产权、国家所有权与国有企业公司治理

汤吉军 张智远

摘要：国内外有关中国国有企业改革的研究文献或多或少、或明或暗地假定国有企业追求利润最大化（股东财富最大化）为目标，难以符合国有企业国家所有权这一约束条件。以自由主义为基础的私人所有权改革不可能适用于国家所有权的国有企业改革，不仅达不到预期效果，而且还会使国有企业改革问题更加恶化。因此，我们应遵循国家所有权（资本的提供者）的改革思路，积极发展社会主义混合所有制，清晰界定国家所有权，并在此基础上加强国有企业公司治理创新，正视国家或政府作为国家所有权的所有者与监管者的角色差别。只有这样，国有企业才能更好地实现经济和社会与政治双重目标，突出中国特色社会主义市场经济体制的独特性。

关键词：国家所有权;市场失灵;国有企业;治理创新

基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中国国有企业发展混合所有制研究”（16JJD790020）;吉林大学高峰学科建设项目“国有企业治理研究”（2017）;吉林大学青年学术领袖培育项目“国有企业治理结构的路径依赖及其超越研究”（2015FRLX09）

中图分类号：F276    文献标识码：A    文章编号：1003-854X（2019）02-0019-06

一、引言

党的十八届三中全会提出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。从经济学角度看，新古典经济学是以私有企业为基础的，与国有企业所面临的约束条件不一样。尽管国有企业像私有企业那样运行，但是国家或者政府作为所有者，其运行方式还是不同的，必须加以深入研究，从而突出国有企业公司治理创新的方向所在。国有企业并不是所有者缺位或者产权不清晰问题，也不是国有资本由谁负责不明确，以及国有企业破产没有人承担责任等问题，而是需要看到国有企业的产权在于国家所有权而不是私人所有权，进一步地会看到国家所有权的存在價值及其对经济活动的深远影响。尤其是国有跨国公司的兴起，已经使国有企业在世界经济活动中扮演着重要的角色。虽然学者们研究国有企业的问题很多，但归纳起来，核心问题就是两个：一个是国有企业的存在性问题，另一个是国有企业改革理论问题①。前者就是国有企业为什么会存在之谜，即国有企业理论问题，其中包括为什么要创建国有企业、谁应该控制国有企业、国有企业如何决策，以及在国际市场上的国有企业行为等，这些问题研究较少;而后者着眼于国有企业改革方案设计，学界研究较多。

本文从经济学原理出发，从国家或者政府作为所有者改革的逻辑出发，不仅需要清晰界定国家所有权的边界，还需要充分行使国家所有权职能，不断完善国有企业（SOE）公司治理结构，不能简单地照搬私有企业（POE）或者将国有企业私有化来追求利润最大化目标，从而失去了国有企业的特殊性质。换言之，国有企业是全民所有，是由国家或政府拥有和控制的企业，不仅有经济目标，还有社会和政治目标，与私有企业完全追求经济目标是不同的组织形式。一旦作为控股股东的国家追求政治目标，与股东财富最大化（经济目标）不一致，那么国有企业就不会支持改进小股东权利的法律改革，从而损害私有企业外部融资的能力②。如果忽略了国有企业所有权差异，就无法揭示出国有企业的本质特征，难以寻找到正确的解决方案，从而低估国有企业治理的复杂性和困难性。事实上，任何一种理论都包含特定的限制条件，通过清楚地揭示某一理论的假设条件，很容易划分出该理论的应用范围，从而避免造成理论分析与政策实践之间的错位。

二、国有企业改革的理论基础

在阿罗—德布鲁一般均衡经济模型中，不仅假设包括让效用最大化的理性行为、可以忽略交易成本和不涉及货币的交易等，还建立在企业是私有产权的假设之上。企业和个人通过各自最大化理性行为，让市场达到稳定的均衡状态。此时无论是商品还是服务，每件东西都有价格，供求规律不仅适用于消费品市场，还适用于生产要素市场，甚至还适用于资本金融市场，从而看到理性预期假说和有效市场理论的科学性。他们认为，市场是由大量追求利润最大化的理性个体组成，它们可以获得需要的一切信息。由于变化是随机的，或者是难以预测信息的作用，所以根本无法战胜市场，所有信息都已经反映在价格当中。

显然，制度中性的思想根植于新古典经济理论，与零交易成本假设有关，这种假设意味着决策制定者具有完全信息和预测力，从而不仅看不到货币交易的经济与物物交换的经济是没有区别的，而且私有产权经济与社会主义经济也是没有区别的③。因此，要想研究国有企业存在性问题，需要从不完全契约角度展开，正如哈特所说：“利用不完全契约和权力的观点来分析公共所有与私人所有的选择，是很自然的。如果签约成本为零，那么私人企业的最优管理与国有或公共所有之间就不会有什么差别。在这两种情况下，政府与企业或经营者签订的‘囊括一切的契约，它将预测到将来所有可能发生的事情。契约将明确规定经营者的补偿计划，明确规定企业产品价格如果遇到成本下降应该如何调整，企业产品的性质如果遇到技术革新或需求变动应该作何变动，等等。与此相对照，在不完全契约情况下，公共所有与私人所有就不同了，因为在一种情况下，政府拥有企业资产的剩余控制权，而在另一种情况下，这权力就由私人拥有。……从不完全契约方面来对公共所有和私人所有经济分析的文献很少，但却在不断增加。但是，仍有许多事情要做。建立一个令人满意的理论，来处理政府客观职能及其对产权承诺的问题等，是未来研究中具有挑战性但却颇有魅力的工作。”④ 国有企业的所有者是全体公民，国家或政府代表人民行使所有权，国家所有权与私人所有权有着本质的区别。由于市场失灵因素的存在，很容易偏离帕累托最优，在这种情况下，私有产权运行就会导致效率低下，此时政府干预就显得十分必要。其中，包括税收、直接管制和国有化，这些都是政府干预的政策工具。

一般来说，国有化的理论基础主要包括自然垄断、公共产品、外部性和信息不对称等，这些为国有化提供必要条件。无论如何，主流经济学认为，创建国有企业的理由主要源于市场失灵⑤、意识形态和政治战略⑥，甚至兰格（1935）将马克思经济学与新古典经济学综合提出市场社会主义模型⑦，似乎展示了这样一种可能性：它既可以获得市场体系的好处——经济收益（帕累托最优），又可以避免被认为是产生于私有制的显而易见的缺陷。

三、国有企业公司治理的特殊性

新古典经济学认为，政府干预是弥补市场失灵的重要手段，政府干预的工具很多，如补贴、税收、管制等。国有企业也是一种政策工具，或者说是带有一定强制性的政策工具，是不存在国家所有权神话的⑧。但是为什么有了其他政策工具之后，政府还需要国有企业这种政策工具呢？新古典经济学无法解释这一问题，原因在于新古典经济学假设制度中性，它没有将不同的政策工具解释为不同的制度安排。即使基于委托代理解释信息不对称条件下国有企业存在低效率，也无法解释国有企业的存在性问题。相对于私有企业而言，国有企业面临经济目标和社会与政治目标，从而更需要加强国有企业公司治理。

1. 国家所有权与国有企业的性质

国有企业有时称为政府企业或者公共企业，主要是指完全国有或者国有控股公司。显然，相对于政府直接拥有国有企业，政府也间接拥有企业，包括国家财富基金、国有养老基金或者国有银行等。其中，国有企业是指生产性企业，生产产品和服务用来销售。国有企业这种功能区别于其他政府部门，包括国防、警察和法院⑨。肖特指出国有企业有两个鲜明的特点：一是国有企业是政府所有和政府控制的;另一个是作为替代政府管制的可能方法，就是采取企业的国家所有权形式⑩。换言之，政府不仅作为国有企业的所有者，而且还作为国有企业的运动员（所有者）和裁判员（监管者）。国有企业不仅有经济目标，而且还有社会与政治目标。否则，就无法称之为国有企业，就直接称为私有企业了。在完全国有独资和国有控股企业里，因为取代自然垄断私有企业追求股东利益最大化，所以国有企业可以追求社会或政治目标，而不是单纯的利润经济目标。这种缺乏利润最大化的动机有时被认为是有利的——国有企业仅仅对于非利润或社会目标负责，从而消除垄断利润，很容易实现福利最大化。

其中，我们可以从产权而不是市场结构将国有企业划分为三类：一类是完全国有或者国有独资企业;一类是国有控股公司;另一类是国有参股公司。虽然是国有参股公司，但政府也可以實行黄金股，具有否决权{11}，如表1所示。

表1  国家所有权与国有企业分类

2. 国有企业特殊的公司治理问题

从技术层面上来看，一般均衡模型是制度中性的，但是，在大多数文献中，这些模型是在一个完全竞争资本主义体制（私有制）的背景下来讨论的，因而，满足帕累托最优所有条件的经济最优结构是与理想的资本主义制度有关的。但是这种关系并不必然存在，也许最著名的社会主义市场经济模型是由兰格提出的。兰格认为，可以人为地创造出市场，经过试错的过程，就可以实现有意义的稀缺价格。不仅如此，据说社会主义制度还具有某些额外的优势都可以实现。由于所有企业的利润都上交给政府，社会主义经济能够将社会盈余支付给大众，因而要比资本主义社会带来更为公平的收入分配。在社会主义的情形中，资本的所有权和控制权是完全分离的，而这种分离在零交易成本的世界里是不存在任何问题的。假设存在这样的一个环境，监督和执行是完全的，即使一个集权式的社会主义国家看起来也会颇具吸引力的。然而，国有企业与私有企业的关键性差别便是国家或政府作为所有者或股东。这种所有权修改了通常的私有企业经济理论的假设前提，从而与私有企业形成鲜明的对照。同时，这也很好理解政府会出于政治或社会利益考虑，而不是单纯基于效率考虑。由于双重委托代理、交易成本、软预算约束，以及国家所有权优势等因素影响，也会造成国有企业改革失灵。

一是双重委托代理问题。代理理论集中于管理关系，代理人受委托以委托人的名义执行工作任务。委托人对代理人提供和建立控制机制，目的是让代理人符合委托人的利益而不是代理人自己的利益。自从伯利和米恩斯提出所有权和控制权分离以来，这一问题就一直困扰着学术界和政策制定者。也就是说，如果缔结完全契约，涵盖了所有可能的情形，即便发生了信息不对称，委托人也不用担心代理人的机会主义行为。但是，由于委托人与代理人之间是一种特殊的双边关系：委托人想完成一些他无法自己完成的事情，通过雇用“代理人”来代表其利益完成那些事情，那么在契约不完全和信息不对称的情况下，如果委托人不能轻易地或很好地监督代理人，那么代理人就会采取“说谎”和“偷懒”等机会主义行为。由于委托人与代理人之间信息不对称和利益冲突，此时就需要签订一个契约以激励代理人尽其最大努力实现委托人的目标。通常来说，对于监督企业的任一股东（委托人）来说，他要独自承担监督代理人所带来的成本，而监督企业所带来的收益却由全部股东享受，监督者只按照他所持有的股票份额享受收益。这对于监督者本人来说得不偿失，因此股东们都想免费“搭便车”，从而造成代理人缺乏监督机制。在这种情况下，代理人会依据自己拥有的私人信息，最大限度地谋取自身利益最大化，很容易产生道德风险和投资效率低下问题。

对于国有企业的代理解释，则是它面临双重代理关系。这个双重代理不同于私有企业的单一代理关系，在私有企业那里，股东作为委托人可能控制经理失败，经理作为代理人的目标与股东的目标偏离。然而，就国有企业而言，存在着双重代理关系。首先，国有企业理论上是全民所有制，财产权归全体人民所有。公司名义上由国家公民所有，作为委托人，将任务给代理人的政府官员，去实现国有企业的政治目标和经济目标。全民所有制代理机构就有其特殊性，主要在于这个代理机构必然是国家。国家作为全民代表的资格或地位具有垄断性，在这种情况下，全民所有制与国家所有权的联系是天然的。然而，公民并没有相应的契约机制，包括激励机制或者指令等使他们与政治家的目标相一致，从而使所有者与代理者的目标发生偏差。于是，一种奇特的现象就出现了：代理人比所有者更加关心国有财产，他们似乎成了真正的所有者;把权利委托给代理人的所有者，他们似乎成了非所有者。其次，政治家作为委托人，委托人要将国有企业任务交给经理，他们作为代理人被政府官员所任命，刻意追求他们自己的目标。政治家的目标可能与公民的目标不一致，前者为了保住权力，而后者追求更好的企业绩效。而且，公民与政治家的目标与经理的目标也不一致，无论采取何种代理机制，只要交易成本为正，这个偏差只能进一步缩小，但是不可能被完全消除的。经理不是帮助政治家实现他们的目标，更可能追求他们自己的职业晋升和偏好。结果是国有企业遭受双重代理问题，公民无法控制企业经理的错误行为，也很少能控制与国有企业相关的政府官员的错误行为。

二是交易成本经济学解释了企业存在的理论依据。在资产专用性和机会主义行为情况下，由于信息不对称和不完全契约，就会出现交易成本。这些成本都会涉及资产专用性，以及在不完全和不对称信息中建立控制的可能性，使交易成本与经济主体的机会主义行为有关。就国有企业而言，交易成本的感觉不同于来自资产专用性、不完全契约和信息不对称等私有企业所有者的感觉。这个原因不是因为政府比私有企业有较少的机会主义行为，而是因为政府比私有企业有更大的风险容忍度。政府有较大的预算和资源，从而愿意承担更大的风险项目，所以是更有耐心的投资者。除此之外，政府还有对法律和管制的控制权，从而监督企业履行契约和减少道德风险。在这种情况下，国有企业更愿意进行风险性投资，即使在法治不健全或者被没收的风险更大情况下也会如此。

三是国有化存在软预算约束问题。在私有企业条件下，为了追求利润最大化，私有企業面临硬预算约束，在市场竞争中很容易实现优胜劣汰，进入与退出机制是通畅的。但是对于国有企业却存在着软预算约束（SBC）。这一概念最早是由科尔奈在《短缺经济学》一书中提出的，并用它来解释社会主义国有企业即使长期亏损也不会破产，反而还会得到国家各种补贴，从而可以继续发展下去。也就是说，在软预算约束体制下，国有企业经理承担更大风险的任务，因此国有企业进入门槛要比私有企业低，从而得到政府支持或者低成本的政府资本，以及国有银行贷款等，企业的寿命是有保证的，因为国家起了完全保险的作用。在这种情况下，国有企业代理人很容易产生道德风险行为，甚至偏好高风险投资——因为代理人只负盈而不负亏损。同样，在这种完全保险的情况下，企业盈利与否与企业发展并无多大关系，没有盈利的企业还可以得到发展，而盈利的企业反而得不到发展，很容易造成逆向选择和棘轮效应问题。

四是国家所有权优势。资源基础理论关注企业如何发展和使用资源与能力去服务顾客，从而实现对竞争者的优势{12}。将资源基础理论拓展到国有企业，我们认为国家所有权本身作为一种资源有双重影响。一方面，国家所有权或者政府支持可能是优势的来源，从而给予国有企业补贴，或者投资补贴，从而使私有企业无法获得投资资金。更为重要的是，政府也可以支持国有企业扩张。另一方面，在国有企业中，政治官员成为董事会成员，经理也是由政府官员任命，因此，政府官员尽力追求对企业价值很小、对政府官员价值较大的社会与政治目标。

由此可见，市场失灵并不是创建国有企业的充分条件，仅仅是必要条件。由于交易成本、双重委托代理、软预算约束等因素影响，很容易使国有企业自身改革也会失灵。在这种情况下，更需要从国家所有权角度加强国有企业公司治理创新，因为当资产国有时，国有企业管理者很少有动力减少成本或者改进质量或创新，因为他作为非所有者仅仅得到收益的一部分{13}，但是在私有企业中，股东有权利投票选出管理层，从而使管理者服务于所有者的利益，追求股东利益最大化。国有企业分散、不可转让的股份减少了这些激励，控制企业的那些人很少关注股东利益，更多集中于利益相关者，包括供给者、消费者和员工等，国有企业经常被其预算所限制，从而发现如果没有较强的预算约束，国有企业将追求总支出或总收益最大化。为了这样做，国有企业将遵循垄断价格规则，特别是在有限资源约束条件下，国有企业目标也会发生变化，例如追求预算最大化和收益最大化等，都偏离了私有企业追求利润最大化目标，这本身恰恰是由于国有企业国家所有权所致，如图1所示。

在图1中，横轴PG表示国有企业追求的社会与政治目标，如充分就业、生态质量、意识形态等目标，纵坐标EG是国有企业追求的经济目标。在理想化状态下，社会无差异曲线SIC与EG和PG生产可能性曲线AEB相切于E点，从而实现社会福利最大化。但是，由于国有企业面临的特殊问题，从而导致国有企业的效率远远低于E点，有可能在F点。但在A点，表明国有企业完全追求经济目标，在B点，表明国有企业完全追求社会与政治目标。45°线可以划分出国有企业的偏好特点，而且决策者的偏好也是可以改变的。在45°线左侧或右侧表明，国有企业偏好经济目标多一点还是偏好政治目标多一点，在D点是不可能实现的。

由于一国资源的稀缺性，一旦建立国有企业的经济目标和社会与政治目标的边际收益减少，随着国有企业建立的边际成本增大，就会出现国有企业的最优规模，如图2所示：

在图2中可以看到，在S点左侧，国有企业运行的边际收益大于其边际成本，就会增加国有企业规模。反之，在S点右侧，国有企业运行的边际收益小于其边际成本，那么就会减少国有企业规模，从而存在最优规模，很难存在大力发展国有企业或大力发展民营企业的情况。如前所述，市场失灵程度越大，国有企业的边际收益越大;反之越小。意识形态和政治战略越大，国有企业的边际收益越大，反之越小。同样，如果国有企业建立的边际成本越大，国有企业规模越小，从而可以看出国有企业最优规模不是一成不变的，而是取决于相应的约束条件。因此，无论人们喜欢与否，国有企业事实上都是每个国家经济系统的重要组成部分，这在那些仍在发展和健全市场，以及依靠强大的国家所有权的国家和地区尤其如此，需要在私有企业与国有企业之间寻求平衡。

四、一般性结论及政策建议

事实上，新古典经济学阿罗—德布鲁自由市场模型和兰格—勒纳—泰勒市场社会主义模型都存在一个根本问题，即它们都没有考虑在缺乏完全信息以及获得信息所需成本与缺乏某些重要的风险市场的情况下所带来的一系列问题{14}。实际上，国家所有权提供了解决许多问题和潜在的研究方法，包括建立新的思想和框架，拓展现有理论，从而理解国家所有权所面临的复杂性，迫切需要制定国家有权政策。尽管一些研究领域，包括私有化、转轨经济学，以及新兴市场国家都可以看到国有企业已经发生重大变化，甚至成为跨国公司的重要力量，但政府仍然保持控股或者参股形式，只不过使国家所有权采取许多新的形式，包括主权财富基金、国有养老金和国有银行等。

我们不仅可以更好地理解国有企业，而且还可以拓展国家所有权理论，从而看到国有企业公司治理的特殊性：双重委托代理、风险偏好、软预算约束、国家所有权优势等，从而更能突出国家在经济发展中的作用。显然，按照OECD国有企业治理原则，一方面，对于所有权结构，部分国家所有权优于完全国家所有权;另一方面，关于法律体系，国有企业应该与私有企业一样受到公司法和证券法的约束，私有所有权与公司法联合起来可以治理企业低效率和提高经济绩效。实际上，西方市场经济国家与中国在基本经济制度上的差别，使以前者为背景的经济运行理论难以直接解释中国的经济运行，而中国现阶段最需要的经济体制改革理论，则不能从西方主流经济学中吸取多少营养。与此相联系，中国经济学界出现了忽视显而易见的制度差别而简单套用西方经济运行理论（主要是新古典经济学的微观和宏观理论）的倾向，以及经济体制运行和变革理论相对贫困的倾向{15}。在这种情况下，由于国家所有权的政治根源，我们会发现国家所有权不仅优于部分国家所有权，而且对于国有企业需要建立一个独立不同的法律体系，从而优于适用于国有企业和私有企业的单一公司法体系。毫無疑问，国有化永远都不能轻易地采取，但是，真正的自由市场也不可能存在，现实世界总是介于两者之间。在大多数情况下，国有企业成为国家政治因素中一项非常重要的内容，不可忽视。由于市场不完全、意识形态和政治战略等原因，应该清晰地确立国有企业的战略定位，涉及经济学、管理学、政治科学和法学，以便满足国有企业的双重发展目标。

首先，要完善现代市场体系，包括资本和劳动市场，清晰定位国有企业功能和边界，不仅要着眼于经济上弥补市场失灵，而且还要着眼于国有企业的社会与政治目标。当民间资本无能力进入的领域，才是国有经济应当有所作为的领域，切实放开垄断行业的市场准入，让民间资本与国有资本共同参与市场竞争。

其次，建立一个公开透明的国家所有权政策。这样做，不仅有利于加强国家对国有企业的控制，明确政府作为国有资产股东、政府监管者和财政管理者的责权利，还会促进政府权力部门在合理的边界内行使所有者职能，清晰地界定国家所有权和私有产权，寻找国家所有权与市场边界，在竞争中性和分类改革的基础上实现国有企业与民营企业平等竞争，引入恰当的问责机制并提高信息披露的透明度，减少双重代理成本，这是政府在改善国有企业公司治理方面的关键挑战。

再次，在市场经济体制下“股权—所有权”的国有企业结构是市场经济发展的必然要求，超越了计划经济体制的国有企业经营模式，也超越了单纯依靠私有企业公司治理模式。以股权—所有权理论为依据，完善政府作为股东的国有企业董事会治理结构，超越股东价值最大化，不仅将党委组织嵌入到公司治理结构中，而且将经济目标和社会与政治目标有机结合起来，积极发展混合所有制，建立健全董事会运作机制，完善中国特色的现代国有企业制度。

最后，加强国有企业硬预算约束，明确政府作为国有企业股东或所有者角色，国家的职责应该制定国家所有权政策，应该在法律框架内行使其所有者权利，不应干预国有企业的日常管理，健全问责制和提高透明度，以及公司法和证券法，这是改善国有企业公司治理的必要手段，从而对国有企业（包括混合所有制企业）与私有企业形成独立和有差别的规则体系。

注释：

① 戴锦：《国有企业的性质》，经济科学出版社2016年版，第1—2页。

② M. Pargendler， The Unintended Consequences of

State Ownership： The Brazilian Experience， Theoretical Inquiries in Law， 2012， 13（2）， pp.503-524.

③[美]埃里克·弗鲁博顿、鲁道夫·芮切特：《新制度经济学——一个交易费用分析范式》，上海三联书店、上海人民出版社2006年版，第11—13页。

④[美]奥利弗·哈特：《企业、合同与财务结构》，上海三联书店、上海人民出版社1998年版，第12—13页。

⑤ A. Shleifer， State Versus Private Ownership， Journal of Economic Perspectives， 1998， 12（4）， pp.133-150.

⑥ J. Willner， Ownership， Efficiency， and Political Interference， European Journal of Political Economy， 2001， 17（4）， pp.723-748.

⑦ O. Lange， Marxian Economics and Modern Theory，Review of Economic Studies， 1935， 2（3）， pp.189-201.

⑧ 王军：《国企改革与国家所有权神话》，《中外法学》2005年第3期。

⑨ Y. Aharoni， The Evolution and Management of State-Owned Enterprises， 1987， 81（4）， pp.1423-1424.

⑩ R. P. Short， The Role of Public Enterprise： An International Statistical Comparison in Public Enterprise in Mixed Economies， 1984， pp.96-110.

{11} A. Cuervo-Cazurra， A. Inkpen， A. Musacchio and K. Ramaswamy， Government as Owners： State-Owned Mult-inational Companies， Journal of International Business Stud-ies， 2014， 45（8）， pp.919-942.

{12} J. Barney， Firm Resources and Sustained Competitive Advantage， Journal of Management， 1991， 17（1）， pp.99-120.

{13} O. Hart， A. Shleifer and R. Vishny， The Proper Scope of Government： Theory and Application to Prisons，Quarterly Journal of Economics， 1997， 112（4）， pp.1127-1161.

{14} [美]约瑟夫·斯蒂格利茨、曹荣湘：《市场社会主义与新古典经济学》，《马克思主义与现实》2001年第3期。

{15} 刘世锦：《经济体制效率分析导论》，上海三联书店、上海人民出版社2016年版，第2页。

作者简介：汤吉军，辽宁大学经济学院教授、博士生导师，辽宁沈阳，110136;张智远，吉林大学经济学院博士研究生，吉林长春，130012。

（责任编辑  陈孝兵）