社会组织参与社区养老服务现状研究

周淑娟

摘 要：随着政府职能的转变和社会治理结构的调整，社会组织作为多元参与主体之一，在养老服务社会化过程中变得越来越重要。社会组织可以充分发挥不同于政府机构的优势，以更灵活的方式提供更加个性化的服务，满足老人的需求。

关键词：社区养老服务;社会组织;参与现状

中图分类号：D669.6;D632.9      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）05-0054-02

引言

截至2016年底，全国约有2.31亿名60岁以上的老年人，占总人口的16.7%;65岁及以上人口约1.50亿人，占总人口的10.8%。预计到2035年，中国将进入人口老龄化的高峰期。随着老龄化的加深，SH市SJ区也面对巨大的养老压力。截至2017年底，SJ区60岁以上人口比例达到28%，远高于全国平均水平15%，并已进入深度老龄化阶段。仅靠政府一家之力是无法满足这么大养老服务缺口的，所以激励和强化社会力量不容置疑。

一、参与社区养老服务的社会组织分类和定位

随着老龄化的加深，SJ区面临着老年服务的巨大压力。2017年，SJ区60岁以上人口占比达到28%，超过四分之一，远远高于15%的全国平均水平，已进入深度老龄化阶段。从结构上看，SJ区社会组织结构逐步优化，其中405个是公益慈善机构和城乡社区服务社会组织，占总数的81.33%（其中，教育培训类150家，社会服务类121家，社区管理类70家，文化体育类58家，环境卫生类6家）。参与社区养老服务的社会组织分类和定位概况如下。

1.为老服务中心/老人日托中心：为社区失能失智、独居、生活困难老人提供生活服务，并为老年人提供日间照料服务。

2.居家养老服务指导中心：负责居家养老工作管理、协调，指导各街镇居家养老工作;负责居家养老服务项目的管理、运作、结算等。

3.養老服务评估机构/养老机构服务管理指导中心：负责养老机构服务管理指导与评估，承接政府为老服务项目，养老机构从业人员培训，老年课题研发，编外员工用工管理，劳务派遣等。

4.机构养老：负责管理敬老院、托老所、疗养院，老年人集中居住、生活照料、康复护理等。机构在社区养老服务中发挥着非常重要的作用，为政府解决老年人养老问题和满足老年人需求做出了巨大贡献。

5.老年协会：促进本地区老年产业的发展，开展老年人志愿服务、宣传教育、团队培训、文体体育表演、信息交流、调查研究和维权等，着力服务老年人，组织老年人开展文化体育活动，积极参与社区精神文明建设，提升老年人生活质量和生命质量。

6.涉老产业发展中心：负责标准研究与政策咨询、专业研究与技术推广、产业论坛与国际交流、老年社会服务与人才培训、产品展览及承接有关部门委托的涉老服务等事项。

7.其他：如老年活动室/社区老人助餐社等，为辖区内老年人提供阅览、书画、健身、娱乐和其他活动，为老年人和社区居民提供餐饮服务等。

二、社会组织参与社区养老服务面临的挑战

面临人口老龄化程度加深带来的人口结构变化和社会养老挑战、多元治理要求社会力量参与养老服务的吸引力以及提高社区养老服务精准化水平等挑战，社会组织参与到社区养老服务过程中面临的最大挑战来自于政府和老人，获得政府信任和老人认可也是其最大动力。

1.政府从社会组织购买老年护理等服务，重点在于扶持管理和评估。政府在老人和社会组织之间作为购买服务的一方，从启动招投标项目到购买发包过程都需要更规范的政策引导和法律监管。社会组织参与社区养老服务是在帮助政府解决问题，提供公共产品，发展社会组织和满足政府要求的挑战一直是不可忽视的。

2.有需求而有供给。参与社区养老服务的社会组织基于老年人对差异化养老护理等服务的需求，从而提供匹配的服务产品。社会组织本身和老人养老需求的差距是其面临的挑战。

三、关于社会组织参与社区养老服务的几点思考

（一）动力引导——如何进行价值选择

政府失灵与政府转变对社会组织参与的影响：接触参与社区养老服务的社会组织时总会听到这样一句话：政府无法跟上服务，并将其委托给社会组织提供养老服务。政府在为社区工作提供服务时存在许多问题，如资源浪费和效率低下。正是因为政府的“失灵”，社会组织才更需要参与养老。此外，社会组织参与社区养老服务的客观原因得益于政府由“全能型”向“服务型”的转变，政府职能的转变强化了社会组织参与社区养老服务的必要性。

政府政策与参与平台的激励：良好的政策环境是社会组织参与社区养老服务的重要保障。中央政府的政策是引导社会力量逐步有序地参与社区养老服务。目前，养老服务社会化的发展道路已经在SH市政府各部门和各界人士中形成了共识，各种激励平台不断发展壮大。

养老服务需求和供给的呼应：社会组织参与提供养老服务的直接动机源于人口老龄化和老龄化导致的老年服务供求矛盾。此外，由于老年失能人口增加和空巢化严重，进一步凸显了老年人服务供需结构的矛盾。随着经济的快速发展和生活质量的大幅度提高，老年人对养老服务的专业化和多样化提出了更高的要求，对老年服务的需求具有共性和个性，但由于种种原因，政府无法满足老年人的现实需求。

社会组织自身的动力源：这与每个组织发展的愿景、与社会组织领导者自身的价值观有关系，为了帮助政府、帮助老人解决问题，实现自身及组织价值，还有一份社会公益心的激励。

（二）行为约束——如何获取资源

对于大多数社会组织而言，获取资源取决于政府和社会支持。在采访调研过程中，SJ区社会组织服务园的领导也提到，良性发展的社会组织，其规模效应达到已经能够自负盈亏，并凭借政府的信任和百姓的好口碑已经能够良好运转，还能承接其他项目做拓展服务，参与政府招投标项目或者提供专业性的上门服务。还有部分社会组织更多资源来源于社会企业的捐助。从政府到社会，社会组织如不能解决获取资源的这一生存之源是很难坚持下去的。

对于社会组织自身发展来说，最难的是人才和资金这两块。资金方面单靠政府这条路很难走下去，拿政府的钱做事，政府要求高。政府心态好比是又想马儿跑得快又想马儿不吃草。政府只求把事做好，却很难满足底下工作人员的需求。管理人员费用和专业人员的薪资也是组织生存下去的关键。光靠政府采购项目是不够的。目前更多社会组织承接项目依靠实力和关系，政府信任和居民口碑很重要，真的想把社会组织项目做大做强，走向市场是趋势，最终是市场化。

（三）目標评估——如何制定发展目标

政府政策对社会组织服务质量标准的评估，养老服务需求的满意度评价，社会组织自身的反馈与监督，目前这些是参与社区养老服务的社会组织发展的短板。目前针对社会组织参与社区养老服务机制的评估标准也是较为感性迷糊的。SH市已出台的养老服务法律法规及有关政策主要针对老年护理机构的，针对社区养老服务方面的相对较少。老年照料等级评估、高龄老人护理服务需求评估和老年护理院出入院标准还是短板。

四、社会组织参与社区养老服务的提升对策

（一）政府：政策扶持，法律法规护航;监管落实，评估机制保障

随着社区社会组织的发展，有必要建立老年服务监督评价机制，使社区老年人能够选择更合适的社会组织，也可以促进社会组织提高自身服务水平。政府应尽快建立健全监督评估机制，形成区、街、社区三级社会监管模式，建立社会组织专项执法检查机制。在具体操作中，可以从以下几个方面入手：规范社会组织日常管理，规范社会组织评估表彰制度，开办研讨会和开展合作活动等行为，提高社会组织运作水平和社会公信力。社区应发挥桥梁作用，收集和反馈社区老年人的意见，协助老年人与社会组织的沟通，与上级政府协同合作实施具体监管措施。

（二）社会组织：增强人力资源，扩大资金渠道，优化服务质量

由于社区老年服务的资源有限，社会组织必须合理配置拥有的资源，仔细规划目标群体和开展资源分配，实现资源的最优配置。人力方面，一是自身专业队伍的建设和培训;二是留住人才，无论是社会组织内部的管理人才还是养老服务的专业人员，社会组织在绩效薪酬和培训管理方面都需要更好的措施留住人才。资金方面，保持公益心的基础上，承办政府采买项目，也要发挥自身优势，开拓创新，积极与市场合作。与此同时，社会组织不仅要关注特殊老年群体，也要平衡普通老人的服务需求，科学合理分配资源，实施精准服务。

（三）老年群体：充分表达需求，积极参与社区养老，信任社会力量

社区中的老年人是社区养老服务的接受者，也是社区养老服务重要主题之一，老年人应积极参加社区老年服务，减轻家庭负担，利用社会养老，促进老年人晚年幸福生活。在接受社区养老服务时，发挥自主选择的权利，拜托被接受的角色定位，实现接受服务于自身需求之间的最大匹配。关于接受服务有效性的积极反馈，无论是优点还是不足，都应该利用现有反馈渠道及时回应信息，加强互动，共同提高社会组织参与社区养老服务水平。