宪法修正案的改革逻辑及其证成

张 龑

(中国人民大学 法学院， 北京 100872)

一、 引 言

党的十九大做出了中国特色社会主义进入新时代的重大判断，2018年宪法修正案则进一步将执政党的意志转化为国家意志。从法的现象学观察，作为我国八二宪法的第五次修正，2018年宪法修正案再现和确认了十九大报告中的核心精神，并以规范话语表述出来[1]。中国社会主义建设进入了新时代，新时代对应新的社会矛盾，解决新的矛盾就要有新的法律规范，这个规范并不只是提供稳定的秩序，也是为解决新矛盾的改革提供合法性依据。因此，宪法修正案内含的改革逻辑就必然带来宪法内在的紧张关系，需要回答的是，如何证成宪法的改革逻辑，怎样确保宪法统领下的法律秩序既符合时代潮流，又具有统一性和确定性。

理论上讲，全国人大修改宪法行使的是宪定权(1)关于制宪权与宪定权的关系，参见陈端洪《人民既不出场也不缺席——西耶斯的民族制宪权理论解读》，载《中外法学》2010年第2期，第81-103页。。然而，八二宪法以来的宪法修正案体现的则是制宪权与宪定权的辩证统一。本次宪法修正案提出了若干新的法律命题，这些命题自然都应涵括在社会主义宪法的制宪权框架之内，但又有了一定的突破，由此带来了宪定权是否符合制宪权框架的体系化任务的问题，具体包括：(1)改革开放与社会主义法治的内在关系；(2)人民主权原则与社会主要矛盾变迁的关系；(3)人类命运共同体与人权保障的关系；(4)依法治国内含的党规国法的关系问题。这些问题需要从学理上进一步细致深入地分析，使之成为一套可以为中国法治实践提供理论支撑的、系统融贯的规范话语体系。

二、 社会主义初级阶段理论是法治建设的前提

宪法是一国的根本大法，是政治、道德与法律的化合物。宪法序言作为宪法的重要组成部分，既具有政治纲领的意义，同时也是具有法律效力的规范文件。本次宪法修正案在宪法序言中新增了大量内容，其中最主要的是增加了习近平新时代中国特色社会主义思想，在此基础上，进一步将宪法序言中原有的三个文明协调发展提升为五个文明协调发展，并明确规定了新时代中国特色社会主义发展的目标，即“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。这些都充分说明中国特色社会主义进入了一个崭新的阶段。然而，宪法序言中仍然保留着“我国将长期处于社会主义初级阶段”的表述，这表明新时代的确立乃至发展目标的变化并没有改变宪法的两个基本判断：一是坚持社会主义道路；二是我国所处历史阶段，即社会主义初级阶段。政治生活的品质在于执政者能够正确、及时地做出政治决断。社会主义初级阶段就是这样一个伟大的政治决断，它回答了在中国这样一个传统农耕居于主导地位的贫穷落后国家如何走社会主义道路的意识形态难题，为马克思主义赋予了中国内涵。为人所忽视的是，这一论断也具有宪法和法治建设的重大意义。

法是一套规范应然体系，法治建设是不是一定对应于一种特定的法律状态？对这一问题，西方学理上虽有相关论述，却并不清晰。法治国家表达的是一种规范状态，建成一个法治国家就意味着国家进入了规范状态。同规范状态相对的是例外状态。例外状态是一种紧急状态，如战争、革命和戒严等，紧急状态之下没有法(2)关于革命、专政与例外状态，参见[德]卡尔·施米特《政治的神学》，刘宗坤、吴增定等译，(上海)上海人民出版社2015年版，第24-32页；关于主权专政的概念，参见Schmitt C., Die Diktatur. Von den Anfängen des modernen Souveränitatsgedankens bis zum proletarischen Klassenkampf, Berlin: Duncker & Humblot, 1994, S.127；另参见[意]阿甘本《例外状态》，薛熙平译，(西安)西北大学出版社2015年版，第47-60页。。法律状态是一种规范状态，这一状态整体上要求国家强制力来保障法律规范的实施，但在个案中，每个法律规范的效力都先于国家强制力(3)关于法律规范的效力与实效的区别，参见[奥]汉斯·凯尔森《法与国家的一般理论》,沈宗灵译，(北京)中国大百科全书出版社1996年版，第64-84页。。同规范状态相近的是常规状态，但常规状态不是理性规划出来的，而是一种习惯养成的状态。不同于国家立法的自觉性和强制性，常规性并不需要人们具有明确的法律意识，引发常规性的是诸如土地、血缘、大众心理等自然因素，此外还包括共同的历史和文化因素[2]364。例外状态、规范状态和常规状态的关系是：例外状态同规范状态、常规状态是完全对立的；常规状态是理性规划之后逐步习惯养成的；规范状态既依赖于常规状态，同时又是对常规状态的理性矫正和升级(4)关于规范状态对常规状态的矫正和升级，可比照哈特的二级规则与原初规则的修改与承认，参见[英]哈特《法律的概念》，许家馨、李冠宜译，(北京)法律出版社2011年版，第85页及以下。。

社会主义初级阶段对应的是哪种状态呢？显然三种状态都不是，但又似乎都是。因为它是介于三种状态之间的第四种形态：改革状态。改革状态不同于例外状态，它的提出就是为了告别轰轰烈烈的革命和战争岁月，因为改革并不是为了打破既有世界，而是在既有世界的框架内不断推陈出新。改革状态也不等于规范状态。改革本身必然会改变现有的规范状态，立法是为了变法。在新旧更替之间，改革状态成为一种习惯性的常规状态。概言之，改革状态是一种弱的例外状态、强的规范状态(5)强的规范状态是指规范本身更多依赖于立法者的意志和国家强制力，而不是社会层面上的自我生成与承认。，改变成为习惯的常规状态。在这个意义上，社会主义初级阶段不再是为了实现社会主义而继续革命的状态，而是以实现社会主义为目标的不断改革的状态。法治建设就此在社会主义初级阶段变得可能，初级阶段的法治特征就在于，它塑造的不是理想意义上的法律规范状态，而是一种以和平、有序的方式实现改革转型的状态，也即以立法方式实现变法的常规状态。改革状态下的宪法不再是革命宪法，而是改革宪法，八二宪法以来的五次修改正是改革宪法的体现。较之一般所理解的规范宪法，改革宪法对立法者提出了更高要求，要求立法者具备及时决断能力、理性规划能力和改革的意志力。

回顾1954年宪法以来的共和国历史，通常将十一届三中全会视为历史分水岭的法律意义就在于，党中央结束了无产阶级专政的例外状态，体现在宪法里就是八二年宪法第一条去掉了“无产阶级专政”的表述，改回为“人民民主专政”。但是，八二宪法究竟应该塑造怎样状态的宪法秩序尚无明论。直到1987年党的十三大召开，正式确立了社会主义初级阶段理论，意味着党初步摸索到了一条不同于苏联社会主义也有别于西方资本主义的新道路(6)“我们党的十三大要阐述中国社会主义是处在一个什么阶段，就是处在初级阶段，是初级阶段的社会主义。社会主义本身是共产主义的初级阶段，就是不发达的阶段。一切都要从这个实际出发，根据这个实际来制定规划。”参见中共中央文献编辑委员会编《邓小平文选》第三卷，(北京)人民出版社1993年版，第252页。。在社会主义初级阶段，阶级剥削压迫和反剥削压迫已经不是主要矛盾，无产阶级革命和专政就不再是解决主要矛盾的正确方略。社会主要矛盾是人民内部矛盾，这一矛盾表现为落后的生产力与人民日益增长的物质文化需要之间的矛盾。1994年的宪法修正案将“我国正处于社会主义初级阶段”“建设有中国特色社会主义”等内容写进宪法。经过四十年的改革发展，在以经济建设为中心的宪法精神指导下，无论是经济建设，还是相应的法治建设都取得了举世瞩目的成就，但这是否意味着社会主义初级阶段结束了呢？显然不是，因为社会主义的目标还没有实现，改革的步伐还不能停下来。

2018年的宪法修正案将宪法序言第十自然段和第十二自然段的“革命和建设”的表述修改为“革命、建设、改革”，将改革同革命、建设并列，突出了改革的独特性。联系到宪法修正案同时保留了“我国将长期处于社会主义初级阶段”的表述，可以说进一步确认了社会主义初级阶段的本质内涵，就是不断改革，锐意进取。正如新时代中国特色社会主义思想所形象概括的：“不忘初心”“永在路上”。“不忘初心”是指社会主义初级阶段的本质是社会主义，发展社会主义的目的是实现民族复兴和共产主义。“永在路上”是说社会主义初级阶段不会满足于阶段性的成就，不会让既得利益者成为固定的集团和阶级，为了实现社会主义的初心，为人民谋幸福，为民族谋复兴，就需要不断改革和发展。虽然我们仍旧处于社会主义初级阶段，但是，我们已经进入到初级阶段的新时代(7)有学者将其形象地称为下半场，参见胡鞍钢《社会主义初级阶段:上下半场与五个阶段》，载《四川大学学报(哲学社会科学版)》2017年第2期，第5-13页。。新时代的本质特征就是改革，新一轮党和国家机构改革具有重大而深远的意义，通过重新组建各级党和国家机关，确立新的行政立法主体。因此，新时代一词就是改革状态的代名词，是社会主义初级阶段理论的点睛之笔。我们解决了旧矛盾，还要及时发现新矛盾，解决新矛盾就要建立新的法律规范体系。

同社会主义初级阶段相关的一种错误观点是把中国特色社会主义市场经济理解为资本主义，甚至名之为“有中国特色的资本主义”。这种观察过于表面，因为持论者没有意识到，当代资本主义各国是把资本主义作为历史终结，作为一种恒定的状态和模式。而中国特色社会主义并不拒绝商品经济和资本，只不过我们的商品经济的发展有着明确的目标指向，也就是共同富裕和中华民族伟大复兴。因此，尽管我们已经取得了经济上的巨大成就，拥有了世界上屈指可数的资本力量，但是，我们的商品经济是以社会主义为目标的，它并没有终结，也不存在一成不变的法律制度，而是立法与变法相辅相成。

社会主义初级阶段理论是马克思主义中国化的重大实践，它在法治上的创新之处就在于用改革状态替代了无产阶级专政的革命状态，终结了继续革命论，为八二宪法以来的大规模法治建设奠定了坚实的理论基础。新时代中国特色社会主义继承了社会主义初级阶段理论，从根本上阐明了社会主义初级阶段的本质内涵，即改革和创新，并且体现在一系列宪法修正案中。在新时代，我国的法治建设要服务于新的目标，要有能力解决新矛盾。概言之，新时代中国特色社会主义法治建设就是不忘社会主义制宪权的初衷，以不断改革进取的姿态，解决新时代的矛盾，实现新时代的目标，为人类社会摸索出一条中国特色社会主义法治之路。

三、 “以人民为中心”是改革宪法的原动力

(一) 何为“以人民为中心”

现代法政思想的核心是确立了人民主权原则。人民当家做主，成为自己的主人。但是，人民是谁，人民如何实现对国家的治理，并不是一个简答的命题。从历史上看，人民当家做主大致有三个层面的意涵：(1)人民取代基督教的上帝成为主人；(2)人民取代专制的君主成为主人；(3)人民中某个特定的阶层由于具有历史进步性而成为主人。

这三个在西方不同历史阶段形成的意涵在中国却是同时呈现的。很显然，社会主义国家的人民观主要对应的是第三个层面，人民特指底层贫苦群众。如法国大革命期间，时常挂在罗伯斯庇尔嘴边的就是“人民，不幸的人，为我欢呼”[3]37。马克思主义的阶级理论就是将底层民众界定为阶级人民，在资产阶级革命时期就是新兴资产阶级，在社会主义革命时期就是无产阶级。以人民为中心，就是以不同历史时期具有先进性的阶级的需求为中心。

但是另一方面，人民同主权结合始于卢梭。在卢梭的时代，人民首要是取代上帝成为主人。故人民本身的神学意涵表达为一种抽象的人格，既不是宗教中的上帝，也不是具体的个体以及个体之集合。如卢梭所言，在政治实践中，人民是意志与力量的结合，人民的主权意志(公意)总是正确的[4]71，是一国治理的根本指针。但卢梭也同时指出，“人民总是想要美好的生活，却并不总能看得见”(8)参见[法]卢梭《社会契约论》，何兆武译，(北京)商务印书馆2003年版，第35页。翻译有调整。，所以总是需要有代表来认识和发现人民的意志。政党作为人民代表担负的正是这一职责，即探寻人民的意志，为政治体发展提供方向指引。因此，如果说现代人民民主是抽象的人民对底层的人民的自我治理，那么人民代表正是人民这个主权者所需要的。人民代表为政治体的发展提供方向和决断，分析社会进展的程度，体察社会普通民众的需求。

中国共产党自成立以来，就以人民代表为己任，担当的角色是时代先锋、人民意愿和需求的发现者。在近一个世纪的时间里，中国共产党领导人民进行新民主主义革命，使中国人民站起来；实行改革开放，及时提出了社会主义初级阶段理论，经过四十多年建设，使中国人民富起来。但是，中国遭遇西方现代文明的挑战，是欧洲几百年历时性文明的共时性呈现。因此，即便1954年我国制定了第一部宪法，也并不代表宪法所统摄的法律体系就此进入法律规范状态，而是从探索革命道路转变为探索社会主义发展的道路。也是因此，我国宪法一直实行的是二元代表制，即政党代表和人民代表大会的二元并存体制。这种二元体制对应的正是人民当家做主后的两个困境，一是整个中华民族对现代化和社会主义道路都没有经验，缺乏认知，需要有代表能够理性认知与及时决断[5]；二是经历了一个多世纪的动荡，人心思安，百姓需要稳定的秩序，需要有代表能够提供基本的法律秩序。二元代表制虽然看似有些悖谬，既要改革又要稳定，却是一切从人民出发的真实再现。判断一国宪制是否具有正当性就在于它是否真实代表了人民意志，而不是拘泥于理论与逻辑的教条。

(二) 人民对美好生活的向往是对人民意志的最好诠释

人民是一个抽象的整体性概念，也是一个历史文化概念。从人民对美好生活的需要出发，就意味着既要看到人民的整体性利益，也要看到人民的历史阶段性需求。在改革开放之初，限于现代化水平，人民对美好生活的需要只能停留在物质文化的基本需求上，而且想要保证所有人在较短的时间里同时富裕也是不可能的。因此，八二宪法把经济建设作为宪法中的根本法，近四十年的经济建设基本解决了落后的生产力和人民群众的物质文化需要之间的矛盾。但人民是一个整体，因此，一方面固然要满足一部分人对高质量生活的追求，另一方面也要把实现共同富裕作为目标。因此，新时代所要解决的主要矛盾就转变为人民对美好生活的需要同不平衡、不充分的发展之间的矛盾。解决这一矛盾就成为新时代立法的目标和任务，为此，2018年的宪法修正案确认了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。在这些理念的指导下，全国人大及其常委会的立法就要服务于这一目标的转变，国务院各个部委的任务和职能也要相应地调整、撤销、重组等。

回顾西方宪制史，针对社会矛盾的变化，各国宪法与法律都有类似的回应。20世纪第二次世界大战结束之后，从战争废墟中重建的西欧各国由于美国马歇尔计划的帮助，到70年代很快发展成为发达的经济体。为了适应经济基础的变化，国家立法的方向就从之前的自由民主法治国的模式向社会福利法治国的模式转型。社会福利法治国的模式并不是一开始就有的，而是吸收了马克思主义理论和欧洲工人运动的教训。由于实现了社会福利，缓解了社会矛盾，20世纪80年代末、90年代初的东欧剧变与苏联解体，令一些西方学者误以为历史走向终结[6]。这种历史终结的理论根本上是对现代性的误解[7]，也是对以人民为中心的背弃。由此形成的某种类型的法律观和教条化，使得法学本身失去了自我批判精神，背离了我国正处于社会主义初级阶段的历史现实。

我国是社会主义国家，拥有数量庞大的人口和复杂的自然环境，无论是自由民主模式，还是社会福利法治国模式，都不可简单地照搬到我国。将西方国家的某种模式认定为法治建设应达到的规范状态，既无视了西方法治模式本身是经济危机的根源，也没有正确理解法律本身是一国政治经济文化内在结构和纹理的表达。2018年的宪法修正案将“中华民族伟大复兴”确立为奋斗目标是社会主义制宪权中国化的历史表达，它对中国法学研究提出了要求，即正确思考中国法律的方式是从中国的历史传统出发，从普通群众的需求出发，从新时代社会基本矛盾的实际问题出发。如民法这一部门法，一定要从中国人民的生活方式出发，对以个体为单位的私人财产权制度加以反思，将以家庭为单位的伦理观念与财产观念纳入到民法理论当中[8]。此外，宪法必然要面对人工智能时代的顶层设计，将共建、共享、共赢的平台思维贯彻到宪法和法律中，构建新技术革命时代法治建设的新体系和新范式。

四、 人类命运共同体：人权保护的新平台

2018年宪法修正案在宪法序言中关于国家总的外交原则部分首次增加了“推动构建人类命运共同体”的表述。人类命运共同体是成长为世界性国家的中国为现代世界与全球治理贡献的中国智慧，是对马克思主义、中国古典天下主义以及理性民族主义的兼容并蓄。将人类命运共同体纳入宪法，极大地拓展了社会主义制宪权与国际法治的内涵。当前国际上主流的观念是人权保护，人权保护也成为世界各国国内法必须遵循的理念。我国在2004年宪法修正案中增加了第三十三条第三款：“国家尊重和保障人权。”一般来说，同人权相对应的是国家主权。自1648年威斯特伐利亚体系建立以来，国际秩序就表现为主权国家之间的条约关系。人权与主权的关系就成为世界霸权与弱小民族国家之间博弈的主要话语战场。大多数国家的国内法体系都以不同形式确认了人权保护，但对强国以人权之名干涉别国内政无法接受。冷战结束以来，南北问题越发突出，寻找一条新的国际法治道路也成为走向世界的中国必须直面的问题。构建人类命运共同体，使之成为国际社会普遍承认的理念，并且具体化为各国的法律规范，就意味着人类命运共同体为国际人权保护与实现提供了一个新的思考方式和实践平台。

人类命运共同体是一个全新的中国理念。尽管我们可以在西方文献上找到相关的表述，但其内涵全然不同。人类命运共同体在对外翻译上拒绝了“common destiny(共同命运)”的英语表述，更多的时候采用“共享未来的共同体(community of shared future)”的翻译。深挖其理论根源，可以发现，在西方思想中以家庭为单位的共同体与以个人为单位的“市民社会”是两个相互对立的现代命题。按照英国法学家梅因的观点，“所有进步社会的运动，都是从身份到契约的过程”[9]97。社会学的奠基人之一费迪南·滕尼斯也敏锐地洞察到，现代工业文明就是从共同体瓦解到工商社会兴起的过程[10]。这种对立为西方工业化和资本化进程注入了强大的动力，也制造了意识形态上的尖锐对立。西方的崛起以及由此带来的对世界和中国的冲击，使得马克斯·韦伯的《新教伦理与资本主义》在推行改革开放的20世纪80年代的中国一时洛阳纸贵，其核心命题无非是促成工商社会发达的原因是新教伦理，两相对照，中国的传统伦理社会无法孵化出发达的资本主义经济。然而，即便果如马克斯·韦伯之判断，新教伦理促生了资本主义的繁荣，但是，新教伦理却无法克服资本主义与生俱来的危机。

人类命运共同体是在西方经历了严重的金融危机和中国四十多年快速发展的时代背景之下提出的。马克斯·韦伯的问题已经随风远去，如何克服资本带来的全球危机，如何化解世界各国人民对美好生活的需要同不平衡、不充分的各国发展之间的矛盾，是宪法中人类命运共同体对中国自身立法和参与国际立法提出的任务。人类命运共同体是一种集大成的思想。一方面，它是马克思主义的中国化表述。马克思强调人是社会关系的总和，“只有在共同体中，个人才能获得其全面发展的手段，也就是说，只有在共同体中才可能有个人自由”[11]119。另一方面，它批判地吸收了中国传统优秀文化。中国文化历来崇尚“和”，强调天人合一，万物一体。西方思维擅长分析，力求把握事物的深层结构。这种科学思维极大地影响了人文思考。人文主义兴起之后，个体作为独立的单位进入社会构建中，由此形成了个体人格与集体人格，个体人格与超个体人格的二元对立。显然，个体人格总是优于其他人格[12]53-58。以西格中，中国传统观念自然就据此归类，要么是个体主义的，要么是集体主义的，既然不是个体主义的，就一定是集体主义的。这种误解为西方人权观念进入中国腾出了空间，也使得西方人权观念丰富的内涵被狭义地理解为个体权利。因此，如果说西方的人权观念表达的是个体从神的权威与专制威权中解放出来，人在取得正当性的同时也从根本上把人与万物对立起来，那么，中国的人的观念则是“万物相合”“天下一家”，在人与人的关系上强调“己欲立而立人，己欲达而达人”。中国古代强调的是个体人格和集体人格之外的家人格。家是生生之处，是亲亲之所，是亲而不宠、斗而不破。因此，人类命运共同体是马克思的共同体思想与中国传统家文化的有机结合，是汇通了中西方文化而提出的宪法上的新理念，这个理念对人的正当性给予新的表述，也就意味着提出了新的人权观。

人权的英语表述是human rights,严复先生翻译为“天直”，最早将其引入国内。人权的译法来自日文，后来成为通行译法。就right一词来说，既有权利的意思，也有正当、正确的意思。在后者的意思上，人权也称为人的尊严。人权首先是对人的正当性和尊严的承认，然后才是各种具体的权利。人类命运共同体中的人是在共同体中获得承认与发展的人，它具体包含三个内容，一是人与环境相合，二是人与人相合，三是国与国相合。合起来表达就是以国与国为表现形式的人类社会通过共商、共建、共治成为一个大家庭，共同创造一个互助友爱、生生不息的美好未来。为了实现各国人民的人权，人类命运共同体首先要求自己是一个各国人民相合相通的共同体，如“一带一路”中的政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通。简言之，在人类命运共同体的语境里，“通”即正义，“通”是基本的人权。传统正义观都预设了一个既定的格局，然后探讨正义的分配与处理方法(9)如亚里士多德经典的正义观，正义分为“分配正义”与“矫正正义”，以及当代罗尔斯的正义理论。参见[古希腊]亚里士多德《尼科马克伦理学》，廖申白译，(北京)商务印书馆2003年版，第134-140页。另参见[美]罗尔斯《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，(北京)中国社会科学出版社1988年版。。人类命运共同体站在时代生产力的肩膀之上，看到的是既定格局本身的优化与拓展。中国修建高铁、桥梁、公路等基础设施，在基础设施建设方面创造一个又一个奇迹，就是为了扩大格局，做大蛋糕，这本身就是对人权的最大贡献。因此，如果说人权保护并不只是消极保护，还包括人格拓展的空间(10)德国《基本法》第2条第1款规定，“人人享有人格自由拓展的权利”。，那么，创建一个万物相合相通的世界就是对人权最好的保护。据此，凡是促进世界万物相合相通的，皆是人权保护的表现。构建人类命运共同体，就是把人对相合相通的诉求作为中国的法律条款以及中国与其他国家之间的条约协议的基本内容加以规定。从法律上把人权保护好并不等于我们创造了一个美好的国际社会，只有从法律上把人类命运共同体的内涵以法律条文的形式规定在各类国内国际性法律文件中的时候，一个各国人民都可以参与共享的美好世界才是可能的。

五、 法治与德治相结合是改革宪法的实践技艺

2018年的宪法修正案明确在宪法第一条第二款中增加了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，在宪法第三章“国家机构”中增加了“监察委员会”一节，从宪法规范层面确认并充实了坚持和加强中国共产党全面领导以及依法从严治党的内容。中国共产党作为人民代表和执政党是我国包括法治事业在内的各项事业的领导者，因此，党的建设构成了法治建设的重要环节。然而，党的建设首先是一个党内问题，也就是党的自律问题。党的建设和法治建设的关系就是如何坚持依法治国和以德治国相结合的问题，以及依法治国和依规治党有机统一的问题。

如前所述，中国将长期处于社会主义初级阶段，这个初级阶段理论有效地化解了无产阶级专政不需要法治建设的困境。但是，初级阶段并不等于进入了稳定的规范状态，而是一种不断打破宪定权的改革状态。正如社会主义初级阶段也被形象地描述为摸着石头过河，摸索过程中人民代表所充当的并不是简单的意志再现，而是承担着探索和认知的使命[13]。因此，改革状态与引领方向的人民代表之间有着内在的必然关联。在改革状态中，坚持探索性和领导性政党的引领就有着逻辑上的必要性。可是，政党是由人组成的，绝非天然地不受腐蚀，特别是在商品经济蓬勃发展的时代大潮中。党的十八大之前，腐败已经成为一个严重的、关系党和国家安危的问题。过去几年来，在党中央的领导下，铁腕反腐取得了非凡的成就，更进一步说明了政党腐败与坚持党的领导之间的鲜明对立。因此，坚持党的领导，保证党的人民性和纯洁性，就需要把党的建设当成头等大事来抓。加强党的建设就要坚持全面从严治党，必须以党章为根本遵循，严明党规党纪，强化党内监督。那么，党规党纪同依法治国之间是什么关系呢？

我国社会主义初级阶段的民主政治是一种二元代表制。二元代表制由政治上的代表和法律上的代表组成。法律上的人民代表是指全国人民代表大会及其一府一委两院的体系，这个体系整体上代表人民的意志，统称为代议政府体系。全国人民代表大会是国家最高权力机关和立法机关，拥有修改宪法和制定法律的权力。全国人大以及一府两院通过立法、行政和司法来代表人民实现人民当家做主，就此而言，全国人大为主的代议政府体系同样具有人民性。政治上的代表是指执政党作为人民代表。每个意志都有两个面向，一个是决断，一个是执行。执政党代表的是人民的决断意志，而代议政府体系代表的是人民的执行意志，二者共同构成了有中国特色的二元代表制。生活中，有时会听到一种困惑：既然说全国人大是国家最高权力机关，怎么又在党的领导之下呢？乍听起来可能逻辑混乱，实则大有深意。因为政治代表是领导性代表，行使的是领导权与执政权，而代议政府体系虽然也是人民代表，却属于执行性代表，行使的是执行权，包括议会立法权、行政执法权和司法执法权，本质上都是对体现人民意志的宪法的执行(11)关于执政权与行政权的区别，参见张龑《多元一统的政治宪法结构》，载《法学研究》2015年第6期，第23-37页。。代议政府必须在宪法所统摄的法治框架下日常性地执行人民意志，而政党则要在法治框架之上，为人民提供方向引导并做出政治决断，交付代议政府体系贯彻执行。

图1 中国宪治结构

此二元代表制的政治结构决定了全国人大及其常务委员会所立之法与执政党所制定的党规党纪之间的关系。因为以全国人大为首的代议政府体系和作为执政党的中国共产党都是人民的代表机关，就此而言，国法与党规党纪的统一性就在于人民性，二者都是人民当家做主的体现，是人民主权的一体两面。但是，二者的区别也很明显：国法是国家强制力保证实施的法律规范，而党规则是面向党内的规范集合；一个是他律性的规范体系，一个是自律性的规范体系；一个是对全体公民普遍有效的规范体系，一个是只对党员有效的规范体系。相比于国法，党内法规具有更强的道德性，更严厉的惩戒性。既不可因二者的统一性而将二者混淆，用党规代替国法，也不可因二者的区别而将彼此对立起来[14]65。特别值得一提的是，一定要区分开执政党与党员。执政党在整体上具有领导权，根据宪法生成政治意志，进而通过相关机制转变为国家意志。在这个意义上，我们可以说执政党在国法之上，但只是在宪法修改意义上，而非立宪意义上。每个党员，无论是干部还是普通党员，都必须遵守党规党纪，更要服从国法，所以都在国法之内。执政党既在国法之内，又在国法之上，这种关系如图1所示。

2018年的宪法修正案在宪法条文中确立了执政党的领导地位，正确处理好国法和党规之间的关系就是中国特色法治建设的首要任务。相比于国法，党内法规具有强道德性，因为政党是一个自律性组织，党内法规只适用于党员。而合格的党员需要具有先进性、自觉性、纯洁性、担当性，这些都属于道德品质。就此而言，执政党的党规党纪实际上属于道德规范体系，党员既然选择加入中国共产党，就意味着自愿遵守党规党纪。党规党纪对党员最严厉的惩戒手段是开除党籍，至于其他违反国法的行为，则交由代议机关中的行政机关和司法机关处理。因此，依法治国、依规治党其实也是依法治国与以德治国的具体表述。以德治国的核心就是依规治党，党员干部以身作则，率先垂范，既要成为全面依法治国的重要组织者、推动者，也应该成为道德建设的积极倡导者、示范者(12)参见习近平2016年12月6日在中共中央政治局第三十七次集体学习时的讲话：“以德修身、以德立威、以德服众，是干部成长成才的重要因素。领导干部要努力成为全社会的道德楷模，带头践行社会主义核心价值观，讲党性、重品行、作表率，带头注重家庭、家教、家风，保持共产党人的高尚品格和廉洁操守，以实际行动带动全社会崇德向善、尊法守法。”。

归结起来，宪法修正案所规定的“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”，意思是说，人民性是党的合法性基础，党是人民的代表，在社会主义初级阶段，党发挥的是改革引领作用，人民的需要就是国家立法和改革的方向。在此基础上，依法治国与以德治国相结合的核心就是，人民在法律上的代表必须坚持依法治国，而人民在政治上的代表则必须坚持以德治国，以德治国的关键是依规治党，它们共同构成了新时代中国特色社会主义法治建设的基本内容。

六、 结 语

自1949年中华人民共和国成立以来，共同纲领虽然发挥了过渡作用，却并没有就中国走向何方做出决断。1954年新中国第一部宪法明确了中国走社会主义道路，明确了社会主义制宪权的基本框架。从此以后，如何在社会主义制宪权的框架下规定具体的宪定权，也即社会主义宪法中国化，就成为宪法中最重要的问题。1982年宪法虽然具有里程碑意义，却是拨乱并未反正。到1993年宪法修正案才通过社会主义初级阶段理论有效地化解了社会主义革命与社会主义制宪权的矛盾，国家治理摸索出一条不断改革与发展的中间道路。法治建设就此获得了现实的可能性，因为“例外状态没有法”，法律规范本身只能建立在常态而非例外状态之上。社会主义初级阶段理论为我们铺开了一幅漫长的百年画卷，却又具有不同的时间刻度。不同的刻度就是不同的阶段性目标，新时代中国特色社会主义的表述高度准确地揭示了社会主义初级阶段本质上是一个不断转型升级的过程，转型升级意味着我们需要不断地探索新的阶段性目标，然后按照这个目标去修改、调整我们既有的法律规范。

现代法政的核心命题是人民当家做主，这一核心命题贯穿社会主义初级阶段始终。在社会主义初级阶段，人民意志因时而变，与时俱进，从救亡图存到独立富强，再到中华民族伟大复兴。在这个过程中，就需要人民代表担当不断摸索和科学认知的先锋，勇立时代发展潮头，以和平有序的改革方式不断打破旧常态，构建新常态。因此，2018年的宪法修正案进一步揭示了我国宪法的改革逻辑：改革与法治具有辩证统一的关系。因为具有统一性，所以法治是可能的；因为有对立性，改革会使宪法以及法律的修改、废止成为常态。在这个背景下，中国特色社会主义法治体现为二元代表制下的依法治国与以德治国相结合的混合治理模式。这一动力模式从根本上适应了现代性的特征，“苟日新，又日新，日日新”。因此，中国在取得了巨大的经济发展成就的同时，也展示了对未来世界的责任与担当，推动共建人类命运共同体，实现社会主义法治理想，为世界各国人民的人权保护搭建平台，为建立一个更加公平公正的国际法秩序提供中国方案。