新时代进城落户农民“三权”问题的战略解构及其路线图

靳相木 王永梅

(浙江大学 公共管理学院， 浙江 杭州 310058)

一、 问题的提出

计划经济体制时期，我国户籍制度承载着不同性质的土地权利及公共服务、社会福利待遇，也因此有了农业户口与非农业户口之差异，这种差异塑造了由户口性质带来的农民和市民的身份性差别。改革开放以来，我国快速城镇化存在着户籍人口城镇化率低于常住人口城镇化率的突出问题。这就意味着有一部分人员已生活在城市，却因为属农业户口而无法与城市户籍居民享受一样的公共服务和社会福利。推进这一群体在城里落户，使其平等享受城市公共服务和社会福利，是当前我国新型城镇化建设的首要任务。其中，进城落户农民在原农村享有的“三权”，即土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权的退出与否的问题，是我国新型城镇化中的重大理论和实践课题。与进城落户农民“三权”问题相关的政策、法律在我国城镇化过程中不断发展演变，在不同阶段呈现出不同的特点。

早在1984年，《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》(国发〔1984〕141号)就规定：“凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续，发给《自理口粮户口簿》，统计为非农业人口。”“对到集镇落户的，要事先办好承包土地的转让手续，不得撂荒；一旦因故返乡的应准予迁回落户，不得拒绝。”这一规定向农民打开了进入集镇的通道，明确农民进城落户须退出承包地，但承包地不能置换完整的市民待遇，需要自理口粮，同时该规定仍为农民返乡迁回留下退路。

1997年，《国务院批转公安部〈小城镇户籍管理制度改革试点方案〉和〈关于完善农村户籍管理制度意见〉的通知》(国发〔1997〕20号)进一步规定：“经批准在小城镇落户人员的农村承包地和自留地，由其原所在的农村经济组织或者村民委员会收回”，“经批准在小城镇落户的人员，与当地原有居民享有同等待遇。当地人民政府及有关部门、单位应当同对待当地原有居民一样，对他们的入学、就业、粮油供应、社会保障等一视同仁。”此即“以土地权换市民权”的政策逻辑之肇始，在小城镇落户的农民可以用承包地和自留地的退出来置换完整的市民待遇。

2001年，《国务院批转公安部〈关于推进小城镇户籍管理制度改革意见〉的通知》(国发〔2001〕6号)规定：“对经批准在小城镇落户的人员，不再办理粮油供应关系手续；根据本人意愿，可保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。”“对进城农户的宅基地，要适时置换，防止闲置浪费。”由于此时国家粮油供应已名存实亡，进入小城镇落户的农民实际上既可与城镇居民享受同等待遇，又可保留农村土地承包经营权，这也为后来《农村土地承包法》中对农民进入小城镇落户的规定奠定了实践基础。2003年实施的《农村土地承包法》对在小城镇和设区的市落户的农民的土地承包经营权予以区别对待，明确规定，迁入小城镇落户的农民可保留其土地承包经营权，而进入设区的市落户的农民须退出土地承包经营权(1)《农村土地承包法》(2002年8月29日第九届全国人大常委会第二十九次会议通过)第二十六条规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”。

可见，在改革开放后很长一段时间内，我国农村人口城市化政策或隐或显地存在一条“以土地权换市民权”的逻辑红线。这一逻辑红线在实践中表现出不同的具体模式。比如，2008年浙江嘉兴的“两分两换”[1]、2010年广东的“积分制”(2)参见广东省人民政府办公厅《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》， 2010年6月23日， http://zwgk.gd.gov.cn/006939748/201007/t20100705_12024.html， 2019年4月3日。以及陕西的“宅基地换城镇住房、土地承包经营权换取城镇社保”(3)参见陕西省人民政府办公厅《陕西省人民政府关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的意见》， 2010年7月26日， http://www.shaanxi.gov.cn/gk/zfwj/47236.htm， 2019年4月3日。。实践中，为了使农民在城市落户，住房、社保、基础设施建设等都需要投入大量公共资金，这主要依靠地方财政，而地方政府在没有足够资金的情况下，就会打农民手中土地的主意，以期用土地来换取资金。一些地方倾向于强势推动农民以土地权换城市公共服务与社会福利。

在“以土地权换市民权”的过程中，农民的合法土地权利很可能受到侵害。同时，伴随着剥削型城乡二元结构的逐渐破除，附着在非农业户口上的利益逐渐剥离，而附着在农业户口上的利益则相对得到强化，常住城市的农民工对“以土地权换市民权”做出了新的权衡，一些农民工宁可选择保留农村的土地权益而不选择进城落户。为遏制侵害农民的合法土地权利，加快农民工市民化进程，2011年2月，国务院办公厅发布的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》(国办发〔2011〕9号)，叫停了“以土地权换市民权”的做法，明确规定“现阶段，农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民本人的意愿，不得强制或变相强制收回”。2012年国务院的《政府工作报告》提出，“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权是法律赋予农民的财产权利，任何人都不能侵犯”。此后，农民“三权”的说法遂不胫而走，成为特定名词，并广为流传。

2014年7月，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发〔2014〕25号)提出，“坚持依法、自愿、有偿的原则，引导农业转移人口有序流转土地承包经营权”，强调“现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权作为农民进城落户的条件”。2015年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》、2016年1月中共中央一号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》(中发〔2016〕1号)、2016年2月《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》(国发〔2016〕8号)、2016年10月《国务院办公厅关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》(国办发〔2016〕72号)等一系列政策安排，均坚持“现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权作为农民进城落户的条件”这一基调，并进一步提出探索农户对土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的自愿有偿退出机制，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。

经第二次修正的《农村土地承包法》于2019年1月1日起实施，其中第二十七条规定：“国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。”这意味着中央近年来叫停“以土地权换市民权”的政策最终以法律形式确定了下来。

回顾改革开放四十年，国家对进城落户农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权的政策及法律规定经历了多番变化。对于进城落户农民的土地承包经营权，前期的改革探索区分小城镇和设区的市：对于进入集镇、小城镇落户的农民，大致经历了从“退出土地承包经营权、享受不完整的城镇居民待遇但可迁回农村”到“退出土地承包经营权、享受完整的城镇居民待遇”，再到“保留土地承包经营权、享受完整的城镇居民待遇”的发展过程；而对于进入设区的市落户的农民，则一直坚持交回土地承包经营权的政策。直到2011年才明确，农民进入城镇落户，无论是小城镇还是设区的市，都无须交回土地承包经营权。对于进城落户农民的宅基地使用权，国家在2001年之前并无明确的说法，2001年提出进入小城镇落户的农民要“适时置换”宅基地，此后到2011年各地的探索大都以“宅基地换城市住房”为政策取向。2011年起，国家才明确农民进入城镇落户无须交回宅基地使用权。至于进城落户农民的集体收益分配权，直到2012年才正式成为“三权”之一；也直到此时，国家才明确农民进城落户无须退出集体收益分配权，而之前进城落户农民的集体收益分配权通常随着集体成员身份的丧失而消灭。

目前，国家对现阶段进城落户农民“三权”问题的制度安排扭转了以往“以土地权换市民权”的农村人口城镇化逻辑，这个新政策里的限定词“现阶段”三个字是国家权衡现实和未来可能性而特别加上的时间状语，这意味着国家对进城落户农民“三权”问题的政策安排具有权宜性、策略性和阶段性。也就是说，“现阶段”的时间含义是模糊的，进城落户农民保留“三权”是有期限的，但到何时为止则又是不确定的。特别是，“现阶段”结束后，进城落户农民“三权”是否必须退出？对此，国家政策留下了很大的想象、探索和调整的空间。任何一项公共政策的成功实施，都不仅与其政策内容的可行性有关，也需要有一个明确的时间范围，这也是决定和检验其实施成效的关键点之一。再考虑2018年修正的《农村土地承包法》增加的“耕地承包期届满后再延长三十年”的规定，不免会让人联想到农民进城落户后可以永久拥有土地承包经营权，再加上宅基地使用权无期限、可继承的特征原本就容易使得进城落户农民及其后代产生可以永久拥有宅基地使用权的预期，如果不适时明确“现阶段”的时间含义，很可能给未来进城落户农民“三权”政策调整埋下重大隐患。

国家提出现阶段进城落户农民“三权”政策后，四川、浙江、山东等多地随之进行改革探索和具体实践。在进城落户农民“三权”维护上，山东省探索以集体成员资格证明、转移备案证书来表达“三权”，将看不见的“三权”转化为看得见的权利凭证，给进城落户农民吃上了“定心丸”(4)中共山东省委办公厅、山东省人民政府办公厅《关于加快推进农业转移人口市民化的实施意见》(鲁办发〔2016〕50号)规定：“农业转移人口整户转为城镇居民的，凭原村(居)集体经济组织出具或由村(居)民委员会代行出具的集体成员资格证明和户籍迁出地乡镇政府(街道办事处)出具的整户转移备案证书，继续享有农村土地承包经营权、宅基地使用权及其他集体经济权益。家庭部分成员转为城镇居民的，凭原村(居)集体经济组织出具或由村(居)民委员会代行出具的集体成员资格证明和户籍迁出地乡镇政府(街道办事处)出具的个人转移备案证书，继续平等享有在原农户的农村土地承包经营权、宅基地使用权及其他集体经济权益。”。四川省内江市、重庆市梁平县开展了土地承包经营权有偿退出模式的探索，其中内江市龙门村土地承包经营权退出分为永久退出和长期退出两种方式(5)永久退出是将土地承包经营权永久交还给村集体，补偿期限为30年，第二轮土地承包到期后不再具备土地承包资格；长期退出是将土地剩余承包期限内(2029年之前)的承包经营权交还给村集体，意味着第二轮土地承包到期后农民仍可重新取得土地承包经营权。。浙江省一些地区探索了集体收益分配权股权化转让的做法，通过将集体资产量化，让农民持有股权，进城落户后农民可通过转让股权的形式实现集体收益分配权的转让。可以发现，尽管各地进行了多种探索，但都没有对“现阶段”的时间含义做出明确界定。

学界对进城落户农民“三权”政策的认知和已有的研究，大体而言主要围绕两个方面展开：一是不得以“三权”交换市民权的正当性及其理据。有研究指出，要求农民工以土地换市民身份，既不现实，也不公平。这是两件性质完全不同的事。“三权”是农民的财产权利，而市民所能享受的养老、医疗、住房、就业等充其量只是公民福利权。用“三权”交换城市户籍，哪怕是“自愿、有偿”，其实质也还是用农民的私人收益换取城市户籍[2-3]。有学者认为，以土地换社保的改革虽然在程序上回避了《物权法》的征收规制，但实质上却异化为“隐蔽征收”，对农民发展权的公平量化与有效保障能力不足[4]。更有学者提出，对“不在地”土地权益的保护程度是检验农地确权强度的重要指标[5]。也有研究从农民工生存现状及市民化意愿的角度出发，分析进城落户农民保有“三权”的必要性，认为以交回土地为前提会显著降低农民工市民化的意愿[6]，影响城镇化效果。不少学者从公民权益、耕地保护、社会稳定等方面分析了允许进城落户农民保有“三权”的利弊得失，揭示其政治、经济、社会和文化效应[7-9]。二是“三权”转让退出的思路及制度路径。有学者探讨了进城落户农民自愿保留农村土地的期限，以及农民自愿有偿退出土地承包权的补偿时间和补偿标准等[10]。有研究认为目前部分地区、部分群体“三权”转让的条件已经成熟，要支持引导进城落户农民依法自愿有偿转让“三权”，积极稳妥扩大“三权”转让的市场范围，要依法打破有偿转让“三权”的村组界限[11]。有学者提出“按宅基地使用权、土地承包权、集体收益分配权的顺序，依次扩大转让改革的尺度，按一般农村、城郊村、城中村的顺序，依次扩大转让改革的力度，根据不同地区、不同财产权利，设置不同的受让人范围和优先序”的总体思路[12]。开展城乡建设用地增减挂钩，以指标形式实现“地随人走”和“人地挂钩”，是建立进城落户农民土地有偿退出通道，完善进城落户农民土地有偿利用机制的重要制度路径[13]。这两个方面的研究成果，总体上看虽各有其关注点及研究价值，但大都在权宜性、对策性的层次上探讨进城落户农民“三权”问题的应对之道，对“现阶段”时间含义缺乏深入探讨，未能对进城落户农民“三权”问题进行战略性解构。

总的来看，对于由“现阶段”含义的模糊性所引致的进城落户农民“三权”政策的不确定性问题，地方实践及学界均未予以正视和回答。搁置对“现阶段”的时间内涵的界定，虽然能为进城落户农民“三权”政策的未来调整留下弹性空间，但也使该项政策在实施中具有很大的不确定性，无法为进城落户农民提供稳定的预期，甚至会影响我国新型城镇化和农业现代化的阶段性战略目标的实现。在不同的发展阶段中，进城落户农民“三权”问题的内涵及其蕴含的矛盾的主要方面有所不同。本文试图在党的十九大做出的新时代中国特色社会主义发展的战略安排框架下，前瞻我国进城落户农民“三权”政策未来发展演变的总体趋势和差序结构，提出联结“现阶段”和未来发展的进城落户农民“三权”问题的战略解构和应对方案。

接下来，本文第二部分拟站在我国发展新的历史方位上，贯彻逻辑和历史相统一的思想方法，揭示进城落户农民“三权”问题的本质及根源；第三部分以2020年、2035年和2050年三个时间节点为分界，着力剖析“三权”问题的未来发展演变与解构的战略阶段及特征；第四部分聚焦进城落户农民“三权”问题战略解构的方式和差序格局，设计新时代进城落户农民“三权”问题战略解构的路线图，以破除由“现阶段”时间内涵的模糊性所造成的“三权”政策不确定性的消极影响；最后一部分为全文总结及进一步讨论。

二、 进城落户农民“三权”问题的本质与根源

(一) “三权”问题的战略解构及其认识方法

进城落户农民“三权”问题的表象复杂、关联性大、辐射性强，它与户籍制度、公共服务和社会保障制度的改革交织在一起，它关联着农村土地集体所有制以及建立其上的农村集体经济组织制度、村民自治组织制度的改革。因此，不同立场、不同价值观、不同视角的个体理性，对进城落户农民“三权”问题的认识可能截然不同。唯有超越个体理性的局限，站在社会理性的立场上对进城落户农民“三权”问题进行战略解构，才能实现全局的战略利益。

进城落户农民“三权”问题的形成是一个不以人的意志为转移的自然历史过程，但其解决是一个可以通过发挥主观能动性来促进的社会治理过程。对进城落户农民“三权”问题的战略解构，就是要立足新时代中国特色社会主义发展的战略安排，既要把“三权”作为一个整体系统看待，反映和顺应“三权”历史发展的总体趋势，同时又须把“三权”问题拆解开来，予以单元化的、按阶段的分别应对和差序处理，从战略高度上对进城落户农民“三权”政策进行长期性的谋划，以期最终促成“以土地权换市民权”等社会纠葛问题有序、公平的解决，为新型城镇化和农业农村现代化协同推进创造战略条件。

对进城落户农民“三权”问题的战略解构，应当贯彻逻辑和历史相统一的认识方法，将“三权”问题置于农村土地集体所有制的逻辑结构和城乡二元结构的历史变化中，透过“三权”问题的表象，抓住其本质和产生的根源。其中，最重要的任务有两个：一是要在农村土地集体所有制的逻辑结构中，找出那条把进城落户农民“三权”串联为一个整体的逻辑红线，揭示“三权”问题的本质，厘清成员权之得失与“三权”之变动二者的关系，以及“三权”中土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权各自不同的性质；二是要在城乡二元结构的历史变化中，将改革开放之前三十年和改革开放后四十年两个历史时期统一起来，以辩证的、发展的眼光看待进城落户农民“以土地权换市民权”的历史经验和趋势，在新市民、原市民和继续留在农村的农民等不同群体利益的历史变动中，寻求进城落户农民“三权”问题产生的根源。只有抓住“三权”问题的本质和历史根源，才不至于在追踪其未来复杂的表象和多变的具体形式时迷失方向。

在进城落户农民“三权”问题的战略解构政策中，为了取得全局的战略利益，有时不得不让特定人群在特定阶段承受一定的利益牺牲。面对“三权”问题上的汹涌民意和多维诉求，唯有通过对“三权”问题的战略解构，在认识和理论上建立科学的论述，妥善处理特定人群与全社会以及不同人群之间的利益平衡关系，制定出来的政策才有战略定力，才不会为一时的舆论热点和假民意的牵引而迷失方向，才能够避免在“三权”问题上犯颠覆性的历史错误。

(二) 成员权视域的“三权”问题之本质

进城落户农民、继续留在农村的农民、常住城市但不落户的农民这三个群体的“三权”问题应当统一起来把握。微观地看，农民“三权”是嵌入以农村土地集体所有制为基础的集体经济制度框架中的权利，“三权”的界定、运用和保护规则的形成必然要受到集体经济制度逻辑的约束。因此，欲窥得进城落户农民“三权”问题之本质，只有将其置于以农村土地集体所有制为基础的集体经济制度逻辑框架中才可实现。

作为集体土地所有权主体之“集体”，它既是“一群人”，又是一个组织体。作为“一群人”，它不是由契约结成的，而是受血缘性、他致性、前定性、社区性、行政性、习惯性等非契约因素的影响而形成的。“一群人”之每个成员，基于权利行使成本最小化的逻辑，不得不结成一个组织体，将其部分土地权利让渡给这个组织体来行使，没有让出的剩余土地权利仍然留给自己。这个组织体无论是村民委员会，还是农村集体经济组织等，都是在中国传统社会长期演化形成的村落制度的基础上，经国家政权力量的渗入、确认或重整，才告成型。这样的组织体印刻着国家的烙印。这个组织体通常须基于法定的治理结构，行使其成员让渡出来的权利，并协助其成员行使各自保留着的剩余权利。自农村集体经济组织产生之日起，在其制度逻辑里，成员权就是指集体的每个成员没有让出的、仍然留给自己的剩余权利。它具有三个特征：一是平等性，即每个成员的剩余权利具有同一性、无差异性，任何成员不得寻求异于其他成员的剩余权利；二是独立性，即每个成员的剩余权利先于组织体而存在，并自外于组织体，它不随组织体的灭失而消灭；三是弹力性，即在不同的历史时期，成员权的展开形式多有不同，如在人民公社时期，成员权表现为劳动权、分配权，而在今天则表现为“三权”等。我国现行《物权法》《村民委员会组织法》等对成员权的行使机制做出了明确的规定，成员权受到侵犯时，可以寻求司法救济。

改革开放以来，农村集体经济组织的成员权及其派生的“三权”的发展变化总体上呈现出“从身份到契约”的历史趋势。随着城市化的不断发展以及城乡人口的大规模和多元化流动，城乡分割的二元体制逐渐被打破，农村集体经济组织制度开始引入契约因素，集体成员凭身份享有权益的单一格局逐渐演变成身份性权益与契约性权益伴生的复杂格局。一些地区股份合作经济的兴起与发展，核心就是将契约性权益引入农村集体经济组织中，集体成员凭身份行使权益转变为凭契约安排行使权益，集体收益分配权逐渐股权化。凭身份取得的宅基地使用权、土地承包经营权的身份性逐渐消减，而其契约性、物权性则逐渐强化。尤其是，农地使用制度从“两权分离”向“三权分置”发展，就是要实现身份性与契约性的分离，推动契约性的土地经营权的物权化进程。从身份到契约，是由城市化、社会化、市场化推动的农村集体经济组织制度发展变化的一条主线，体现了成员权以及“三权”发展变化的总趋势。不过，成员权的平等性、独立性和弹力性是农村集体经济组织制度契约化发展的底线约束。当成员权不具备平等性、独立性和弹力性时，就意味着农村集体经济组织的质变和异化。

将进城落户农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权并列起来，并以“三权”冠之，实际上只是一种代称、简称，因为进城落户农民在农村原有的权益不止于“三权”，还可能包括林权、股权、自治权等，称之为“四权”“五权”等亦无不可。事实上，不管是“三权”，还是“四权”“五权”等，均是农民作为农村集体经济组织的成员行使其成员权的一种形式或结果。也就是说，总的来看，在进城落户农民“三权”问题上，成员权是原因，“三权”是结果；成员权是本质，“三权”是表象、是形式。从逻辑上梳理，成员权就是串联和统领进城落户农民“三权”问题的那条红线，将成员权纳入分析视野，“三权”问题便不再是彼此独立的三个问题，而成为一个整体性问题。以成员权视域为中心，从整体上把握“三权”，探究进城落户农民的农村集体成员权的得失机制，探究成员权之得失与作为成员权之行使方式或结果的“三权”的变动之间的内在联系，才有可能从“三权”问题的复杂表象中抽出其本质来。

分开来看，农民“三权”的产生虽然无一例外都是成员权的展开方式，但也各有其发生和演进的路径，各有其对当时经济社会条件的适应性。从我国集体经济制度内在的理论逻辑及历史事实看，农民享有的集体收益分配权是与其成员权相伴而生的，即：只要是集体成员，都应享有集体收益分配权；丧失了成员权，也就相应地丧失了集体收益分配权。反过来，没有了集体收益分配权与丧失了成员权无异，所谓集体收益分配权的得失实际上也就意味着成员权的得失。由此看来，就法律性质而言，集体收益分配权并非一项独立的针对特定标的物的财产权利，它只是成员权的一项权能。不同于集体收益分配权，在土地承包经营权与成员权的关系上，土地承包经营权不再是成员权的一项权能，而是成员权行使的一种外在结果。土地承包经营权一经产生，便成为一项具有特定标的物的排他性用益物权，在承包期内独立于、自外于成员权。承包期内，成员权之得失与土地承包经营权之变动可以一致，也可以发生分离。当承包期届满，土地承包经营权则复归于土地所有权中。一个新的土地承包期开始，土地承包经营权仍需通过成员权的行使而再设立。在经验事实中，宅基地使用权与成员权的关系，同土地承包经营权与成员权的关系比较类似，宅基地使用权亦是成员权行使的一种外在结果。宅基地使用权一经产生，便独立于、自外于成员权，并成为一项具有特定标的物的排他性用益物权。成员权之得失与宅基地使用权之变动亦是可一致，也可不一致。

简言之，作为成员权行使的结果，“三权”具有内在的一致性，即宅基地使用权、土地承包经营权和集体收益分配权都是基于成员身份而产生的权利，但“三权”各有其独立的、差异化的功能定位。目前，宅基地使用权、土地承包经营权已经物权化，业已取得外在于成员权的独立地位，属于我国《物权法》明定的用益物权类型。虽然有的农村集体经济组织实现了股份制改造，成员权转化为股权，股权相应地成了收益分配权的载体，但总体来看，集体收益分配权仍然停留在收益索取权的层次上，尚未取得完全外在于成员权的独立地位。目前，集体收益分配权不具备我国《物权法》《合同法》意义上的财产权规格。

在看待农民“三权”变动与成员权得失的关系上，存在着两种对立的信条：一是有因性主义，即成员权与“三权”之间是“皮”与“毛”的关系，“皮之不存，毛将焉附”，成员权是“三权”的原因，当成员权消灭时，“三权”也随之变动；反之亦然。前述“以土地权换市民权”的政策逻辑即是如此。二是无因性主义，即“三权”基于成员权一旦产生，便取得了外在于成员权的独立存在，成员权的瑕疵或者灭失不影响“三权”，成员权之得失并不产生“三权”之变动的法律后果。那些完全否定“以土地权换市民权”的主张，大都隐性坚持这一信条。在实务和理论研究中，这两种信条均有体现。

在进城落户农民成员权与“三权”关系问题上，这两种信条皆过于僵硬和极端，缺乏对复杂实践的适应性。比如，在加快推进新型城镇化、到2020年实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的目标的阶段，我们既不能坚持进城落户农民“三权”变动的有因性主义，也不宜坚持无因性主义，而应当坚持缓和有因性主义。所谓缓和有因性主义，就是在承认成员权得失是“三权”变动的原因的基础上，要坚持一种缓和的立场，允许“三权”在成员权丧失之后继续存在一段适当的时间，当成员权确定无须恢复或不应恢复之后，“三权”才告消灭。这样一种缓和有因性主义在经验层面已有体现，近年来国家提出的“不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权作为农民进城落户的条件”，以“现阶段”作为时间状语，贯彻的即是这一逻辑法则。在推动农民工市民化的实践中，缓和有因性学说已经显示出其适应性和生命力。

(三) 城乡二元结构视域的“三权”问题之根源

宏观地看，进城落户农民“三权”问题镶嵌于我国城乡二元结构中。当前，城乡二元结构发展演变已经呈现出新的趋势和特点，农村土地集体所有制以及在其基础上建立的集体经济组织制度已经成为城乡融合发展阶段对农民和农业进行保护的特惠性制度安排，改革开放之前的剥削型城乡二元结构正在向当今城乡融合发展阶段的保护型城乡二元结构转化[14]。考察进城落户农民这个群体的“三权”问题，还必须将其置于保护型城乡二元结构的时代背景下，且要将改革开放之前和改革开放之后两个历史时期统一起来。当下，一些人对“以土地权换市民权”有所批评，如有人追问“农民的社保以土地换，那市民的社保是什么换的”；还有人认为农民的宅基地、承包地、集体收益分配权等“三件衣服”是他们的财产权利，而所谓市民的养老、医疗、教育、住房、就业等“五件衣服”是公民的福利权，二者之间的权利级差巨大，就像生命权不可以置换成财产权，财产权也不可以置换成生命权一样(6)参见丘安辉《农民福利为何要用财产换?》， 2010年8月5日， http://epaper.nfncb.cn/nfnc/content/20100805/Articel 02002FM.htm， 2019年4月3日。。诸如此类的似是而非的质疑和批评，大都将改革开放之前和改革开放之后两个历史时期割裂和独立开来。

事实上，在改革之前三十年的计划经济体制时期，国家为市民提供养老、医疗、教育、住房、就业等社会保障，但不允许市民拥有土地所有权，城市土地为国家所有。与此同时，国家当时没有能力为农民提供养老、医疗、教育、住房、就业等社会保障，但把土地给了农民，实行农村土地集体所有制，以土地来保障农民的就业及生老病死。总的来看，这个时期是农业支持工业、农村支持城市的剥削型城乡二元结构。改革开放四十年来逐渐打破了这种剥削型的城乡二元结构，实行统筹城乡的发展战略，养老、医疗、教育、住房、就业等社会保障逐步面向全体公民提供，农民逐渐与市民享有同等的公共服务和社会福利，保护型城乡二元结构得以逐步形成和巩固。这样，在农村人口城市化过程中，当代中国进城落户农民“三权”问题便由此产生。一方面，来源于成员权的“三权”逐渐成为农民比市民额外多出来的权利，那么，当农民进城落户时，这些比市民多出来的权利是否应继续保有，在城市中是否应当允许存在一个与原市民相比拥有受制度保障的额外权利的新市民群体，便成为当今中国城市化过程中广为关注和讨论的问题；另一方面，与继续留在农村的农民和常住城市但不落户的农民相比，进城落户农民“三权”在来源和性质上原本没什么不同，但当这部分农民进城落户，不再在原农村集体经济组织中生产、生活时，这部分人口是否还有资格继续享受保护型城乡二元结构对农民群体的特惠性制度安排，就是一个很大的政治、经济及社会问题了。进城落户农民“三权”问题的这两种表象犹如一枚硬币的两面，彼此交织。

除了要历史地看待“三权”问题之外，还应认识到，国家虽有义务有责任为公民提供社会保障和公共服务，但国家并不是独立于、外在于公民，国家履行义务和责任的财力来自公民直接或间接让渡的部分收入。国家因农民进城落户而增加的社会保障和公共服务支出，也一定来自公民让渡的收入。这部分增加的社会保障和公共服务支出必须由全体社会成员公平地分担，既不能完全由进城农民负担，也不能完全由进城落户农民之外的其他公民群体来负担。其中，进城落户农民以放弃土地权的方式，对其市民化成本分担一定的份额，实属当然的成本分担方案之一。在保护型城乡二元结构初步形成的背景下，特别是将改革开放之前和改革开放之后两个历史时期统一起来就会发现，“以土地权换市民权”有其逻辑必然性和历史必要性。也就是说，地方政府在进城落户农民的土地上做文章，并不为过。关键是做什么样的文章，打什么样的主意。对此应具体分析，不能一概不分时空地绝对否定，不能妖魔化“以土地权换市民权”。有意或无意地忽略改革开放之前三十年的历史事实，将改革开放之前和改革开放之后两个历史时期割裂和独立开来，对“以土地权换市民权”不加分析而完全否定的做法，很可能为一时的舆论热点和假民意所牵引，而犯下颠覆性的历史错误。

当前，进城落户农民“三权”问题面临的矛盾的主要方面，是加快已经在城市常住的农民工在城市落户，这就决定了“现阶段”不宜提倡“以土地权换市民权”，不能以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权为农民进城落户的条件。但是，这一做法在“现阶段”的正当性不意味着在“现阶段”结束之后的历史阶段上仍将存在正当性。随着我国现代化建设事业发展的战略阶段及时空条件的转化，“以土地权换市民权”的正当性也将发生变化，解决进城落户农民“三权”问题的政策取向也必然会随之演变。

三、 进城落户农民“三权”问题的战略演进与解构

按照党的十九大对新时代中国特色社会主义发展的战略安排，根据2020年全面建成小康社会、2035年基本实现社会主义现代化、2050年建成社会主义现代化强国这三个时间节点，将新时代进城落户农民“三权”问题的战略演进与解构，划分为前后相继的三个阶段。

(一) 当前至2020年： 推进户籍人口城镇化

2020年全面建成小康社会，是实现中华民族伟大复兴的中国梦必经的承上启下的发展阶段。1987年，党的十三大提出了中国现代化建设“三步走”的发展战略，规划在20世纪末实现三步中的前两步，人们生活达到小康水平。2002年，党的十六大提出到2020年全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。城镇化过程中农民向市民的转变对全面建成小康社会具有重大的促进作用，“城镇人口的比重较大幅度提高”是党的十六大提出的全面建设小康社会的一个重要目标。2012年，党的十八大提出到2020年如期全面建成小康社会的新要求。2017年，党的十九大提出，要按照十六大、十七大、十八大提出的各项要求，紧扣我国社会主要矛盾变化，建成得到人民认可、经得起历史检验的全面小康社会。

改革开放以来，我国人口城镇化虽然快速发展，但走的是一条常住人口城镇化的道路，户籍人口城镇化率远低于常住人口城镇化率。当前我国主要社会矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，其重要表现之一就是我国人口城镇化发展的不平衡不充分的问题，就是我国户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的剪刀差问题。至2018年年末，我国总人口为139 538万人(未含港、澳、台地区)，户籍人口城镇化率为43.37%，常住人口城镇化率为59.58%(7)参见国家统计局《中华人民共和国2018年国民经济和社会发展统计公报》， 2019年2月28日， http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html， 2019年8月7日。，两者间仍然存在16.21个百分点的差距，也就是说仍有22 619.1万人生活、常住在城镇半年以上，却没有城镇户籍。如果不解决这约2.26亿人的落户问题，他们就不能真正融入城市生活，无法享受城市的公共服务和社会福利，又无法完全脱离农村土地，这会形成一种不完全的城镇化，降低了城镇化的质量，也无法促进农业现代化和农业规模经营的发展，不利于全面建成小康社会目标的顺利实现。

农民在城里落户后，能够享受到城市的公共服务和社会福利，消费观念、模式、水平也随之发生变化，并逐渐成为城市中的消费主体。这种转变能够扩大消费需求，促进消费结构升级，带动基础设施、房地产等方面的投资需求。同时，农民进城落户并逐步脱离农村土地，有利于增加农村人均耕地面积，促进农业规模化经营，从而提高农业现代化水平，改善农民生活水平，缩小城乡居民收入差距。目前来看，以常住化推进农民城镇化虽是我国户籍制度改革过程中曾长期坚持的政策，对于推动城镇化快速发展曾发挥了重要作用，但在全面推进新型城镇化，确保2020年全面建成小康社会的今天，转向以户籍化促进农民城镇化、以户籍化配置社会保障与社会公共服务政策[6]，是新时代必须做出的战略选择。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出到2020年“常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”的目标。调查表明，农民进城落户的意愿虽然强烈，但是农民多不愿以土地换户口的方式来获取城镇居民身份，大多数愿意进城定居的农民希望保留承包地、宅基地和农村房产，只有8.2%的人表示愿意以承包地换户口，有约16.2%的农民愿意以宅基地换城镇住房[2]。正是针对这一现实，为了促进农民市民化，国家提出了“现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权作为农民进城落户的条件”的政策规定。

维护好进城落户农民的成员权，允许农民带着“三权”进城落户，既能够保障农民当前和预期的经济收益，比如通过家庭其他成员耕种或流转土地获得收入，未来发生土地征收时获得补偿，又能够保障其在进城失败后仍能返回农村，继续耕种农村的承包地，而不至于衣食无着。这样，进城落户农民既能享受城市的公共服务和社会福利，又有农村的“三权”作为退路，相当于拥有在城市和农村的双重保障，切合了农民想要进城落户又想保留农村土地的心理，对于以户籍化促进农民市民化无疑具有显著激励作用。这一政策安排虽然无法使进城落户农民及时脱离农村土地，不利于促进农业规模化经营，同时也可能造成新市民与原市民之间新的不公平，但这对于切实维护生活、常住在城市的农民的权益，加快缩小当前户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间的差距却是成效卓著。

在从当前至2020年全面建成小康社会的决胜阶段上，保护型城乡二元结构将进一步发展。在这个决胜阶段上，推动户籍人口城镇化，解决农民进城落户意愿低的难题，是进城落户农民“三权”问题所蕴含的矛盾的主要方面。只有维护好进城落户农民的成员权，允许农民带着“三权”进城落户，才能加快生活、常住在城市却不拥有城市户口的这部分农民在城市落户，缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间的差距，弥补改革开放以来常住人口城镇化的历史欠账，切实提高城镇化的质量，确保到2020年全面建成小康社会。

(二) 2020—2035年： 发展农业适度规模经营

农业现代化始终是中国特色社会主义现代化建设的重要内容。2012年，党的十八大强调农业现代化与城镇化要相互协调、同步发展。“我国人均耕地仅0.1公顷，农户户均土地经营规模约0.6公顷，远远达不到农业规模化经营的门槛。”(8)参见《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》， 2014年3月16日， http://www.gov.cn/zhengce/2014-03/16/content_2640075.htm， 2019年4月3日。城镇化过程中农村人口向城市转移，对农业规模化经营和农业机械化起到重要的促进作用。2015年，国务院办公厅发布《关于加快转变农业发展方式的意见》(国办发〔2015〕59号)，要求“把转变农业发展方式作为当前和今后一个时期加快推进农业现代化的根本途径，以发展多种形式农业适度规模经营为核心”，提出“到2020年转变农业发展方式取得积极进展、2030年转变农业发展方式取得显著成效”。2017年，党的十九大提出实施乡村振兴战略，第二轮土地承包到期后再延长三十年，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，推动新型工业化、信息化、城镇化与农业现代化同步发展。

先行实现农业现代化的国家的经验表明，农业适度规模经营是加速农业现代化进程的关键，中国也不会例外。按照党的十九大提出的在全面建成小康社会的基础上分两步走，全面建设社会主义现代化强国的新目标，从2020年到2035年，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化。坚持农业农村优先发展，加快推进和基本实现农业和农村现代化，是党和国家工作的重中之重。大力发展和实现多种形式的农业适度规模经营，将是这一时期我国农业政策的主基调，也将是这一时期我国农业现代化发展的核心任务。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(中发〔2018〕1号)对实施乡村振兴战略的目标任务进一步细化：“到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。农业结构得到根本性改善，农民就业质量显著提高，相对贫困进一步缓解，共同富裕迈出坚实步伐。”大力发展和实现多种形式的农业适度规模经营，是2035年基本实现农业农村现代化的重要途径。

可以预见，从2020年到2035年，保护型城乡二元结构进一步巩固，农村基础设施建设得到加强，生活和生态环境美丽宜居，农民生活质量大幅提升，特别是通信和交通的发展使得“居住在农村，工作在城市”的生活方式成为可能。在这些因素的共同作用下，农村及农村土地对城镇居民的吸引力大幅增强。因此，对进城落户农民而言，即便他们在城市拥有稳定的工作，尤其是对全家进城落户的人而言，即使他们并不依靠种地为生，也很可能不愿退出土地承包经营权和宅基地使用权。如果放任进城落户农民的这种个体理性，势必将对我国农业规模经营的适度发展造成重大障碍。如前所述，2018年我国有约2.26亿人口户籍在农村但生活、常住在城镇，粗略推算，假定2035年我国人口总数为15亿人，按常住人口城镇化率在高峰时期达到70%左右计算，这样2019至2035年大约还将有2.2亿农民进城，如果转移到城镇常住或进城落户的新市民继续保有原集体经济组织的成员权及“三权”的话，届时将有4.5亿左右新市民持有“三权”，而那时农村常住人口约4.5亿人，亦即将有约一半的成员的“三权”成为“不在村”的土地权益，这无疑将严重制约我国农业规模经营的发展。约一半农村集体经济组织成员变成“不在村”的成员，不参与原集体经济组织的生活、劳动、管理和决策，却仍得以继续享有成员权，可以保留“三权”，这种格局绝非中国农业现代化的理想情景。

因此，在2020—2035年，进城落户农民“三权”问题所蕴含的矛盾必然随着中国现代化建设形势的变化而逐步变迁，将从之前全面建成小康社会决胜阶段以推动户籍人口城镇化为矛盾的主要方面，以破解农民工进城落户意愿低的难题为主旨，逐步转向新阶段以发展农业适度规模经营为矛盾的主要方面，以鼓励、促进和规范进城落户农民放弃“三权”为主旨，加快基本实现农业现代化。

(三) 2035—2050年： 构建公平正义和谐社会

根据党的十九大的部署，从2035年到21世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗十五年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。到那时，我国物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明将全面提升，实现国家治理体系和治理能力现代化，成为综合国力和国际影响力领先的国家，全体人民共同富裕基本实现，我国人民将享有更加幸福安康的生活，中华民族将以更加昂扬的姿态屹立于世界民族之林。根据预测，2050年我国城镇化率将约达到80%[15]，农村人口占总人口数的比重可能降至20%以下。到那时，保护型城乡二元结构将进一步发展转变为平等型城乡二元结构；户籍恢复其用于公民基本信息登记的作用，不再涉及农民和市民的利益差别；全面建成农业现代化强国，农业发展成为专业化、职业化的新产业。进城落户农民平等地享受公共服务和社会福利，这使得他们不再像以前一样依赖农村的集体收益、承包地和宅基地，不需要再将“三权”作为自己的退路，“三权”对农民市民化的托底保障作用已完成，将功成身退。

全面构建公平正义和谐社会，将成为2050年建成社会主义现代化强国的基本目标和要求之一。事实上，公平正义问题贯穿进城落户农民“三权”问题演进发展的全过程，只是在不同阶段人们在进城落户农民“三权”问题上的公平正义诉求的主要方面在不断变迁。2020年之前，2亿多农民生活在城市，为城市建设做出贡献，却无法共享城市发展的成果，公共服务和社会福利没有覆盖这个群体，成为这个阶段人们在进城落户农民“三权”问题上的公平正义诉求的主要方面；在2020—2035年间，若在开展第三轮土地延包工作时，继续给第二轮承包期内进城落户农民分配承包地，由于这部分农民已经在城市定居生活和工作，那势必造成留村农民所能获得的土地减少，引发真正从事农业的农民群体的不满，这将是这一阶段人们在进城落户农民“三权”问题上对公平正义的新诉求。当基本实现现代化，进入2035—2050年这个时段，保护型城乡二元结构转变为平等型城乡二元结构，如果继续让进城落户农民保有“三权”，势必引起城市居民和留村农民更大的关注和新的不满，影响公平正义和谐社会建设。在这个过程中，农业和农村现代化发展必然对“耕者有其田”提出新的迫切要求，全社会对有违公平正义的“不在村”的土地权益及其食利性的接受度和容忍度不断下降。如果在进城落户农民“三权”问题上采取自由放任政策，致使未来农村集体经济组织一半以上成员的成员权和“三权”属于“不在村”的土地权益，那么，这样一种图景不单关系到中国农业现代化和新型城市化的成败，而且将上升为影响国家治理的全局性重大政治、社会问题。

这样看来，进城落户农民“三权”问题所蕴含的矛盾的主要方面，在2020—2035年这个阶段发展变化的基础上再经过2035—2050年这个阶段的演变，必将再次发生深刻的历史性变化，即将从2020—2035年这一阶段的发展农业适度规模经营，转向2035—2050年这个阶段的更加关注构建公平正义和谐社会，着力破除和防范“不在村”的土地权益及其食利阶层的出现。在这个阶段，当初允许农民带着“三权”进城落户的积极意义消失殆尽，其消极性将全面彰显，以保留“三权”的方式来促进农民市民化的历史必要性将不复存在。

四、 进城落户农民“三权”问题战略解构的差序格局及路线图

(一) 战略解构的两种方式： 自愿与强制

进城落户农民“三权”问题势必伴随着新时代中国特色社会主义发展的阶段性进展而逐步得到解构，这个过程也就是进城落户农民从保有“三权”到逐步退出“三权”的历史过程。在建设社会主义法治国家的条件下，进城落户农民退出“三权”有两种可能的方式：一是依法自愿有偿退出；二是依法强制有偿退出。在依法自愿有偿退出方面，国家可以顺其自然，也可以采取鼓励政策促进符合条件的进城落户农民自愿有偿退出成员权和“三权”。至于依法强制有偿退出，是指当进城落户农民保留“三权”的积极意义和历史条件已不复存在的时候，应当通过立法明确成员权和“三权”退出的条件、形式、程序和补偿方式，实现成员权和“三权”的依法强制有偿转让或强制有偿退给原集体组织。

通过上文对进城落户农民“三权”问题所蕴含的矛盾的主要方面的战略演变进行分析和判断，我们认为，2014年国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出的“现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权作为农民进城落户的条件”，其中“现阶段”不应是模糊的、无期限的，而大致应指2011年至2035年这一个历史阶段。在2035年之前，进城落户农民保留“三权”尚有其积极意义；在2035年之后，进城落户农民再保有“三权”的历史条件将不复存在。

就“三权”整体而言，从当前至2020年全面建成小康社会这一时间段，应当支持和鼓励农民带着成员权和“三权”进城落户。从2020年全面建成小康社会再到2035年基本实现现代化这一时间段，原则上应当通过依法自愿有偿的方式，有序引导进城落户农民退出成员权和“三权”，其中2014年国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，“进城落户农民是否有偿退出‘三权’，应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿前提下开展试点”，这里的“三权”退出，指的就是依法自愿有偿退出方式。2035年以后，须逐步有序引入依法强制有偿方式，实现进城落户农民的成员权和“三权”的强制性有偿转让或强制性有偿退给原集体组织。2050年建成社会主义现代化强国之后，全面实行进城落户农民强制有偿退出成员权和“三权”。

需要说明的是，上面论及的时间节点及相应的成员权和“三权”退出方式，是将进城落户农民“三权”问题看作一个整体而言的，而非具体到“三权”中的某项权利。另外，这一分析是针对全国而言的，由于我国各地区经济社会发展存在较大差异，各地区进城落户农民退出成员权和“三权”的过程必然存在时空差异性。

(二) 战略解构的差序格局： 并存与继起

在进城落户农民“三权”问题研究上，固然应当将“三权”视作一个整体，从整体上把握“三权”问题，但也必须看到，这三项权利在取得方式、法律性质、内容、主体、标的、价值实现等诸方面迥然不同。因此，在成员权得失与“三权”变动的关系上，总体上固然应坚持缓和有因性主义，但成员权得失与具体每项权利变动的关系又必然出现差异化的复杂情景。在进城落户农民退出“三权”的历史过程中，三项权利无法齐步走，而可能呈现出空间上并存、时间上继起的差序格局。

1.集体收益分配权退出战略设计

对集体成员来说，享有集体收益分配权的正当性就在于其参与集体经济组织的劳动、决策、管理和监督，在于为集体经济的发展做出劳动或者其他方面的贡献。农民进城落户特别是融入城市的生活生产活动后，很少再参与原集体经济组织的劳动、决策、管理和监督，很少再为集体经济的发展做出贡献，很少再履行成员义务，这在事实上就是放弃成员权。进城落户农民离开原集体经济组织的时间越长，其食利者的角色就越发凸显，继续保留成员权并因此享有集体收益分配权的正当性也就越弱。这个群体持续参与原集体收益分配，对原集体经济组织运作的消极影响不言而喻。农民进城落户后，在其“三权”中率先退出集体收益分配权，符合集体收益分配权的内在逻辑，也容易形成社会共识。特别是，根据调查，仅有接近10%的农民能从农村集体资产获得收益[2]，集体收益分配权的保障功能远不及“三权”中的其他两项权利，退出收益分配权对进城落户农民的影响不大。因此，在“三权”中，首先适时解决集体收益分配权的退出问题，对我国新型城镇化的消极影响较小，而对农业和农村现代化的发展则大有益处。

进城落户农民的集体收益分配权的保留期限不需要太久。从当前至2020年这一时间段，总体上应当支持和鼓励农民带着成员权和“三权”进城落户，当然包括支持农民带着集体收益分配权进城落户，以加快户籍人口城镇化进程。在2020—2035年这个阶段，可以考虑循序渐进地解决进城落户农民的集体收益分配权退出问题。具体而言，按五年规划期分段，在2021—2035年期间的前两个时段，即可逐步解决收益分配权的退出问题：在2021—2025年期间，可以采取鼓励政策，引导进城落户农民按依法自愿有偿的方式，放弃成员权和集体收益分配权；在2026—2030年期间，应着手考虑通过立法引入依法强制有偿的方式，实现进城落户农民的成员权及集体收益分配权的强制性有偿退给原集体组织。

对于已经实行集体经济股份制改造的地区，成员权和集体收益分配权已经在很大程度上转型为股权，成员权和集体收益分配权的退出问题也就相应转化为集体经济的股权转让问题，此时成员权和集体收益分配权的有偿退出就更加简单、便利。

由于我国各地经济发展水平存在较大差异，全国范围内统一设定进城落户农民的成员权和集体收益分配权强制有偿退出的具体时间节点既不现实，也不公平。需要因地制宜，考虑当地的经济发展水平、集体收益状况以及保留集体收益分配权可能引起的矛盾和效应等因素，由省级或市级政府做出具体的安排方为妥当。

2.土地承包经营权退出战略设计

在进城落户农民“三权”中，土地承包经营权对农民市民化“进退有据”的保障功能高于集体收益分配权，但重要程度不及宅基地使用权，因此可将进城落户农民退出土地承包经营权的顺序定在退出集体收益分配权与宅基地使用权之间。但有些地区也可能会出现土地承包经营权退出同步于甚至早于集体收益分配权退出的现象，这亦属正常。在新时代中国特色社会主义发展的各战略阶段中，在进城落户农民的成员权之得失与土地承包经营权之变动的关系上，总体上应当坚持缓和有因性，进城落户农民退出成员权，并不必然意味着退出其尚未到期的土地承包经营权，而是应允许土地承包经营权在成员权丧失之后继续存在一段适当的时间。

在2020年之前这个阶段，针对农民进城落户意愿低这个突出矛盾，应当允许进城落户农民继续享有成员权，鼓励农民带着土地承包经营权进城，禁止以退出土地承包经营权作为农民进城落户的条件，以加快推进户籍人口城镇化进程。

在2020—2035年这个新的历史阶段中，进城落户农民“三权”问题所蕴含的矛盾的主要方面，从之前的推进户籍人口城镇化转化为发展农业适度规模经营，必须逐步解决进城落户农民的土地承包经营权退出问题。1980年代以后出生的新生代农民将成为这个历史阶段农民队伍的主体，其中，高达79.2%的人没有从事过农业生产，他们的就业技能已和二、三产业相适应，他们的生活方式已与城镇相融合，回乡务农和定居的可能性不大[2]。只要制定实施恰当的“三权”政策，给予新生代农民合理充分的补偿，退出承包地会变得更加具有正当性，也更容易、可行。在这个新的历史阶段，探索制定鼓励进城落户农民退出土地承包经营权的政策，有两个大的农地制度创新窗口期不容错过：一是目前正在推动的承包地“三权分置”改革；二是党的十九大提出的第二轮土地承包到期后再延长三十年的政策。在这两个窗口期内，力争实现进城落户农民承包地退出政策的创新和成型。

2018年修正通过的《农村土地承包法》初步确立了承包地的集体所有权、土地承包权和土地经营权“三权分置”的法律架构。承包地“三权分置”政策在给了进城落户农民一颗“定心丸”的同时，也给了取得土地经营权从事农业经营的社会主体一颗“定心丸”。充分利用承包地“三权分置”政策，制定鼓励措施，发展土地经营权市场，加大力度促进进城落户农民在保留土地承包权的前提下流转土地经营权，实现进城落户农民“保权放地”，为发展农业适度规模经营注入新动力。

总体来看，全国范围农村第二轮土地承包三十年期限大都在2028年前后到期。在土地承包期届满后再延长三十年的历史节点上，必须赋予承包地延包政策以发展农业适度规模经营、推动基本实现农业现代化的历史重任。在第三轮农村土地延包工作中，如何对待已经进城落户的农民保有第二轮土地承包经营权，以及是否还允许取得第三轮土地承包经营权后再进城落户的农民保有土地承包经营权，事关我国农业适度规模经营发展和农业现代化的成败。现在可以初步判断，2020—2035年期间，今天生活、常住在城市却不拥有城市户口的这部分农民在城市落户的问题将逐步得到历史性的解决。与此同时，农业规模经营问题也将前所未有地日益凸显出来。在这一形势下，若在第三轮农村土地延包工作中给之前进城落户并已融入城市生活的原农民再次分配承包地，必然会使留在农村生活和工作的其他农民无法分配到更大面积的土地，土地细碎化现象将延续下去，不利于农业规模化的发展。同时，这部分已经进城落户的农民届时已经融入了城市生活，事实上放弃了原集体的成员权，如果让他们继续持有农村的承包地，那么与其他市民群体和留村农民之间的不公平问题也将开始显化。为适应大力发展农业适度规模经营、加快基本实现农业现代化的时代要求，取消在第二轮土地承包期内进城落户并融入城市生活的原农民的成员权及其第三轮承包地延包资格，很可能是不得不做出的战略决断。

在这两个大的农地制度创新窗口期内，如果按五年规划期将2021—2035年再细分为三个阶段，每个阶段进城落户农民土地承包经营权退出政策的侧重点应有所差异。2021—2025年期间，以承包地“三权分置”政策创新为主轴，采取鼓励政策，维护好实现好进城落户农民的土地承包权，引导其依法自愿有偿流转承包地的土地经营权。2026—2030年期间，以第三轮土地延包政策创新为主轴，通过立法，明确在第二轮土地承包期内进城落户且已融入城市生活生产的原农民丧失成员权及第三轮土地延包的资格。对取得第三轮土地承包经营权的农民，于2031—2035年进城落户的，应鼓励其在保有土地承包权的前提下依法自愿有偿流转土地经营权。

到2035年，由于进城落户农民“三权”问题所蕴含的矛盾的主要方面，将从之前的大力发展农业适度规模经营逐步转化为更加关注构建公平正义和谐社会。因此，2035年后，对进城落户农民应当考虑一律以依法强制退出的方式，促使其第三轮土地承包权的强制有偿转让或强制有偿退给原集体组织，以实现进城落户农民、原市民群体、继续留在农村的农民这三个群体之间的公平正义。

和集体收益分配权退出时间点设定中的因地制宜原则相同，由于各地第二轮农村土地承包期限的起止时间、农业现代化发展和新型城镇化水平的差异较大，各地区实行进城落户农民土地承包经营权的依法强制有偿退出政策的具体时间节点也不宜在全国范围统一规定，同样应交由省级或市级政府做出具体的制度安排。

3.宅基地使用权退出战略设计

在进城落户农民“三权”中，宅基地使用权涉及农村住房，是农民的安身立命之所，对农民“出得去，回得来”的托底保障功能最强，是农民进城失败后仍能“住有所居”的最后一道保障，同时也是进城落户农民对故乡的情感寄托之所在，对农民来说最难以割舍。轻易地让进城落户农民退出宅基地使用权，很有可能会酿成新型城镇化的潜在社会风险。以“一户一宅”为主要内容的宅基地制度是中国农村的住房保障制度，中国是发展中国家中唯一没有形成大规模城市贫民窟的国家，这与中国独特的农村宅基地制度密切相关。对待进城落户农民的宅基地使用权的退出问题，必须慎之又慎。但是，由于我国高度紧张的土地资源禀赋，我国城镇化必须尽量避免“两头占地”的建设用地低效利用格局，允许进城落户农民永久保有宅基地使用权也显然并非长策。在不同的历史阶段，随着进城落户农民“三权”问题所蕴含的矛盾的主要方面转化，进城落户农民的宅基地政策也需相应地发展变化。

为了平衡宅基地的住房保障功能和资产功能，促进闲置宅基地和闲置农房的适度流转和再利用，2018年1月2日，中共中央国务院发布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。宅基地“三权分置”改革思路，将为从现在到2035年这一时期内制定实施进城落户农民宅基地政策提供依据。经过几年探索，到2020年全面建成小康社会之际，我国农村宅基地“三权分置”政策将趋于成形。在2020—2035年期间，采取鼓励政策，维护好实现好进城落户农民的宅基地资格权，鼓励其在保有宅基地资格权的前提下依法自愿有偿流转退出宅基地使用权，应当成为这一时期进城落户农民宅基地政策创新的主轴。

2035—2050年间我国人口城市化率进一步提高，2050年的城市化率预计达80%，其间逆城市化问题将可能逐步凸显出来。届时，若进城落户农民这一新市民群体继续保有宅基地资格权，不但造成“两头占地”格局固化，而且可能使进城落户农民这一新市民群体成为特权阶层，容易引发社会矛盾。因此，在2035—2050年期间，国家应当制定鼓励政策，引导进城落户农民依法自愿有偿退出宅基地资格权。

到2050年全面建成社会主义现代化强国后，城市化率和公共服务均等化程度达到较高水平，大部分进城落户农民已经在城里站稳脚跟，宅基地资格权作为农民市民化的退路和保障作用已不复存在。届时，完全可以转向依法强制有偿退出宅基地资格权。

(三) 战略解构的路线图

根据以上分析，改革开放四十年，我国城乡关系已经发生了深刻的历史性变化，改革开放之前的剥削型城乡二元结构已经转化为今天城乡融合发展阶段的保护型城乡二元结构，新时代进城落户农民“三权”问题也由此产生。随着新时代我国现代化建设事业发展的战略阶段及时空条件的转化，进城落户农民“三权”问题所蕴含的矛盾的主要方面也随之发生战略演变与解构。由于“三权”中各项权利诸多方面的差异，进城落户农民“三权”问题战略解构的路线图呈现出复杂的时空差序格局，具体如图1所示。

图1 进城落户农民“三权”问题战略解构的路线图

如图1所示，在从当前至2020年全面建成小康社会的决胜阶段上，推动户籍人口城镇化、破解农民进城落户意愿低的难题，是进城落户农民“三权”问题及其政策设计所要蕴含的矛盾的主要方面，这一阶段应当允许进城落户农民继续享有成员权，鼓励农民带着土地承包经营权、宅基使用权和集体收益分配权进城落户。

在2020—2035年这个阶段上，进城落户农民“三权”问题所蕴含的矛盾的主要方面逐步转向以发展农业适度规模经营为主。其中，2021—2025年间，可以采取鼓励政策，引导进城落户农民循依法自愿有偿的方式，放弃成员权和集体收益分配权；通过承包地“三权分置”政策创新，采取鼓励政策，维护好实现好进城落户农民的土地承包权，引导其依法自愿有偿流转承包地的土地经营权。2026—2030年间，着手考虑通过立法引入依法强制有偿的方式，实现进城落户农民的成员权及集体收益分配权的强制性有偿退给原集体组织；以第三轮土地延包政策创新为契机，通过立法，明确在第二轮土地承包期内进城落户且已融入城市生活生产的原农民丧失成员权及第三轮土地延包的资格。对取得第三轮土地承包经营权的农民，于2031—2035年进城落户的，应鼓励其在保有土地承包权的前提下依法自愿有偿流转土地经营权。在2020—2035年期间，采取鼓励政策，维护好实现好进城落户农民的宅基地资格权，鼓励其在保有宅基地资格权的前提下依法自愿有偿流转退出宅基地使用权。

进城落户农民“三权”问题蕴含的矛盾的主要方面，将从2020—2035年以发展农业适度规模经营为主，转向2035—2050年这个时间段以更加关注构建公平正义和谐社会、着力破除和防范“不在村”地权及其食利阶层出现为主。2035年后，对进城落户农民应当考虑一律以依法强制退出的方式，促使其第三轮土地承包权的强制有偿转让或强制有偿退给原集体组织；国家应当制定鼓励政策，引导进城落户农民依法自愿有偿退出宅基地资格权。到2050年我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国时，现阶段保护型城乡二元结构可能才会真正演变为平等型城乡二元结构，届时完全可以转向依法强制有偿退出宅基地资格权。

五、 结论及战略含义

本文站在我国发展新的历史方位上，贯彻逻辑和历史相统一的思想方法，在以集体土地所有制为基础的集体经济制度框架和城乡二元结构视域下，对进城落户农民“三权”问题进行战略解构，发现“三权”问题是在剥削型城乡二元结构向保护型城乡二元结构转变的历史过程中产生的，成员权是本质，“三权”是表象、是形式，提出今后在进城落户农民的成员权之得失与其“三权”之变动的关系上应坚持缓和有因性，认为对“以土地权换市民权”不加分析而一概否定的做法，很可能会犯下颠覆性的历史错误。根据党的十九大对新时代中国特色社会主义发展做出的战略安排，将进城落户农民“三权”问题的未来发展演变划分为不同的战略阶段，对不同阶段“三权”问题蕴含的矛盾的主要方面及政策取向的转化进行了战略研判。在此基础上，聚焦进城落户农民“三权”问题战略解构的方式选择和差序格局，设计新时代进城落户农民“三权”问题战略解构的路线图。

目前进城落户农民“三权”政策中使用的“现阶段”这一说法，虽然能为进城落户农民“三权”政策的未来调整留下操作空间，却也使现行政策在实施中具有很大的不确定性，无法为进城落户农民提供长期稳定的预期，应适时予以明确。根据本研究，“现阶段”大致应确定为自2011年至2035年这一历史阶段。总体上看，在2035年基本实现现代化之前，允许进城落户农民保留“三权”尚有其积极意义；在2035年之后，进城落户农民再保有“三权”的历史条件将不复存在。但是，由于“三权”中各项权利诸多方面的差异，在战略解构的路线图上，集体收益分配权、土地承包经营权、宅基地使用权的退出方式选择及时间节点呈现复杂的差序格局。这一研究结果体现的战略决策的价值取向及含义是：

一是要把握好进城落户农民“三权”政策的战略性模糊和可预期性之间的平衡。公共政策一般会存在语言模糊性，以便在未来做出调整，或者使地方在实施中有较大的灵活性，但这种战略性模糊应当以政策实施结果的可预期性为限度，否则会使政策实施具有较大的不确定性。允许农民带着“三权”进城落户，是我国目前推进新型城镇化的重要政策之一，对现有政策中“现阶段”这一说法进行明确界定，能够和有利于给进城落户农民提供稳定的预期。

二是就我国人多地少的高度紧张的资源禀赋而言，我国的农业农村现代化发展必须坚持“耕者有其田”的价值取向。农民成为市民后，不再以耕作为生，留在农村的以耕作为生的村民应得到更大面积的土地。进城落户农民长期同时占有城市建设用地和农村承包地、宅基地这种“两头占地”的行为，会造成土地低效利用的局面。因此，逐步有序地引导进城落户农民退出“三权”尤其是土地承包权和宅基地使用权，是我国人多地少的资源禀赋国情对我国新型城镇化和农业现代化的战略要求。

三是从公平正义的角度看，进城落户农民“三权”政策必须关注不同群体的利益诉求，而在不同的战略阶段社会群体的分化及利益诉求的着眼点也有所不同。随着新型城镇化的推进，我国社会群体将发生新的分化，出现留村农民、原市民、进城落户保有“三权”的新市民三种群体类型。在今后较长一段时间内，社会保障、公共服务和社会福利待遇仍然无法广泛公平覆盖所有地区，若不慎重，进城落户保有“三权”的新市民有可能成为同时拥有农村土地及城市公共服务和社会福利待遇的“特权”阶层。其中蕴含的社会不公问题在动态演化着，不同战略阶段表现有所不同，为政者应未雨绸缪。

最后要指出，进城落户农民“三权”问题的形成是一个不以人的意志为转移的自然历史过程，但其解决是一个可以发挥主观能动性予以促进的社会治理过程。进城落户农民“三权”问题是在改革开放后原来的剥削型城乡二元结构向当今保护型城乡二元结构转变的历史过程中形成的，是关乎未来很长一段时间我国新型城镇化和农业农村现代化发展方向的重大课题，它涉及我国的户籍制度、城乡土地制度、社会保障、公共服务和社会福利制度，关联着不同群体利益的调整，影响着新时代中国特色社会主义发展的关键战略节点目标的实现。虽然“三权”问题的历史性和复杂性决定了我们无法在短期内将其彻底解决，但随着新时代中国特色社会主义现代化建设事业的发展，我们还是需要负起历史担当，积极主动顺应时代要求，通过制定相应的政策和法律，引导进城落户农民“三权”有序适时退出。