当前地方政府履职评估发展困境初探

胡彩璐

摘 要：地方政府履职评估作为一种新的政府工作评估模式，在弥补原有績效评估的基础上也面临一些困境，主要表现在评估指标设计难度大、相关信息填写精度差、数据结果分析信度弱等几个方面。在政府运行逻辑和角色转换方面如何发力，怎样把履职评估纳入政府绩效管理体系，可能会成为地方政府履职评估的研究进路所在。

关键词：履职评估;政府过程;绩效管理

中图分类号：D630        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）01-0177-02

作为地方政府工作评估的方法，绩效管理已经广为人知，成为政府部门工作内容评估的重要手段和工作绩效检验的基本依据。但是，一方面，政府绩效评估本身的运行逻辑存在一定缺陷，导致绩效的生产过程中存在的大量潜绩往往被“结果”导向的绩效评估所忽视;另一方面，对政府工作部门评估结果的决定因素蕴含在特定的管理情境之中，简单照搬发达国家的做法，必然出现一系列评估问题及持续性影响，履职评估应运而生。

作为一种新的政府评估模式，履职评估并非对以往绩效管理的全盘否定，而是在借鉴和学习其相对成熟的技术、方法上进行了理论的修整和实践的补充：尚虎平曾创造性地提出了政府绩效生成过程的五个基本环节——从需求、投入、生产、结果到效果，并指出政府绩效生成的第三个环节即绩效的生产是指政府开展各种行政活动，形成了各种工作“表现”，这其实正是政府显绩生成的关键环节，也应该是政府管理的最关键环节。但是，这却是新公共管理潮流兴起之后，理论界和实践界都力图回避的“黑箱”，而寄希望于只从后一个环节——“结果”上来洞察绩效的端倪，这实际上忽视了政府管理过程中不易观察的潜在绩效。长期以来，这种政府“内部行为”一直作为一个神秘的所在封存于神坛之上，由最初的客观够不到演变成为后期的主观不愿碰，政府绩效的生产过程、政府组织的内部行为、这个被称为黑箱并且被学者们一直力图避免却避无可避的环节——恰恰就是政府履职评估研究的重点。

但是，由于政府部门天然的特殊性品质和后天的功利性思维，导致政府部门进行履职评估虽然可以打破固有的结果导向型评估模式，但是却和履职评估最初想要达成的目标有一定偏离，主要表现在评估指标设计难度大、相关信息填写精度差、数据结果分析信度弱等几个方面。

一、地方政府履职评估问题探究

1.评估指标设计难度大。地方政府集管理和服务于一身，评价内容也应当多维化，国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组曾将地方政府评估体系分为三大类，即职能指标、影响指标和潜能指标[1]，职能指标检验政府基本职能的指标完成情况，如GDP的增长率、城镇登记失业率、贫困人口占总人口比例、刑事案件发生率等;影响指标用来测量政府管理活动对整个经济社会发展成效的影响和贡献，包括经济、社会、人口与环境三项指标，如人均GDP比重、人均预期寿命、平均受教育程度等，可量化性很强。但是，潜力绩效的评估就与上述两类有一些区别，可分解为人力资源状况、廉洁状况和行政效率三个方面，涉及的一些具体指标像领导班子建设、人力资源开发战略规划、机关工作作风、公民评议状况等都不易量化，而这一部分恰恰是地方政府履职评估的重点所在。在评估时指标设计难度较大，如何准确反映履职行为，把握好当前与长远的关系、主观努力与客观结果的关系、较好区分实绩和虚绩等都是关键问题所在。

2.相关信息填写精度差。地方政府履职评估因为涉及政府内部行为，评估模式一般的思路是政府部门自评+实地观摩调研，其中自评为主，调研为辅，因为各工作部门是最熟悉本部门工作情况的，部门自评，既有利于本部门重新理顺权责关系、掌握人力资源配置情况，也有利于及时发现问题，对于评估中存在职责交叉、权责脱节的问题能够有的放矢，提高职能配置和编制调整的针对性和科学性。但是，部门自评因为内部性比较强，往往容易陷入封闭的秘密统治旋涡，产生排外倾向，忽视同外界的信息物质交流，不利于对其权力运作的监督和责任的追究，一方面避重就轻，与实际数值有所偏离甚至直接回避问题;另一方面主观渲染，夸大实际工作量，以期获得比较“漂亮”的“政绩”。此外，就笔者参加相关调研中常见的还存在一些问题，主要表现在：一是名称填写不尽规范、相关业务不尽熟悉，像乡镇政府“职权名称”，地方组织法关于乡镇政府行使的职权有规范的表达，但是实际填写中有的根本不涉及对应职权，有的则是职权不明，或张冠李戴或笼统概之;二是程度描述不尽合理，程度相关类的表述基本别无二致;三是信息统计不尽准确，有些单位，尤其内设机构和下属部门较多、职责分解较为复杂的单位，各个表格之间的信息存在前后矛盾的情况。

3.数据结果分析信度弱。基于上述两个方面的问题，地方政府履职评估在数据结果分析中一般可能会存在分析在多大程度上可信和有效的问题，指标设计越科学可行，信息填报越准确真实，分析信度就越强，反之则越弱。

二、地方政府履职评估困境分析

地方政府履职评估作为一种手段和工具，本质仍然是政府调试内部行为，实现自我管理的一种方式，是目标与目的的循环逻辑过程，要想真正有所成效，必须全面深化行政体制改革，促进机构职能转变，而在这一过程中评估结果也会逐渐趋于良好。

1.政府过程的“偏离”性。任何政府过程都不仅是一个体系，而且是一个过程。随着国家治理体系和治理能力现代化不断增强，政府体系是依法设置，政府过程是依法运行，但由于政府运行过程的开放性和持续性，而且由于多方面因素对政府过程的参与，一个具体政府的实际运行过程会在一定程度上“偏离”法律对它的规定[2]。所以，无论是指标设计还是信息填写分析中，都必然存在一个主客观对照的过程，或者说理想与现实的偏离过程，这就容易导致指标设计有时难以较大程度地真实反映政府运行过程，比如职责调整情况落实，职责划入、转移、加强、取消、新增情况与调整计划会存在出入;职责调整的落实情况本属于定量数据，但是数字大小一致导致比较意义丧失，相关指标定量分析失去意义。同时，由于多元化的信息传输体系尚未完全建立，信息传输过程由于“主观滤波”和“本底噪音”所造成的信息失真，都会朝着一个固定的方向——“上级偏爱”偏离[2]，从而导致相关信息填写过程中存在“报喜不报忧”甚至“弄虚作假”的现象，在政府工作自评中尤其是量表数据很容易出现千篇一律的量度值，所以在进行工作评估中引入多方主体尤其是群众参与评估很有必要。

2.激励体系的“引诱”性。激励体系离不开体制前提和引导方式，地方政府与上级之间条条约束和块块领导的体制机制是前提，上级政府集中的人事权是引导政府行为的标杆和动力。周黎安在地方政府官员晋升锦标赛模式研究中曾说过，多重任务下的委托——代理理论，如果激励的设计只是基于一些可测度的指标，很容易导致代理人的努力配置扭曲，即把精力主要集中在那些可测度的任务上，而忽略那些不可测度但同样重要的任务[3]。在这种激励体系下，容易造成一些政府官员为了尽快出所谓“政绩”而不惜付出巨大的政府成本，包括财力的投转和人力的配置，导致政府内部行为错综复杂、职责配置失当，即该履行的职能可能没有真正落实到位，却花费大量精力去完成范围外的责任。同时，政府工作的特殊性决定了它的大多数任务恰恰是极不容易测度的，同时一些任务又是不会短期内快速获得显著收益的，是需要工作人员有“功成不必在我”的奉献精神和“久久为功”的吃苦精神的，在这样相互对立博弈的矛盾中，要想创造性地设计地方政府履职评估的指标确实存在一些困难。而且在评估过程中，也可能会存在考虑“结果影响性”而放弃或者弱化“评估有效性”的问题。此外，负向激励的方式显然处于相对弱势的地位，尤其有些地方政府考评往往容易流于形式，做得好和做得不好区别不是很明显，容易造成积极性受挫;做得不好的也不会有太严厉的惩戒措施，容易诱发“懒政现象”。最后，公众监督及多元评估在这一评估模式中尚未完全凸显也容易导致监督不力，缺乏效力和壓力。

3.角色扮演的“矛盾”性。十九大报告明确指出，要深化机构和行政体制改革。随着经济社会发展，需要政府治理的领域在不断变化，需要政府服务的项目也在不断拓展，为推进服务型政府建设，更需要政府转变自身角色。鲁敏直言，转型期地方政府在对待自身角色上处于一种既恐惧改革又渴求转变的矛盾心理，一方面，改革是一场利益格局的调整过程，“理性经济人”将在这一过程中失去既得利益;另一方面，现实的困境也让地方政府对能够解除自身压力的改革充满期待[4]，以求获得“非独立化人格”的解放。地方政府履职评估从机构编制管理出发，意在理顺职责关系，促进正确履行职能，增强工作部门的运行效能。首先，自下而上的任务层层加码和自下而上的公众矛盾和期待汇聚，让地方政府尤其县级政权“五加二，白加黑”成为工作常态，让他们想要调整现行的考核评价体系，让更多人了解他们的工作和压力;其次，对于职责配置的调整又显得谨小慎微，不愿放权让利，容易形成对相关工作的抵制。

三、结语

政府绩效管理对于推动国家治理体系现代化，增强政治合法性具有十分重要的意义。绩效评估已经成为当前政府工作评估的重要方式，为解决政府绩效评估本身的运行逻辑缺陷，赋予绩效评估特定的管理情境，有必要加强政府履职方式研究，建立履职方式创新的关怀保护机制[5]。将各地业已成熟的评估理念和技术推广开来，将履职评估纳入政府绩效管理体系，将过程管理和结果管理相结合，树立全新的政绩观，不再以单纯的结果导向评估诱致政府行为偏离，弱化潜绩，也不会因单纯的内部行为评估牵制政府效率，埋没成绩。

参考文献：

[1]  刘新生，王彦智，王宏波.基层地方政权机构改革的模式研究[M].北京：中国社会科学出版社，2010：94.

[2]  朱光磊.当代中国政府过程[M].天津：天津人民出版社，2008：1-171.

[3]  周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007，（7）：36-50.

[4]  鲁敏.转型期地方政府的角色定位与行为调适研究[M].天津：天津人民出版社，2013：197.

[5]  中国行政管理学会、南京大学、江苏省行政管理学会联合课题组，高小平，孔繁斌.政府履行职能方式的改革和创新[J].中国行政管理，2012，（7）：7-11.