公共行政管理理论的创新和发展分析

刘少松

[摘 要]本文分析了公共行政领域经历的一系列发展及其理论变化，并评估这些理论在每个发展阶段的理论意义和挑战，强调了古典理论在管理过程中的创造性以及对组织动态的关注。在此基础上，笔者进一步揭示了这些理论在公共行政领域的重要贡献，希望能够为相关研究提供借鉴。

[关键词]公共行政管理;理论;创新;发展

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.06.094

[中图分类号]D630[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2019）06-0-02

公共行政是理論和实践的结合。根据Akindele等人的观点，随着社会经济生活变得更加专业化和复杂化，以及政府职能不断增加，需要实现多样化发展。基于此，本文首先分析了公共行政管理的概念，进而分析了公共行政理论的发展与创新，最后分析了其他相关管理理论对公共行政的影响。

1     公共行政管理的概念

“公共”一词仅指社会特定部门，即公共部门的行政管理。因此，公共行政是政府管理，在特定的政府领域开展业务，它是实施政府政策的机制。公共行政部门关注的是如何组织国家行政管理及其运作方式。由于它是实施政府政策的机制，因此对其进行研究必须涉及组织政府行政部门及其机构和程序的最有效方式。

公共行政是机制，也是政府履行职能的整体过程。它是一个人际关系和相关活动的网络，从政府延伸到最低薪的个人，涵盖日常生活的所有资源、自然和人类，以及政府所处社会生活的其他方面;它是一个角色和角色关系系统，尽可能明确和切实可行地定义，并尽可能详细地说明政府的意图和计划;它是一个促使这些意图和程序在现实生活中实现的系统。这是一种常规活动模式，涉及决策、计划、咨询、谈判、调解、仲裁、指挥和数据收集，政府通过这些活动履行其职责。

2     公共行政理论的发展与创新

理论是用于理解、解释和预测特定主题的分析工具，在许多不同的研究领域都有理论，包括艺术和科学，同样也包括公共行政。公共行政管理理论分为古典、现代和后现代三个类别。

2.1   古典理论

古典理论主要基于所有员工的经济理性，是围绕亚当史密斯的经典假设演变而来的，即人们受到经济利益的驱使，将理性地考虑为他们提供最大经济收益的机会。理性经济观点总结如下：①人们受经济收益驱使;②由于组织控制经济激励，个人主要被组织操纵;③必须避免非理性情绪干扰经济理性;④组织设计可以控制非理性情绪，从而控制员工不可预测的、功能失调的行为。

有3个分支基于经典理论的相同基本原理，它们是科学管理、行政原则和官僚组织。第一种管理理论是弗雷德里克泰勒的科学管理，形成于现代管理时期。泰勒一直试图“通过经验法则”推翻管理，并将其替换为实际的定时观察，从而导致“最佳实践”。他还主张在“最佳实践”中对工人进行系统培训，而不是让他们在任务中有个人自由裁量权。他进一步认为，工作人员和管理层之间的工作量将由执行科学和教学管理人员以及执行劳动的工人平均分担，每个小组都做“最适合的工作”。

泰勒的最大贡献是将复杂任务分解为若干子任务，并优化子任务性能的概念，然而许多批评家都指出该理论倾向于使工人“非人化”。必须指出的是，科学管理取得了重大成功，其中包括：工人激励计划，用于车间管理的计件系统，以及工业工程、人员和质量控制领域的组织影响。

2.2   现代理论

现代公共行政理论更多地强调行为和定量思想流派，改变了公共行政人员对待工作的方式。管理理论和实践的进步和改进使管理者和管理系统得以发展。现代公共行政方法以结果为导向，侧重于客户、产出和结果，采用新形式的公共管理意味着公共部门出现了新范式。

现代公共管理侧重于目标管理和绩效管理，通过监管、竞争和选择的方式，以及更好地行使权力。改革主要是为了公共企业的大规模私有化和削减公共部门的其他部分，而公务员则从一个管理层转移到一个有管理的官僚机构。

组织的系统分析是在20世纪50年代出现的，旨在通过将组织视为一个系统并执行其行为来消除经典模型的缺陷。然而，系统理论是具有许多相互依赖的部分或子系统的统一整体，并且它具有可识别的边界，能够与周围环境区分开并与之交互。系统理论解释了公共管理活动如何在系统和子系统之间进行协调。该方法考虑了行政系统（正式组织、非正式组织、角色和个人），并检查了各个部分之间的相互联系。同时，系统理论还分析了管理系统与外部环境之间的动态交互。

构成系统总和的所有单元都是结构，这些结构的作用是确保向公众提供服务。结构功能主义简称为功能主义，是政府间子系统之间的关系，例如政府间关系，其目标是通过执行某些功能来实现预期目标。它试图解释结构如何在一个社会中运作，以便随着时间的推移保持社会的连续性。

2.3   后现代理论

后现代理论是一种广泛而有些含糊不清的信仰体系，与对现代主义信念的哲学和文化反应有关（有时与人文主义等同）。后现代主义是一种哲学提议，即现实最终无法被人类调查接受，知识是一种社会建构，真理、主张是政治权力的体现，而言语的意义则由读者而非作者决定。简而言之，后现代理论将现实视为个人或社会团体所追求的现实。最近，后现代主义在艺术和社会科学领域被普遍使用，是一种新颖的想象和思想，没有明确的定义，拒绝“基础主义”，倾向于相对论、非理性和虚无主义。后现代主义反映了现代主义与后现代主义之间的区别，即是否有可能找到理性解决社会问题的方法。后现代主义者质疑某些基础，例如倾向于赋予某些群体特权并降低他人重要性的制度。

后现代主义思想将社会视为全人类共有，不论种族、信仰和宗教。人文主义和其他功利原则知识的发展是后现代主义的基础，而后现代知识不仅仅是权威的工具，它还提升了人们对差异的敏感度，并强化了人们容忍不可通约的能力。后现代主义者拒绝宏大叙事或元叙事的观点，否认存在任何终极原则，并倾向于以怀疑的方式质疑所有原则。后现代主义已被引入其他学科，以进一步评估与当代相关的现有理论和模型。例如，在公共行政中，古典和现代管理理论已经进行了进一步评估。这些方法揭示了理性和公共选择模型的局限性，暴露了公共机构中NPM运动的内部矛盾，并寻求扩大自由裁量权领域、增加个人自由的方法，并通过开放性问题寻求解决问题的方法。

3     其他相关管理理论对公共行政的影响

爱德华·戴明是现代质量管理的创始人，被日本人视为战后经济的关键影响力。他提出了几个假设：为持续改进产品和服务创造稳定的目的;停止依赖质量检验;不断改进每一个流程规划、生产和服务;建立现代化的在职培训方法，包括管理;鼓励有效的双向沟通;打破部门和员工之间的障碍;确定最高管理层对不断提高质量和生产力的永久承诺以及实施所有这些原则的义务。

通过使用理性和逻辑，以及科学和技术提供的更专业化工具，人类可能会改善自己和社会，可以合理地预期，未来的社会将比现在更加人性化、更加公正、更加开明、更加繁荣。理性和逻辑是普遍有效的，即它们的准则对任何思想家和任何知识领域都是相同的或同等适用的。对于后现代主义者来说，理性和逻辑也仅仅是概念性的结构，因此只有在使用它们的既定知识传统中才有效。在原则上，有可能构建一般理论来解释特定知识领域内的自然或社会世界的各个方面，例如人类历史的一般理论，辩证唯物主义。此外，构建这样的理论应该是科学和历史研究的目标，即使它们在实践中从未完全实现。

法约尔的行政理论主要侧重于管理层的个人职责。法约尔认为管理就是预测、计划、组织、指挥、协调和控制的过程。预测和计划是预测未来并采取相应行动的行为;组织可分为物质组织与社会组织，法约尔所论及的仅只是社会组织，即为企业经营提供所有必要的原料、设备、资金、人员;指挥能够使该机构的行动和流程保持运转;控制意味著上述活动是按照适当的规则和程序进行的。同时，法约尔制定了14项管理原则，以配合管理层的5个主要职责。这些原则是：专业化/分工、权力与责任、纪律、统一指挥、统一方向、个人利益从属于一般利益、工作人员薪酬、集权、标量链/权力范围、秩序、公平、保有权、主动性和团队精神的稳定性。

4     结 语

公共行政理论框架在主题上是探索性的，始于处理组织形式维度的经典或传统方法。现代管理理论认为组织的人力和系统方面都很重要，并强调每个理论中存在的积极方面，并通过赋予它们独特和统一的条件来避免消极性。公共行政理论是一个重要的工具，因为它提供了一个解释性框架，探索社会综合管理的可行性方案。

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