广西海域闲置成因及对策研究

陈鑫婵

[摘 要]本文在对广西围填海空置情况调查的基础上，借鉴土地闲置相关理论研究和工作经验，运用经济学、管理学和公共选择等理论剖析广西海域闲置的成因，并通过分析海域闲置形成、认定和处置等关键环节，解决海域闲置存在的问题，旨在为制定海域闲置相关办法及其监管提供借鉴。

[关键词]海域闲置;认定处置;战略选择

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.06.092

[中图分类号]F301[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2019）06-0-02

1     海域闲置的含义

目前，与海域闲置相关的含义，主要有“闲置海域”“围填海存在大量空置现象”和“海域闲置”3个表述。本文通过分析督察组的反馈情况，在相关政策法规的支持下，厘清与海域闲置相关表述的内涵及其之间的关系。“闲置海域”出现在河北省、福建省印发的《闲置海域处置办法》中，是对海域闲置的一种认定，主要界定海域使用现状和海域现状变化的时间，而《福建省闲置海域处置办法（试行）》对闲置海域的定义更为细化，内容更加丰富。“围填海存在大量空置现象”则是对获批的用海项目现状的一种表述。本文提出的“海域闲置”一词，是对围填海存在大量空置现象的一种表述。笔者主要围绕国家海洋局督察组反馈的广西沿海三市填海成陆后长期没有实际建设的27个项目，并结合历年获批海域使用权项目批复情况和现状，对海域闲置问题进行研究。

2     海域闲置成因

2.1   企业资金链断裂

在项目建设的过程中，资金是最直接的影响因素，一旦缺乏资金，项目则无法继续建设，进而导致项目停工。督察组反馈的长期空置项目中，大部分项目填海面积在20 hm2以上，且用海类型以工业用海居多，这些项目的填海规模和经营类型均需要大量的资金支持，因此，企业资金链断裂是导致海域闲置的最主要和最常见的原因。

2.2   企业内部发展战略选择的结果

获得填海项目海域使用权的企业往往规模较大，经营范围较广，企业的发展战略选择有多种方向，在用海项目建设过程中存在变化的可能。此外，笔者在对广西海域长期空置项目调查中发现，部分项目的海域使用权发生企业存在更名或易主的情况，从而使企业发展战略选择存在较大的变化可能，导致暂时或无限期搁置原来计划开展的用海项目，进而使海域闲置。

2.3   其他闲置成因

2.3.1   企业囤而不建

由于海域地理位置的绝对性、用海方式的限制以及海域利用工程的难度和科学技术发展的程度，使海洋市场和土地市场的发育存在较大差距，海域市场价值未像土地价值那样遵循市场规律产生较大波动。但是，海域作为一种稀缺的自然资源，与土地一样，有共有的特性。随着用海活动不断增多，海域资源将越来越稀缺，用海审批制度和程序将越来越严格，无论从经济学的角度还是在实际的海洋利用活动中，海域资源的市场价值都将随着时间而产生增值收益。企业作为一个理性经济人假设，为了获取最大经济利益极有可能对获批的海域囤而不建，从而获取海域的增值收益。此外，由于目前海域二级市场尚未健全，需求较少，海域的增值收益并不显著，导致海域闲置情况较少，但企业应加以重视，因为随着海域二级市场的发展、用海需求的增大，可能成为海域闲置的主导因素。

2.3.2   围填海项目用海区域与海洋保护相关规划不衔接

随着规划理念逐渐渗透到管理工作中，海洋相关规划逐年增多，但并未构成有机统一，规划间的空间利用划分存在重叠交叉和不一致的地方，个别规划只是宏观描述而未划定具体的区域范围，从而出现由于围填海项目海域与现行海洋规划不衔接而被叫停的情况。如：据相关媒体报道的海南省环保督察反馈意见，清澜半岛属于麒麟菜省级海洋保护区，但由于该保护区未明确保护区的核心区、缓冲区、试验区，难以实施有效管理;2009-2012年，该保护区内共批准东郊椰林海上休闲中心、南海度假村、青澜港5 000吨级航道扩建填海造地项目等3个填海项目，上述3个填海项目在2018年12月底前需配合省海洋与渔业厅编制《海南省麒麟菜自然保护区总体规划》而被实行“双暂停”（暂停建设、暂停营业）政策。此种情况造成的海域闲置，虽然目前在广西鲜有发生，但在今后用海审批过程中，政府应注意避免发生该类情况。

3     避免海域闲置的建议

3.1   明确闲置海域的含义

（1）明确闲置海域认定和处置主体。根据《中华人民共和国海域使用管理法》和《广西壮族自治区海域使用管理条例》，海域属于国家所有，国务院和各级人民政府代表国家行使海域所有权，各级人民政府海洋行政主管部门负责本行政区域海域使用的监督管理。因此，海域使用权的批准和收回主体应为各级人民政府，各级人民政府海洋行政主管部门负责海域闲置的调查、认定和拟订处置方案。

（2）明确闲置时间。根据《广西壮族自治区海域使用管理条例》第四章第三十七条规定：经批准使用的海域，海域使用權人自取得海域使用权登记之日起连续两年闲置未开发利用的，由海洋行政主管部门责令开发利用;连续三年闲置无正当理由未开发利用的，由批准该海域使用权的人民政府收回海域使用权。该条例为新修订施行刚满两年，广西若制定海域闲置处置办法，其闲置时间的认定应与该条例的规定保持一致。

（3）明确认定程序。闲置海域应由批准该海域使用权的人民政府海洋行政主管部门进行调查和认定，开始调查前应下发《海域闲置调查通知书》，明确调查内容、流程和方式，经调查核实后下达《闲置海域认定书》，并载明相关信息。

（4）充分考虑海域闲置的几种情形。围填海活动通常位于海岸线向海一侧，是一种彻底改变海域属性的活动，若前期论证不充分、管理不严格，则可能导致局部海域海洋生态系统退化、严重影响近岸海域渔业资源、破坏自然岸线、改变原有的水文动力环境等，围填海工程一旦建设，基本不可能还原。因此，相关部门应着重关注围填海形成的闲置海域。此外，其他不改变用海性质的用海类型，如果获批海域使用权人一直占而不用，也极不利于实现海洋资源的经济价值。因此，在对闲置海域进行定义时，相关部门应充分考虑海域批而不填、围而不填、填而未用到等几种海域闲置情形，结合闲置时间对闲置海域的现状、动工开发面积以及投入的资金等做出明确界定。

3.2   严格规范围填海用海方式的项目审批过程

当地政府应严格按照国家海洋局2018年发布的“十个一律”“三个强化”的围填海管控措施，严格规范围填海用海方式的项目审批过程。此外，当地政府应应坚持净海出让，注意与海洋红线划定、海洋主体功能区划、海岸线保护规划及地方海洋相關规划等规划体系的衔接，综合考虑申请海域使用权企业资质、信誉、运营实力等各方面，在已获批用海项目中对于存在海域闲置行为的企业，在闲置海域未妥善处置前，一律不批准新的用海申请，从源头上避免出现闲置海域。

3.3   完善海域使用监测、监管体系

2018年，国家海洋局发布的围填海管控措施中提到，政府要加大审核督察力度，强化围填海日常监管。围填海工程一旦开始建设，其对海洋和陆地的自然生态环境的修复难度极大，甚至几乎是不可逆的。目前，广西已基本建立了批后海域使用监测监管工作流程，除海监部门日常开展的海域监控外，每年通过招投标的方式，由符合资质的中标单位通过内业判读和外业调查的方式定期监测获批海域使用权项目的海域现状，其中，监测的重点是违填、超填问题。此外，政府应监测获批海域尤其是围填海项目的海域闲置情况，通过信息化手段建立闲置海域预警机制，对达到闲置条件的转填海用海区域及时做出预警，尤其对于未填海的区域，通过开展专项调查，尽可能提前发现潜在的闲置风险，在未进行填海工程前进行及时干预，采取针对性的处置措施，避免由于围填海工程产生闲置，最大限度地降低对海域自然生态的影响。

3.4   出台闲置海域处置政策

2015年8月，国家海洋局党组发布《关于全面推进依法行政加快建设法治海洋的决定》，依法治国、依法治海已经成为我国新时期治理及海洋建设的重大命题。闲置海域在很大程度上会浪费稀缺海域资源，与我国海洋生态文明建设和集约、节约用海的目标相背离，且与河北省、海南省、辽宁省等省份相比，广西海域闲置情况虽不严重，但正处于突显期，因此，相关部门更应针对闲置海域认定和处置过程中存在的问题，出台闲置海域处置办法，明确闲置海域定义、认定程序、处置方式和盘活思路，用政策和法规的手段规范海域管理部门和用海企业的行为，提高闲置海域的成本，遏制出现闲置海域，科学处置闲置海域。

3.5   借鉴土地闲置处置经验

海域闲置有批而不填、围而不填、填而不建、建而未用等类型，闲置成因也各有不同，对于经认定为闲置的海域，应针对不同的闲置类型和闲置成因，借鉴土地闲置处置经验，分别采取协商、责令限期开发利用、收回海域使用权等方式多举措盘活处置闲置海域。

主要参考文献

[1]朱彧.国家海洋督察组向河北反馈例行督察和围填海专项督察情况[N].中国海洋报，2018-01-17.

[2]赵建东.国家海洋督察组向辽宁反馈围填海专项督察情况[N].中国海洋报，2018-01-15.

[3]蓝文陆.近五年广西茅尾海富营养化成因分析及综合防治对策[J].环境科学与管理，2012（8）.

[4]蓝锦毅，徐健淞，蒋清华，等.广西沿海市政入海排污调查及治理对策[J].中国环保产业，2012（6）.

[5]李凤华.广西重点海域主要环境问题及其对策探讨[J].环境科学与管理，2012（12）.