我国职业教育法律制度创新：渊源、维度、路径

阮李全，刘飞君

（1.重庆师范大学，重庆 401331；2.南宁师范大学，广西 南宁 530001）

随着市场经济体制的完善，科技的进步、产业结构的升级调整和劳动力市场的活跃，职业教育成为当今中国教育事业重要的组成部分。近年来，经济社会的迅速发展，对劳动者素质的要求越来越高，职业教育在整个教育体系中具有举足轻重的地位，实现了跨越式的发展，在中等和高等教育中，早已占据“半壁江山”。自从1996年的《职业教育法》颁行以来，国家职业教育立法长期停滞，但“任何国家不可能单凭一部立法即可一劳永逸地为其职教发展保驾护航。”[1]我国正在面临着法律制度变迁与创新的重要关口，中央出台的一系列政策和地方政策立法为我国职业教育法律制度创新提供了思路导向和实践经验。

1 我国职业教育法律制度创新的直接渊源

职业教育法律制度创新在原有制度基础上创设新的、更有效的制度规范来满足社会需要，与时俱进、实现职业教育的可持续发展。然而，职业教育制度改革创新具有很强的实践性和可操作性，有其特定的表现形式。

1.1 中央制定的职业教育政策

职业教育作为教育体系中最具生产性和社会性的一种教育形式，与经济社会发展联系最直接、最密切。适应社会发展、满足市场需求是职业教育持续发展的动力所在，也是职业教育法律制度创新动力源泉。因此，即使国家立法上滞后，法律制度创新缺位，但仍然不能阻碍其他形式制度创新和推动。新世纪以来，党中央国务院办高度重视职业教育的改革和发展，先后颁布了《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》(2002)、《关于大力发展职业教育的决定》(2005)和《关于加快发展现代职业教育的决定》(2014)等专门针对职业教育的政策文件，2019年初，国务院又出台了《国家职业教育改革实施方案》，对职业教育提出了全方位的改革设想和政策举措。教育部相应地出台了《关于以就业为导向，深化高等职业教育改革的若干意见》(2004)、《现代职业教育体系建设规划 (2014-2020年)》(2014)、《关于深化职业教育教学改革全面提高人才培养质量的若干意见》(2015)等部门政策文件，进一步细化和落实了职业教育改革和制度创新。显然，近20年来，我国职业教育法律层面上制度创新已滞后于政策层面上制度创新，但职业教育政策为职业教育立法提供了指导和丰富的制度素材与养分，为国家立法作铺垫、打基础。

1.2 地方职业教育立法

近年来我国部分省市地方人大和政府主导的职业教育制度立法创新实践已蔚然成风，制定和颁布了专门的职业教育方面的地方性法规或地方政府规章，以法的形式规范和保障职业教育的科学发展，对改善和增进民生权益起到了积极的推动作用，备受社会关注。当前在贯彻落实《国家中长期教育规划纲要》的背景下，地方职业教育法制创新的丰富实践和成功经验，突显了地方职业教育制度改革探索的重要价值和功效。

其一，地方职业教育法制创新使国家的宏观政策、法律原则得以“落地”和“接地气”。自1996年全国人大常委会制定《职业教育法》之后，中央层面鲜有职业教育相关新法律和行政法规出台。因此，近年来我国职业教育法律制度创新主要体现在地方职业教育立法上。地方人大和政府利用法定职权，根据上位法，结合地方实际情况，实事求是、因地制宜地贯彻国家职业教育方针政策，依法制定地方性法规或地方政府规章，使之符合该地的省情市情，进而发挥积极的效用。另一方面，国家宏观政策和法律原则必须经过地方人大和政府的广泛实践，不断加以具体化、地方化，进而形成一系列具有地方特色、针对性强、富有成效的制度举措，使得中央宏观政策、法律精神原则能够能真正落地，接地气。这一创造性过程成为地方职业教育法制创新的重要价值。

其二，地方职业教育法制创新实践为国家职业教育立法、修订提供制度经验，为国家职业教育改革提供整体性决策参考。通过地方自主的实践和探索，推进职业教育体制机制的创新，发现症结、破解那些束缚职业教育发展的障碍和瓶颈，实行“自下而上”的反馈，并同时与“自上而下”的推动形成良性互动，凝聚强大动力，形成创新合力。尤其是对长期存在的棘手问题、突出问题提供各种解决问题的路径和方法，从而为国家职业教育立法和职业教育整体性的制度变革提供必要的实践经验和资源支撑，这是地方职业教育制度创新的另一个重要功效。

2 我国职业教育法律制度创新的基本维度

制度创新是在现有的环境条件下，通过创设新的、更能有效激励人们行为的制度、规范体系来实现社会的持续发展的一种变革[2]。我国职业教育法律制度创新的过程，涉及从理念到制度诸多问题，其基本内容主要包括：思想理念、管理体制、培养模式、投入机制、主体责任等。

2.1 思想理念创新

职业教育法律制度创新应以一定的思想理念创新为前提。现代职业教育理念是对职业教育的本质属性、功能价值、发展规律的哲学思考和理性认识。职业教育应以终身教育思想为指导，突出以人为本理念，以人为中心，关注人的发展、自由、幸福、尊严、个性、人格等；坚持服务经济社会理念，促进劳动力再生产和人力资源开发等；推崇可持续发展理念，构建终身学习能力和职业变化的选择与适应能力等。在新时期职业教育办学方针要“以服务为宗旨，以就业为导向”，办学方向要以“面向社会、面向市场、面向企业、面向农村”为目标宗旨。

2.2 管理体制创新

职业教育管理体制的改革是职业教育法律制度创新的核心内容。当前我国职业教育管理体制诟病最多，已严重阻碍了职业教育的健康发展。在计划经济向市场经济转型的过程中，必须实现由传统的“中央集权”管理体制转向“市场资源配置”科学管理，推行“政府主导、行业指导、企业参与”的办学体制，转变政府职能，建立统一、协调的职业教育管理体制，防止政出多门，多头管理。扩大和落实职业院校面向社会、面向人人的办学自主权，办出特色，办出风格，保证职业教育的个性化发展。

2.3 培养模式创新

职业教育的培养模式关系到职业教育事业兴衰成败，是职业教育生命线的保障。职业教育是以培养生产、管理、服务第一线的中高级专门人才为目标，应推行工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式。实现由传统的学院式教育模式向就业导向模式的转变，构建一个开放性的终身职业教育体系，形成各级各类职业教育人才培养的“立交桥”。增强职业教育的吸引力，建立健全职业教育质量保障体系，实行职业资格证书和学历证书并举的制度，发展现代学徒制，建立“双师型”教师队伍。

2.4 投入机制创新

职业教育经费投入是职业教育顺利发展的根本保证和物质基础。建立健全职业教育经费多元化的投入机制，按照市场化、产业化的发展要求，由政府投资单一化向政府、社会、学校、个人投资的多渠道、灵活多样的财政投入新体制转变。强化职业教育特别是中等职业教育的公益性，强调政府发展职业教育的职责，明确政府、社会、学校、行业企业等各个主体经费投入的责任和方式。通过税收优惠等政策，鼓励民办职业教育发展，形成职业教育多渠道、多元化的可持续的经费投入机制，为职业教育的发展注入更多的活力。

2.5 主体责任创新

职业教育主体的法律责任是职业教育发展的刚性保障，是切实贯彻落实职业教育法律法规的重要手段和法律依据。职业教育是一个十分复杂的系统工程，涉及国家和社会诸多方面，各级政府及其教育、劳动、财政、经济等职能部门对发展职业教育负有不可推卸的责任。因此，首先要明确各级政府及相关部门等执法主体，划清权限，强化责任。二是明确各种主体包括政府、企业、学校、个人在职业教育过程中的法律责任。三是建立健全职业教育法律责任体系，包括民事、行政、刑事等责任，针对不同的主体采取不同的责任形式。

3 我国职业教育法律制度创新的基本路径

我国改革开放过程实质上是制度变迁的过程，是一场深刻的、渐进的制度革命，存在着“路径依赖”问题，职业教育法律制度的变迁也不例外。当前，我国职业教育法律制度的发展创新路径多样、方式活跃，形成“自上而下”与“自下而上”的双向互动机制，逐渐进入良性循环轨道。

3.1 “自上而下”的创新路径

由于职业教育牵涉社会诸多方面，参与制度创新主体呈现多元化、复杂化，包括不同层级的国家机关、不同的政府职能部门以及众多的社会行业、企业、学校、家长、学生等。一个社会选择什么样的职业教育制度创新方式受制于有着特定偏好和利益的职业教育制度创新主体之间的力量对比关系[3]。现代社会政府作为第一部门，既是对公民承担“生存照顾”义务人，又是公共事务的管理者和责任人，掌握着资源配置、宏观调控方面的重要职能。中国历来是单一制的主权国家，有“上行下效”的传统，改革创新阻力较小，政府在职业教育创新主体的力量对比上具有压倒性优势。因此，在我国，政府主导的制度创新土壤肥沃，容易推进。

在职业教育法律制度创新过程中，“第一行动团体是政府，尤其是中央政府，第二行动团体是其他社会组织和民众”[4]。政府主导型的职业教育法律制度创新路径包括从中央到地方，从政府到民间的两种形式。政府尤其是中央政府为职业教育法律制度变迁和创新设定基本方向和原则，采取了一系列有效的政策法律措施，特别是制定或修订职业教育法，为职业教育新体制、新机制的生成提供了有利的制度环境和有效的制度供给；设置职业教育制度统一的准入条件和标准，保障职业教育法律制度创新的规范性和合法性。但有其不足之处，由于中国疆域辽阔、人口众多，地区差异极大、城乡发展极不平衡，中央统一的职业教育法律制度的实施就有可能不符合一些地方的实际情况，挫伤其发展职业教育的积极性，产生“上有政策，下有对策”的现象，法律的实施会大打折扣，有损法律的权威和尊严。因此，中央层面的立法往往会给地方留出一定的立法补充和制度创新的空间。

3.2 “自下而上”的创新路径

对制度创新路径的选择既不能脱离一国的现实基础，也不能忽视一国的现实需求，应该形式多样，不拘一格，形成“自上而下”与“自下而上”的双向互动机制。“自下而上”的职业教育法律制度创新路径是“自上而下”的政府主导型路径的重要补充，包括从地方到中央，从民间到政府的两种形式。回顾历史，中国的改革和制度首创往往发端于地方和民间，在深入实施创新驱动发展战略背景下，“万众创新+大众创业”的模式进一步推动和营造教育法律制度创新环境，国家逐渐向地方放权、向社会还权，地方职业教育法律制度创新热情高涨。民间关于职业教育法律制度创新的理论研究日益繁荣，具体表现为大量国际比较研究和地方立法制度创新研究，专家学者著书立说，并积极参与地方立法、起草立法草案的专家建议稿。地方职业教育立法具有地域性、针对性、从属性、自主性、多样性等特点[5]，通常能发挥查漏补缺的重要作用。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确指出：“各地根据当地实际，制定促进本地区教育发展的地方性法规和规章。”因此，地方职业教育立法的实践经验对国家职业教育法律制度的创新具有重要的现实意义和理论价值。地方人大和政府根据《立法法》授予的立法权限，进行执行性和创设性立法，但有关职业教育地方性法规和规章的制定以及法律制度的创新不得与上位法相抵触，必须关注职业教育法律体系的层级性和系统性，使各级规范文件之间能彼此衔接互为补充。地方职业教育立法创新的素材主要来源于执法部门权力的运行、职业学校办学自主权的落实以及依托高校科研机构的智慧支持，践行开门立法的理念模式，做了诸多有益的尝试和实践，积累了大量的宝贵经验，促进了当地职业教育的迅速发展。

4 结语

创新无止境，制度只有不断地创新，才有生命力，以适应不断变化的周边环境。由人制定出来的制度如果不能随着环境的变化灵活地做出适当的调整就会造成整体文明的衰退，制度创新是对人类有限理性的承认[6]。因此，我国职业教育法律制度变迁与创新，需要与时俱进，及时修改和完善职业教育法、建立以职业教育法为核心的层次分明、内容完备、协调统一的职业教育法律体系势在必行、迫在眉睫。这既是职业教育发展的客观要求，也是保证法律适用性的迫切要求。新世纪以来，从中央到地方的政策文件在制度供给方面发挥重要作用，但这些政策不具有法律的强制性，缺乏法律执行效力和司法的适用性。因此，当务之急就是在充分吸收国家政策和地方立法及其实践经验的基础上，进行提炼加工总结，修订我国的职业教育法，使之上升为具有普遍性、规范性和强制性的法律。