从“非合作博弈”到“合作博弈”：邻避冲突中各利益主体博弈行为分析

（河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475000）

随着社会发展，人们的精神文化水平不断提高，突出表现为公民环保意识的加强，公民表达强烈的诉求，希望生活在一个美好舒适的环境里。而目前我国的城市化发展进入转型期，大量的公共设施进行建造，不可避免的会出现一些邻避设施，公民为了不让这些设施建在自家周围，与政府进行一系列的抗争，产生了邻避冲突等环境群体性事件，成为目前困扰政府治理的常态化现象。邻避冲突的出现，是政府、企业、个人和社会等利益主体博弈的结果，在邻避冲突的前期、中期和后期，不同主体进行博弈，各方力量的强弱和处理问题的方式会造成不同的结果，最终也影响着事件的走向。如何引导各利益主体从“非合作博弈”走向“合作博弈”，是目前亟需解决的问题。

1 问题的提出与文献简述

1.1 问题的提出

20世纪中叶以来，西方国家为发展经济而不顾环境污染，造成全球性的环境问题。学者O'Hare首次提出了“莫在我家后院”[1]的概念，英文翻译为Not In My Backyard——NIMBY，是目前使用最为广泛的概念。随着全球一体化的逐步实现，邻避冲突也在全球范围内频频发生。从经济学的角度讲，邻避指的是一些公共设施对社会整体或特定区域具有公共效用，但这些公共设施需要周围的公民来承担其负外部性成本。这些公民从自身生命健康、心理因素、经济效益等方面考虑，不愿承担或单独承担这类负外部风险，通过抗议、集会等方式向政府施压，迫使政府解决问题。

“非合作博弈”和“合作博弈”是博弈论当中的两个重要概念，在博弈框架内，各参与主体能否实现合作共赢是区分“非合作博弈”与“合作博弈”的重要标准。“非合作博弈”是指传统意义上的博弈，博弈各方相互冲突，独立行动，与其他人无关。“合作博弈”指的是各方虽然有竞争但也有合作，在这个框架内，各方的利益都不会受到损害，所以社会总利益是增长的。

在邻避冲突中，政府、企业、公民和社会等各利益主体不仅是“非合作博弈”关系，而应积极寻找出路，使各利益主体达成“合作博弈”关系，以提高整个社会的利益。如何完成这种关系上的转变，是目前政府急需解决的问题。

1.2 文献简述

对于邻避运动，学者们一般从邻避冲突的成因、邻避冲突的分类以及如何解决邻避冲突这三个方面进行研究。关于邻避冲突的成因，孟薇与孔繁斌基于政策利益结构分布的视角对当前我国邻避冲突产生的原因进行分析，认为居民与政府在成本和利益方面的结构失衡是产生邻避冲突的重要原因[2]。马奔与李珍珍通过研究济南市高架桥拥堵案例，认为邻避冲突产生的主要原因在于政府封闭决策，缺乏有效的公众参与[3]。李小敏与胡象明从风险认知视角，分析了公民与政府对风险认知的差异会造成公民对政府的信任缺失，进而可能导致冲突[4]。关于邻避冲突的分类，任丙强把邻避冲突的性质分为政治、经济、技术和伦理四个方面，如何选择解决机制要根据实际情况的不同综合分析[5]。陶鹏与童星在对邻避冲突产生的原因进行分析时，将邻避设施分为：污染类、风险聚集类、污名化类和心理不悦类四种[6]。赵小燕基于“政治人”“经济人”“社会人”的人性假设对公民产生冲突的动机进行研究，认为持有不同行为动机的公民所表达的政策诉求是不同的，满足公民不同的人性诉求是解决邻避冲突的关键[7]。关于如何解决邻避冲突，邓可祝立足于加强邻避设施立法的视角，认为加强邻避设施选址立法、科学设计邻避设施选址制度与原则是解决邻避冲突的重要一环[8]。何艳玲认为“环境正义”议题是解决邻避冲突的新途径，应运用“环境正义”价值观解决邻避冲突等实际问题[9]。徐祖迎与朱玉芹认为政府要进行积极的政策营销和政策对话、保障民众参与邻避项目的补偿回馈，同时还要发挥专家学者的作用，为邻避问题提供专业科学的解释[10]。

2 不同阶段各利益主体的博弈行为

邻避冲突经过各利益主体的动态博弈而达到最终结果，按时间顺序，以民众是否产生抵抗情绪和政府如何处理原设施项目方案为时间节点，把邻避冲突分为前期博弈、中期博弈和后期博弈三个阶段，其中具有代表性的利益主体有：政府、企业、公民和社会，这四类利益主体相互碰撞，互相博弈，最后达到自身的利益诉求。

在这一过程中，某些地方政府以经济为指标，为了发展经济而不顾公民利益和环境污染等问题，是造成邻避冲突的根源。企业是以盈利为根本目的，企业会争取利益最大化。公民一方面表达自己的环境诉求，不愿让具有邻避性质的设施建设在自家门口；另一方面表达政府民主治理的诉求，公民个人期望通过抱团对政府施压来满足自己的政治需求。社会代表特定人群的利益，主要维护公民的合法权益。

2.1 前期博弈

在邻避冲突的前期博弈阶段，政府和企业力量占据上风，公民和社会因消息不畅对已经开始的博弈不知情，导致自身的利益诉求无法表达。

政府方面，政府为了获得本地区经济的发展和完善公共设施建设，必定会开展一系列的项目完成目标，某些项目为了实现成本最低，一旦建设便会造成环境污染或引起设施周围居民的抵触；另外某些领导为了自己的晋升，只关注自己的业绩，而不顾项目真正建设后对环境的影响和周边居民感受。企业方面，企业为了经济利益，与政府签署合作项目，企业考虑成本，把设施建设在成本最低地区，有些企业为了该项目拥有良好的交通条件，把地址选择在离市区较近的地方，有可能受到城市居民的反对。公民和社会方面，由于政府和企业私自签订项目协议，并进行信息保密，不向公民透露有关项目的信息，导致公民和社会被蒙在鼓里，有时等项目建好以后，周围居民还对项目具体情况一无所知。

在博弈的前期，政府和企业的力量是巨大的，有时甚至只有这两股力量。政府掌握社会资源，具有绝对优势，企业资金雄厚，具有经济优势，这两种力量结合，单个公民很难与之抗衡。政府与企业秘密制定政策，进行项目选址，把公民和社会排除在外，通过信息封锁，政策施压等手段，维持项目的正常建设。有些具有专业知识或者具有危机感的公民在这个阶段可能会感受到身边邻避设施项目的建设会危害自身，向政府和企业提出疑问或抗议，或者呼吁周围的人进行抗争。但由于大多数公民还没有意识到问题的严重性，还未形成群体规模与政府进行抗争，政府凭借其政治优势，轻易就能掩盖消息，维持项目建设。

这个阶段的博弈主要是“非合作博弈”，其特点是：政府与企业的力量巨大并结合在一起，单个公民与社团无法与政府和企业正面抗衡。邻避冲突的第一阶段大部分都是如此。例如北京阿苏卫垃圾厂抗议事件、澳门美沙酮服务站选址争议、厦门PX项目抗争事件等，地方政府在项目开始阶段，采取封闭决策的模式，秘密制定政策，不与公民沟通[11]，最终引发大规模的邻避冲突，项目被迫终止或另选地址建设。但是在这一阶段，也存在一些特殊情况，即由政府主导，各利益主体的关系直接转变为“合作博弈”，例如南京市殡葬邻避空间事件中，政府在前期主动与公民进行沟通，举办与该项目有关的专业知识讲座或座谈会，讨论项目建设及项目选址等问题，此举安抚了公民，并没有导致公民的抵触情绪，使得项目在政府与公民的商讨下顺利进行。

2.2 中期博弈

在邻避冲突的中期博弈阶段，单个公民聚集成为公民群体，公民这一利益主体力量开始发展壮大，同时社会也借助新闻媒体向政府和企业制造舆论压力。公民与政府开始冲突。

随着现代通信技术的发展，信息传递速度飞快，人们沟通交流的速度也飞速提升，有些事件一经报道便引起广泛关注。公民借助新兴技术的发展，快速聚集在一起，利用QQ、微信、微博等进行有组织的抗争活动，其中包括上访、抗议、请愿等比较温和的方式以及聚众游行、与政府官员发生肢体冲突、攻击政府大楼等恶性群体事件。社会凭借其独特优势，借助新闻媒体报道这一邻避冲突事件，引起社会各界的关注，制造舆论压力迫使政府妥善解决邻避冲突，或者在两会期间提出议案，在更广泛的范围内进行讨论，由上级政府直接进行治理。

政府受到公民和社会舆论的压力，开始逐步妥协，暂缓项目的实施，并开始寻求“合作博弈”。政府一方面尊重民意，对民众进行安抚，发放补偿金，推动公民参与，积极与民众沟通交流；另一方面举办新闻发布会、环评座谈会，重新对邻避项目进行评估。

这一阶段的博弈主要是“非合作博弈”向“合作博弈”转变，其特点是公民和社会这两种利益主体力量上升，与政府进行对抗，政府开始妥协，与公民商讨解决办法。邻避冲突的第二阶段大部分都是这种情况，例如上海反对磁悬浮联络线事件、四川什邡多金属资源深加工综合利用项目、京沈高铁事件等，政府为了避免冲突的发生，主动与民众沟通交流情况，召开座谈会解答公众疑问；民众也积极响应政府，参加座谈会，表达自己的想法，维护自身的利益。但是在这一阶段，也存在特殊情况，例如在江苏无锡东港镇垃圾焚烧发电厂事件中，镇政府对邻避冲突视而不见，任凭冲突闹大，市政府企图通过技术评估拖延冲突，依旧艰难维持原项目实施，这不仅耗费大量人力物力财力，还破坏了周边环境，损害了公民利益。

2.3 后期博弈

在邻避冲突的后期博弈阶段，政府（企业）力量下降，公民个人力量也逐步下降，社会力量上升，政府与社会成为主要的博弈主体。

政府迫于社会压力修改政策，并举办座谈会商讨是否终止项目或另选地址进行建设。由于政府修改政策，公民接受政府补偿或认为邻避设施已不会建在自家门口，自身的权益得到了维护，大部分公民都会采取息事宁人的态度对待此次邻避博弈，不会再与政府产生正面冲突，公民一般会选举代表对这一邻避冲突进行跟进，及时向周边居民传达邻避事件的实时信息，公民这一利益主体逐渐退出此次博弈。在此阶段，社会力量开始发挥作用，与政府（企业）商讨项目该如何处置。人大、政协、环境保护组织等一系列组织与政府商讨对策，一方面是监督政府，避免政府再把基础设施建设成为邻避设施；另一方面，针对正在建设的或已经建好的原邻避设施，商量可行的处理方案，把损失降到最小。

这一阶段的博弈主要是“合作博弈”，其特点是：政府（企业）与社会共同商讨对策，处理邻避设施，公民个人退出博弈舞台。邻避冲突第三阶段的大部分情况都是如此，邻避问题经过商讨都能得到妥善解决，例如厦门反对PX化工项目，最终结果是项目迁往福建漳州；上海反对磁悬浮联络线事件，政府与公民达成一致，只要公民不满意就不建设。但也有例外情况发生，例如江苏启东排海工程，政府虽然停止了该项目，但却采用有可能对环境损害更大的入江方式，造成环境污染；广东鹤山核燃料项目事件，虽然项目最终终止，但造成上亿元经济损失以及已征收土地的后续处置等问题。面对这些遗留问题，政府与社会要进一步商讨对策，把损失降到最低。

3 从“非合作博弈”走向“合作博弈”的邻避冲突

通过分析邻避冲突的三个阶段我们可以发现，邻避冲突各利益主体之间的博弈由最开始的“非合作博弈”逐步走向“合作博弈”，各主体通过沟通交流商讨出一种各方都能接受的方案，提高全社会整体收益。如何促使邻避冲突各主体从“非合作博弈”转向“合作博弈”，是当前需要解决的主要问题。

3.1 建立健全监督机制，避免政府封闭决策

政府封闭决策是造成邻避冲突的一个主要原因。政府与企业为了自身的利益，不顾公民个人的权益和环境污染，采用封闭的决策模式，不向公民公开、不与公民交流，导致公民对开展的项目毫不知情。一旦公民知道真相，就会感到政府在欺骗自己，产生怒火，容易导致冲突。因此，在顶层设计上，应建立一套全面的责任监督机制，监督政府在制定政策方面的程序和细节，并向社会公开，接受公民的监督。

3.2 完善沟通交流机制，听取公民合理意见

政府与公民交流是解决邻避冲突的根本途径。大量案例表明，政府在一开始就与公民进行积极的沟通，听取公民的合理建议，商讨解决方案，在很大程度上就能避免邻避冲突。政府与公民沟通交流，不能仅仅是单方面的，不能为了自身的利益而反对对方的诉求，双方应本着解决问题的态度，寻找双方都能接受的方案。因此，政府应通过召开座谈会等形式与公民面对面商讨方案，避免邻避冲突的发生。

3.3 建立邻避补偿机制，弥补公民受损利益

建立邻避补偿机制，弥补公民的利益损失也是避免邻避冲突的一种有效途径。邻避设施会造成周围居民身体上、心理上的伤害，政府向受到伤害的居民及时提供物质上或精神上的补偿，可以有效安抚居民，虽然不能完全解决邻避冲突问题，但可以有效缓解政府压力，为政府与公民心平气和商讨方案创造机会。

3.4 加强协商民主建设，推进环境协商治理

加强协商民主建设，完善协商制度，是解决邻避冲突的必要手段。十九大报告明确指出要发展社会主义协商民主，协商民主是保证我国长治久安的一项重要举措。因此，政府应当加强协商民主建设，推进环境协商治理，强调社会团体的作用，正视社会团体的意见和建议，在广泛、充分的协商对话中与民众达成共识。

4 余论

当今世界，社会化进程不断加快，为顺应时代发展，政府职能也由原来的管理转变为治理，如何做好治理工作是目前政府的首要任务。邻避冲突频繁爆发，极大地阻碍着政府治理的顺利实行，政府治理面临着巨大挑战。妥善解决邻避冲突问题，是当前政府工作的重点内容之一，是确保社会长治久安的重要保障。因此，解决邻避冲突不仅仅是解决一起环境污染事件，更是政府治理方式和治理能力的体现，我们不能局限于单个邻避事件，应该处在政府治理的视域下，找出一条“合作博弈”的出路。

就目前来看，政府还没有专职处理邻避事件的部门机构，政府内各部门之间相互推卸责任，公民往往得不到正面的答复而引发冲突。基于此，政府能否直接设立一个部门，实行负责制，专门负责邻避项目的建设，在项目建设之前进行客观公正的评估并进行公示，召开交流会充分与民众进行沟通，设立热线电话供居民随时拨打反应情况，建立完善的赔偿机制安抚群众。这样政府与公民合作建设项目，正是政府治理的应有之义。