多中心治理理论视域下“三改一拆”长效机制建立的研究?

王钢

摘 要 “三改一拆”是浙江省需要长期坚持的一项工作，而“拆”只是工作的第一步，如何进行有效的建设和管理，巩固“三改一拆”工作成果是对基层社会治理能力的考验。

关键词 “三改一拆”；治理；研究

1 “三改一拆”工作现状

自从浙江省实行“三改一拆”行动以来，临海市坚持以惠民利民为原则，拆改并举、拆用结合、管治并重多措并举，强势推进“三改一拆”工作，取得了阶段性成果。

2 當前“三改一拆”工作面临的挑战

“三改一拆”工作虽然带了一系列的社会经济效益，但随着工作的持续推进，诸多的矛盾和问题也逐渐凸显出来亟待解决。

2.1 群众利益矛盾尖锐

“拆违”无疑是一件又费力又不讨好的工作，对地方政府来讲是一个巨大的考验。群众利益被破坏，矛盾日益突出，对于政府工作存在消极心理：当地群众将部分违章建筑租给外地务工人员居住或开店，租金成为群众的重要收入来源，个体经营和工厂打工成为外来人员的主要职业。而“三改一拆”工作打破了双方利益平衡，部分租户失去他们的住所和职业，房主失去了他们的部分收入。因此，群众对“三改一拆”大都持观望态度。

2.2 政府部门威信不足

部分地区在推行一系列的措施时出现过人走政息、半途而废的现象，办事拖拉、推诿扯皮的现象也屡见不鲜。一是干部消极作为。少数干部工作积极性不高，责任心不强，在实际工作中遇到一些难题就逃避或者消极应付。二是不公平不公正现象。“三改一拆”前期工作基本完成，前期易拆易改造的都基本已经完成，剩下的都是一些极难处理的问题。社会大众十分关心政府在工作推进过程中是否秉持公正公平的原则，是否只啃好啃的骨头放弃难啃的骨头，区别对待。由于上述两种情况以及出于维护自身现实利益的考虑，部分群众对政府“三改一拆”的执行力提出质疑。

2.3 地区工作推进不平衡

由于工作方式以及地区情况存在差异，各地区“三改一拆”工作推进不平衡。以临海市为例，该市共有19个镇（街道），22个社区、993个行政村，各镇（街道）、各行政村之间发展不平衡，任务轻重存在一定差异，部分镇（街道）创建基础比较薄弱。尤溪、汛桥等镇完成“无违建镇”创建验收，杜桥、桃渚等镇则刚刚完成“无违建创建先进镇”验收。此外，由于近期五水共治、小城镇综合整治等专项行动较多，各地区无法集中精力快速地推进“三改一拆”工作。

2.4 长效管控机制不健全

随着“三改一拆”工作的持续推进，各地区陆续建立起长效管控机制，取得了一定的成效，但也存在一些缺陷。一是摸底排查机制不健全。对存量违法建筑进行摸底排查，建立了“一户一档”“一企一档”，对市域范围内民房、村集体用房、厂房等建筑物进行排查、登记，了解违建存量底数。但仍然存在数据不够准确、情况不够明确等问题。二是防违控违机制不健全。防违控违机制的建立在一定程度上有效遏制了新增违建的发生，但是并不能完成消除违建现象，仍有部分人员存在侥幸心理，违章搭建。一方面是历史遗留问题，部分新建住宅在报批手续完备的情况下少批多建，实施超高加长等违法建设行为；另一方面是执行力度有所保留，顾及民生问题，住宅类的新增违法建筑基本未处置到位，在一定程度上助长了少批多建、未批先建的风气。三是部门联动管理机制不健全。在“三改一拆”过程中，各部门机构虽然存在合作，但并没有形成常态化合作机制，合作执法方式及其人员配置等方面问题都亟待商榷，无法形成“三改一拆”工作的合力。四是责任追究机制不健全。为了“三改一拆”工作的顺利推进，各地区纪委根据《台州市新增违法建筑责任追究办法》及相关文件，对相关镇街和责任人进行严肃问责，取得了一定的成效。但是仍有部分人员存在侥幸心理，且《台州市新增违法建筑责任追究办法》也存在一些漏洞，责任追究机制仍需完善。五是拆后利用机制不健全。当前，拆改之后的土地用途问题没有得到及时处理规划，有的违法建筑、城中村拆除后，空闲地块规划利用还没及时跟上，存在未有效利用的情况。有些空地做了用地规划，但由于政府缺乏长期的监督和管理，许多项目无法顺利实施。

3 多中心治理理论视域下 “三改一拆”长效机制构建路径

推进“三改一拆”工作的持续深入，巩固“三改一拆”工作的成果，仅仅依靠政府的单一治理模式已经无法实现，必须建立“政府主导、市场运作、群众参与”的多中心“三改一拆”治理长效机制。

3.1 完善防违控违体系，构建全方位、多形式、立体化的监管机制

（1）健全防违控违体系

严格执行新增违建“日上报、周处置、月通报”制度，实行镇村网格化巡查机制、动态巡查机制、信息共享机制，建立全覆盖、网格化的防违控违体系；建立联合巡查机制，组建政府、相关部门、镇街工作人员共同参与的联合巡查小组，开展多级跨部门联动，整合资源，形成巡查合力；补充完善“一户一档”“一企一档”等基础台账，摸清违章建筑底数。

（2）运用科技手段加强动态监控

利用举报电话、网络、360度摄像头监控体系、无人机等监控手段，及时发现违章建筑；利用浙江政府服务信息网等信息资源和平台，建立健全违建防控处置工作信息共享平台和沟通机制。

（3）加大社会监督力度

完善防违控违体系的建立需要更多的社会主体参与其中，形成强大的监督力量。一是舆论监督。要继续发挥传统媒体和新媒体作用，积极总结宣传“三改一拆”中的先进经验和优秀榜样，加强舆论的正面引导；加大对于违法违规行为的曝光力度，形成对违章修建行为人人喊打的高压态势；由政府出面聘请当地知名媒体人担任监督员的角色，监督各类新增违章建筑。二是群众监督。发动广大人民群众，建立相互监督、相互举报的居民自治模式，政府、街道或村委出台相应举措，确实做到举报必奖，私建必罚；在基层社区和农村组织当地群众加入违建巡查队伍。三是企业监督。政府与社区物业管理企业开展合作，引导其对服务范围之内的违章建筑进行监管。对于服务范围内占用公共空间、乱搭乱建等违建行为，物业管理企业要进行劝解和阻止。若无法阻止的要及时向有关政府部门报告，并协助拆除违章建筑。四是社会监督。建立社会诚信体系，将个人或机构违建行为纳入征信系统。

3.2 规范拆改土地利用，构建规划化、程序化、多元化的拆改土地利用制度

（1）坚持规划引领，提高拆改土地利用科学性

做好拆改土地规划与城市总体规划、产业规划与生态环境保护规划的融合；做好土地拆改利用与城市有机更新、乡村旅游发展、腾笼换鸟、“四边三化”、小城镇综合整治等工作的结合，确保拆改土地利用有助于推进整个地区的协调发展。

（2）建立监督管理机制，保障拆改土地利用延续性

关于拆改土地利用问题，有关部门需建立起专门的监督管理小组，负责监察土地利用的基本操作情况，确保土地利用按规划执行。

（3）分类治之，规范拆改土地利用程序

对于拆改土地的利用方式，可分为绿化、建设、复耕等形式。违章建筑占用耕地的，原则上在拆除后需要进行复耕。拆改土地用于建设的，要根据情况分类处理：一是符合土地利用总体规划的，对于拆改后土地重新规划利用。在符合土地利用总体规劃以及城乡规划的前提下，农村违章建筑拆后用地重点用于公共基础设施建设、公益事业等民生项目领域。二是不符合土地利用总体规划的，实现统筹综合整治。

3.3 改善居住发展环境，构建宽领域、多渠道、长期性的服务体系

湖州市罗师庄通过长期的实践和探索，逐步形成由街道和公益组织提供公共服务、企业提供市场服务、居民提供互助服务的相互补充的“联合服务”运行模式，实现社区市容美化、绿化和亮化，为居民提供一个安全、舒适的生活环境，确保社区实现长治久安，其做法可供借鉴。

（1）“政府—公益组织—居民”型服务体系

政府通过财政补贴的方式，以各类公益性事业机构为服务窗口，向公众提供各种低价或者免费的公共服务。在这方面，湖州开发区公安分局警务共同体有丰富的实践经验。他们引入合作伙伴，以项目化形式组织服务活动，目前共有平安自治、爱心公益、就业安居、关爱儿童四个大类11个服务项目。社区服务依托警务共同体，进一步借助外力，争取资金支持，提供优质服务。

（2）“政府—企业—居民”型服务体系

政府或基层自治组织购买服务，通过市场化操作，吸引各类企业参与公共服务供给。构建这种服务体系还需要解决三个问题：第一，规范购买行为。街道乡镇要按照一定的程序选定购买公共服务的范围、项目，并确定相应的预算，向社会公布购买的项目、购买价格、预算安排以及质量要求和各项服务指标等；要对投标者进行资质认定，并运用招投标和委托等方式选定供应商、签订合同并实施相应的过程管理和监督。第二，监督企业运营。购买主体应建立健全内部监督管理制度，按规定公开购买服务相关信息，自觉接受社会监督；承接主体应当健全财务报告制度，并由具有合法资质的注册会计师对财务报告进行审计；财政部门要加强对政府向社会力量购买服务实施工作的组织指导，严格资金监管，监察、审计等部门要加强监督；民政、工商管理以及行业主管部门要按照职能分工将承接政府购买服务行为纳入年检、评估、执法等监管体系。第三，转变居民思想。村民普遍没有物业费的意识，天然气管道、有线电视的入户费也觉得应该由政府承担。所以必须对村民加强教育引导，并采取逐步过渡的方式。除集体经济组织承担外，应该村民自己买单的项目，可逐渐从政府承担到政府、居民共同承担，再到居民完全承担。

（3）“政府主导—志愿服务—居民参与”型服务体系

罗师庄马长林学雷锋志愿服务基地目前开展志愿服务的团队共有11支，总数近千人，充分调动社会各界力量参与公益服务、社区自治，广泛开展形式多样、内容丰富的社区服务活动。这一经验值得推广。街道和社区要丰富内容，创新方法，引导居民参与力所能及的公共服务，既节省政府行政成本，提高管理效率，又能赢得广泛的社会服务效益。这种模式是生命力最强大、效果最为显著的一种基层治理方式，应该作为构建全面服务体系的主体加以推广。

课题：2019年浙江省党校（行政学院）系统中国特色社会主义理论体系研究中心第二十一批规划课题（课题编号：ZX21263）结题成果。