“全国民族团结进步示范区”创建长效机制研究——以湖北省恩施州为例

何 蓉

（中共恩施州委党校,湖北 恩施 445000）

党和国家历来高度重视民族团结进步创建工作。作为做好民族工作的有效载体和重要举措，创建“全国民族团结进步示范区”，是民族团结进步创建工作与时俱进的新需求，是新时代对民族工作提出的新要求。恩施土家族苗族自治州（简称恩施州）位于湖北省西南部，土地面积2.4万平方公里，辖建始、巴东、宣恩、来凤、咸丰、鹤峰六县和恩施、利川两市。全州有土家族、苗族、侗族、汉族等29个民族，有4个民族乡和3个民族村，少数民族人口有179.9万多人，占全州总人口的54.68%。恩施州于1983年8月19日建州，是湖北省唯一的少数民族自治州，也是新中国最年轻的自治州，是湖北省唯一全域贫困地区和被纳入国家西部大开发范围的地区。这些基本的民族特点，决定了民族团结进步始终事关乡村振兴、精准脱贫和先进自治州建设，事关恩施州改革发展稳定大局，事关州委“一谷两基地三示范区四大产业集群”战略决策落实落地。

2013年8 月，恩施州成为国家首批全国民族团结进步示范州(地、市、盟)创建试点[1]；2016年8月，被国家民委命名为“全国民族团结进步示范州”。恩施州是全国首批创建试点中第四个获此殊荣的创建单位。2016年底，恩施州委提出打造“全国民族团结进步示范区”发展战略。近年来，恩施州坚持民族团结进步创建总目标，不断创新和丰富创建工作的内涵，全面贯彻落实党的民族工作方针政策，走出了恩施特色的民族团结进步创建之路。

1 创建“全国民族团结进步示范区”的措施及成效

创建“全国民族团结进步示范区”是恩施州在成功创建“全国民族团结进步示范州”的基础上对已有成效进行认真总结和提炼并加以运用和发展的重要举措。

1.1 突出地位，实现党政主导下的统筹协调

一是注重高位推进。恩施州将民族团结进步示范州的创建工作同全州的经济社会发展紧密联系，实现与精准扶贫、“六城”同创等中心工作有机结合，建立健全“1+6”民族团结进步创建机制，成立了州级创建工作领导小组（以州委书记、州长为正、副组长），建立了领导定点联系创建示范单位的工作机制。八个县市、乡镇也相继成立了创建工作领导小组。二是明确规划引领。《恩施州国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，首次为“推动民族团结进步事业”专列一章，为全州全面深入推进民族团结进步事业指明了方向，划定了目标。三是运用考核督查。恩施州主动将建立健全民族团结进步长效机制申报为湖北省对恩施州2017年度目标责任考核的两项特色工作之一，将民族团结进步创建工作纳入对县、市和州直属部门目标责任考核中，建立健全督查考评机制，实行奖优罚劣。四是协调视察督办。通过人大、政协开展督办检查，恩施州积极推动各级政府部门全面落实各项民族政策，推动创建工作全面开展。五是开展互观互检。恩施州以观促建，确保创建力度不减、热度不降、强度不松。

1.2 健全法治，夯实创建工作的法理基础

为了促进民族团结进步，恩施州自20世纪90年代以来先后依照相关规定制定了《恩施土家族苗族自治州自治条例》等自治法规共计21部，同时出台了《关于进一步落实民族政策、加强民族工作、加快经济社会发展的实施意见》《关于开展民族团结进步示范州创建活动的实施意见》《关于深入开展民族团结进步示范宣传教育活动的实施意见》等配套性政策和文件，形成了较为完备的民族自治地方法律法规政策体系。

1.3 以点带面，发挥先进典型的带动作用

在恩施市、利川市、建始县、来凤县和咸丰县已经创建成功的基础上，恩施州大力推动宣恩县、鹤峰县和巴东县的全国民族团结进步示范县创建的申报工作，以实现全州所有县市的全创建。近四年来，着力打造了一批国家级、省级、州级、县市级民族团结进步模范单位和示范教育基地。在民族团结和示范教育方面受到命名的国家级示范单位有10个，省级示范单位有72个，州级示范单位有110个，县市级示范单位有293个[2]。

1.4 注重宣教，扩大创建工作的社会影响

在创建过程中，恩施州牢牢紧抓宣传教育不放松。以干部队伍、中小学校师生为重点对象，加大专题宣教、文化宣教以及经验宣教力度，在全社会形成“人人都知晓、人人都参与”的“全国民族团结进步示范区”建设风气。一是重视干部宣教。恩施州将民族团结进步教育纳入各级党委 （党组）中心组和各级党校（行政学院）培训班的学习内容。二是重视学校宣教。恩施州以全州107所民族中小学为重点，开展各具特色的创建活动，扎实推进民族团结进步教育进教材、进课堂、进头脑，增强了学生维护民族团结的自觉性。三是重视专题宣教。恩施州将每年的某个月份定为全州民族团结进步宣传月，开展主题突出、内容丰富、形式多样的宣传教育月活动，弘扬民族大团结大发展的主旋律。四是重视文化宣教。恩施州大力开展民族文化挖掘传承保护工程，评选民族民间艺术大师，开设民间艺术大师传习馆等。充分借智借力，引进社会力量开展民族文化研究。积极开展民族传统体育事业，民族体育运动成绩斐然。

1.5 突出特色，有效增强实际工作的地方属性

一是突出地方特色。恩施州各县市充分结合自身的优势，突出自身的特色，并结合当地实际情况，有针对性地开展创建工作与民生工作的有机结合。二是注重真情服务。在创建过程中，依法管理，真情服务，促进各民族交往、交流和交融。

2 创建“全国民族团结进步示范区”面临的困难和问题

虽然恩施州创建 “全国民族团结进步示范区”取得了明显成效，但是其创建工作与党的要求和人民的需求相比仍然存在一些差距和问题。

2.1 认识上缺乏高度和深度，对示范区长期性建设的思想准备不足

个别地方、单位的民众和领导对进一步加强“全国民族团结进步示范区”创建的重大意义认识还不够深，把“全国民族团结进步示范州”的创建成功当成了工作的终点，没有认识到示范区创建是示范州创建的升级版，是新常态、新时代下促进民族关系和谐、实现各民族共同发展共同繁荣的长期性战略任务，没有认识到创建成果需要进一步巩固和深化，对深入持久开展创建工作的认识有待于进一步提升。

2.2 创建合力不强，与中心工作连接不紧

恩施州“全国民族团结进步示范区”创建工作事关全员全局，存在力量不足和与中心工作连接不紧的问题。一是县市基本上依靠当地各部门单打独斗，缺少相关行政力量、专业人员及社会力量的大力参与和支持。二是创建工作与中心工作整体联动不够，在充分利用中心工作的资源优势推进创建工作进一步深化上乏力，缺少将创建工作推向前台、推上主流的实质性措施。三是创建工作存在上热下冷以及各机关事业单位、各乡镇不平衡现象，创建合力还需进一步加强。

2.3 基础设施落后，影响创建工作的深度推进

恩施州是全国14个连片特困地区之一，落后的基础设施及社会事业、公共服务发展水平成为“全国民族团结进步示范区”建设深度推进的障碍之一，在一定程度上制约了示范区建设的速度和力度。

2.4 创建机制不灵活，持久开展创建活动缺乏制度保障

在“全国民族团结进步示范州”创建成功后，部分县市习惯性地产生了歇一歇的思想，不仅重复性地使用老经验、推出老典型，还存在一种“创建成功就是完成了任务”的错误观念。亟待建立健全能在更大程度上更广范围内激发全州人民积极参与示范区创建的考核评价、动态管理、激励约束和组织保障机制。

2.5 创建规划不足，常态化制度化的整体设计滞后

在“全国民族团结进步示范区”的创建过程中，恩施州普遍存在为创建而创建的现象，甚至将创建工作当作一场阶段性活动。对大力巩固和运用创建成果，推动全州经济社会发展，缺乏深度思考和整体设计，没有真正实现创建工作的常态化、制度化。

3 加快“全国民族团结进步示范区”创建长效机制建设

恩施州创建 “全国民族团结进步示范区”已经进入巩固、深化和发展阶段。在新的起点上，恩施州必须以习近平总书记关于民族工作的重要论述为指导，着力促进少数民族事业发展，解决制约恩施州经济社会发展的薄弱环节和突出短板；着力巩固和提高依法管理民族事务能力，发展平等互助团结和谐的社会主义民族关系；把创建“全国民族团结进步示范区”与精准脱贫、乡村振兴、全面建成小康社会、“四大产业集群”（生态文化旅游、硒食品精深加工、生物医药、清洁能源）和“六城同创”等中心工作深度融合；坚持和把握“以人为本、统筹兼顾、因地制宜、改革创新”的基本原则和各民族命运共同体的工作主题，从民族经济、文化、事务治理、生态文明、民族团结进步保障等五大方面，加快推进“全国民族团结进步示范区”长效机制建设。

3.1 健全民族经济发展机制，建设富民强州的示范区

一是抢抓西部大开发机遇。以全面贯彻中央和省委民族工作会议精神为契机，争取民族优惠政策，形成跨区域、跨行业的协同创建格局。二是健全财政保障机制。将民族团结进步示范区建设经费纳入财政预算，完善一般性财政转移支付增长机制。三是不断增强各民族地区自我发展能力。完善差别化支持政策，把激发民族地区内生动力与加大优惠政策相结合。四是加强基础设施建设。把项目建设作为扩大有效投资的主抓手，逐步实现城乡基础设施互通互联、共建共享，打造智能信息网，完善综合交通网，强化水利保障网，构筑新型能源网。五是推进特色产业转型升级。着力构建“硒+”“旅游+”“互联网+”等产业新模式，促进工业化和信息化深度融合，推动一二三产业融合发展，催生新经济、新业态。六是激发经济发展新活力。坚持开放发展，推动对外开放向更宽领域、更高水平、更深层次迈进，融汇“四方”开放格局，建成“四大”商贸中心，做强“四大”开放平台。

3.2 完善民族文化繁荣机制，建设文明进步示范区

一是加强民族文化遗产保护与利用。认真落实《武陵山区（鄂西南）土家族苗族文化生态保护实验区规划》，建立少数民族文化遗产保护数据库，对濒危少数民族重要文化遗产进行抢救性保护，加大少数民族文化遗产保护力度，加快推进少数民族文化资源数字化建设。二是推进民族文化交融与创新。鼓励民族特色文化创新，加快生态文化旅游与民族文化深度融合。三是推进民族文化宣传与教育。宣传贯彻习近平总书记关于民族工作系列重要讲话精神，以党和国家民族理论政策、法规、民族知识和各级民族工作会议精神等为主，多方位、多视角、多形式、多渠道开展宣传活动。

3.3 创新民族事务治理机制，建设和谐安宁的示范区

一是建立联动机制。充分利用或搭建多种平台，结合各项中心工作，持续推进“放管服”改革，不断完善乡镇政务服务体系，加快农村综合改革步伐，狠抓社会治安综合治理。二是提升城乡综合实力。加大城乡基本公共服务建设投入，开展特色村寨就地城镇化，推进少数民族特色乡镇整治行动，加快特色乡镇的保护与发展。三是健全城乡治理网络。创新开展“律师进村、法律便民”活动，创新打造矛盾纠纷“层级调处”化解机制，创新建立“背包组长”基层治理服务机制，继续探索“一统三治”（党建统领，自治、法治、德治深度融合）基层社会治理体系的“恩施模式”，不断提高基层民族工作治理的组织化程度，形成共建共治共享的社会治理格局。

3.4 健全生态文明提升机制，建设美丽宜居的示范区

一是加大生态保护工程建设。依据恩施地区资源禀赋，加强自然保护区和湿地的建设保护力度，加大水土保持工作和水土流失治理力度，提高林木绿化率和森林覆盖率，实施重点生态建设项目，加强天然林保护、退耕还林、三峡库区地质灾害治理，强化生态保护红线的刚性约束，严守生态保护红线，形成一整套生态保护激励和红线管控措施。二是加强环境综合治理与防灾减灾体系建设。推进污染物综合防治和环境治理，实施农用地分类管理，实施土壤污染防治行动计划，加强农业面源污染防治，划定灾害重点防范区，完善各类灾害监测网站，增强风险防范管理和灾害预警评估能力。三是树立绿色生态发展理念。将生态文明建设与创建工作有机结合，把生态文明理念融入经济社会发展全过程，坚持绿色的政绩观，深入开展“天蓝地绿水清土净城乡美”的生态保护行动，让全州各族人民享有更多的生态红利，积极引导市场主体担当社会责任，践行绿色的生产观，广泛开展群众性生态文明创建工作，引导全州人民树立绿色消费观，让生态理念内化为群众自觉的文化思想，外化为人们的行为习惯和生活方式。

3.5 完善民族团结进步保障机制，建设高效务实的示范区

一是健全组织领导体制。将创建工作作为“一把手”工程，建立示范区创建工作会制度，以党政主要领导为示范区创建小组正副组长，每年召开两次工作会议听取和研究示范区建设情况，形成“党委统一领导、党政齐抓共管、民族部门综合协调、各部门密切配合”的领导体制及部门工作机制，为创建工作提供组织保证。二是建立细化责任协调推进机制。实施民族团结进步建设工作层级化管理，推进建设工作规范化、常态化、长效化，科学编制示范区建设规划，精心制定“八进”测评指标体系，进一步细化目标任务、总体要求和具体措施，明确各创建单位的工作职责。通过定期召开动员大会和推进会，利用民族团结进步与六城同创的“1+6”体制对创建工作进行安排部署，实施民族团结进步建设工作五级网络管理，将工作任务按职责逐一分解，形成上下协调联动、分级负责的运行机制。三是完善检查督办考评制度。把民族团结进步创建工作纳入各级各部门年度综合目标责任制考评体系和绩效考核体系，构建“督察督办、目标考核、问效问责”三位一体工作机制。通过州、县（市）创建工作考评细则，建立州内示范区的动态管理机制。不搞挂牌终身制，严格把握民族团结进步示范区创建标准，探索建立创建示范单位定期“回头看”制度、创建情况定期汇报制度和末位淘汰制度。严格落实通报问责机制，人大、政协定期开展视察，确保创建工作有人管、有人抓、有人落实、有人督办，掌握和解决创建实际工作中存在的问题，使创建工作落到实处。四是建立人才配备与激励机制，进一步规范创建民族团结进步示范区表彰评选工作。对创建工作的先进典型，依据国家、省、州各级分别制定表彰标准，并纳入全州综合目标考核内容。增加民族干部的配备，积极培养和锻炼少数民族代表参政议政能力，州委组织部制定落实少数民族干部中长期规划，积极推进少数民族干部选拔任用工作，加强少数民族后备干部队伍建设。五是完善应急工作机制。依法加强少数民族流动人口管理，依法加强维稳促进宗教和谐，健全重大事项依法决策程序，在乡镇一级设置民族宗教助理职位，制定相应制度，保障少数民族的平等权利。