河北省“粮改饲”政策实施现状与对策研究

文/赵懿真 王 帅 徐 玥 王 洁

（河北农业大学）

近年来，由于我国种植结构出现偏差，玉米库存越来越大，玉米产量已经出现严重过剩的情况，同时牲畜口粮的需求日益增大，优质饲草料自给率不足，已成为制约畜牧业发展的重要因素[1]。“粮改饲”是将粮食作物改种为饲料作物，目的是实现种养结合，提高资源利用率。2015年《中共中央国务院关于加大改革创新力度 加快农业现代化建设的若干意见》提出，要加快发展草牧业，支持青贮玉米和饲草料种植，开展“粮改饲”和种养结合模式试点，促进粮食、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展[2]。河北省“粮改饲”政策实施近四年来，取得了较大的经济、生态和社会效益，但也存在政策实施引导难、饲草料收储难等系列问题。如何解决这些问题，以便更好地进一步推进河北省“粮改饲”政策的实施是本文重点解决的问题。

1 河北省“粮改饲”政策实施概况

1．1 “粮改饲”政策实施试点范围扩大

2015年，河北省作为首批试点省，开始启动“粮改饲”政策，试点区域有石家庄行唐县、张家口围场县和塞北管理区3 个县（区）。2016年，河北省共落实“粮改饲”面积200.5 万亩，试点范围扩大到包括定州等地的13 个县（区）。2017年，河北省青贮玉米、紫花苜蓿、甜高粱等优质饲草料种植面积达到200 万亩，建成万亩示范区10 个左右，千亩示范片100 个左右，试点范围扩大到24 个县（市、区），包括保定、石家庄、张家口、唐山、承德、秦皇岛、衡水、邢台、沧州等地区（表1）。试点县（市、区）发展优质饲草料面积130 万亩。试点县肉羊出栏100 只以上、肉牛出栏50 头以上、奶牛存栏300 头以上的养殖场均建成自有或合同流转订购的青贮饲料种植基地，奶牛场泌乳牛100%饲喂全株玉米青贮[3]。“粮改饲”政策有效促进了河北省产业升级、循环发展和农民增收。

河北省“粮改饲”政策试点区是典型的农牧结合区，发展草牧产业具有明显的资源禀赋优势。其实施的模式主要有三类：一是冀中南地区冬小麦-全株青贮玉米一年两收和全株青贮玉米一年两茬种植模式；二是黑龙港低洼盐碱地草（苜蓿）粮轮作种植模式；三是北部农牧交错带草（燕麦、青贮玉米）粮（马铃薯）轮作种植模式[1]。

表1 2017年河北省“粮改饲”试点范围

表2 试点地区种植户作物种植经营情况

1．2 “粮改饲”政策实施效果明显

试点地区政府扎实推进“粮改饲”政策，制定了具体的项目实施方案，以市场需求为导向，遵循以畜定草、草畜平衡的原则，多措并举，充分发挥市场在资源配置中的决定作用，引导农牧民种植优质饲草料，发展草食畜牧业，成效显著，农民收入也得到了有效提高。试点地区农户种植青贮玉米比种植普通籽粒玉米纯收益增加1 720元/公顷；奶牛改用青贮玉米饲养后，原料奶的产量和质量都得到了提高，每头奶牛的原料奶增收可达1 450 元/年。

2 “粮改饲”政策实施过程中存在的问题分析

河北省“粮改饲”的实施虽取得了较大的经济、社会、生态效益，但实施过程中仍存在较多的制约因素。为此，课题组于2018年8月在河北省各地开展调研工作，通过典型调查的方法，以问卷和现场访谈的形式收集相关信息。发放问卷的主要地区为河北省的廊坊市、唐山市、承德市、邢台市、邯郸市、石家庄市、张家口市、保定市。每个市随机选取2～3 个县，每个县随机选取2～5 个村进行调研。试点地区共发放问卷450 份，回收有效问卷372 份，问卷有效率为82.7%。通过对问卷、典型访谈信息的收集与整理分析，发现河北省“粮改饲”政策实施过程中存在以下问题。

2．1 种植户生产经营状况变化不大

试点地区的大部分农户当前并没有大范围调整为种植饲草作物。调研中仅有14.0%的种植户调整了种植品种，其中只有4.1%的种植户种植了饲草作物（表2）。原因主要有两个：一是种植户种植的饲草作物并没有长期稳固的销售渠道，调研中91.7%的种植户表示没有养殖场或者其他组织收购饲草或粮食，因此农户种植粮食作物能起到两手准备的作用，既可以销售给养殖户做青贮饲料，也可以按粮食销售；二是种植户普遍认为种植饲草作物的产量和营养价值与粮食作物相比并没有明显优势，养殖户不具有明显偏好，这也阻碍了种植户种植品种的调整。

如何扭转“粮改饲”政策执行过程中的不足，需要政府在加大宣传力度和树立典型等方面创新工作思路，增强宣传引导效果，通过“粮改饲”示范区建设引导农户转变种植结构的积极性。

2．2 部分种植户对“粮改饲”政策存在不满

“粮改饲”政策是利国利民的好事，实施以来其效果也得到了试点地区种植户的肯定。针对试点地区种植户对“粮改饲”政策满意程度的调研发现，88.4%的种植户表示满意，表明“粮改饲”政策在当地获得了普遍认可；但也有11.6%的种植户表示不满意。种植户对“粮改饲”政策不满意的原因主要是认为相关政策不完善，无法完全保障种植户的利益，持这种观点的种植户占66.7%；认为政府落实情况不佳的种植户占22.2%；认为补贴扶持力度不够的种植户占11.1%（表3）。通过调研暴露出“粮改饲”政策在实施过程中的一些不足，亟需完善政策，出台相关配套措施，以保障实施效果。

表3 试点地区种植户对“粮改饲”政策不满意的原因分析

表4 试点地区种植户对“粮改饲”后种植业发展潜力的认知状况

2．3 种植户的心理预期不高

通过调研，试点区有21.0%的种植户认为实行“粮改饲”后种植业发展潜力很大；42.0%的种植户认为实行“粮改饲”后种植业有一定发展前景，但发展空间不大；22.7%的种植户没有感觉，不知道会发展到什么程度；14.3%的种植户认为种植业发展潜力不大（表4）。通过这些数据可以看出：63.0%的种植户对“粮改饲”政策的进一步实施充满信心，37.0%的种植户对其发展前景不了解甚至不看好，其主要原因是种植户对政策了解程度不够、政策执行不到位。

此外，“粮改饲”政策在实施过程中还面临着众多问题，27.5%的种植户反映政策实施起来困难，24.5%的种植户认为补贴标准低，利益难以得到保障。另外，在资金、土地、技术、保险、销售等方面也存在不少困难（图1）。资金困难主要是建设青贮窖缺乏资金；土地困难主要是土地流转难，难以形成大规模种植，地块分散条件下经营成本高、效益差；技术困难是指农户对于青贮技术、青贮玉米种植技术不了解；保险方面主要是农业保险包赔率低，一旦经营风险出现，赔偿款根本无法补偿损失，甚至连成本都难以收回；销售困难主要指农户种植青贮玉米后愁销路，没有可以消化掉青贮玉米的大型养殖场等。

2．4 “粮改饲”政策实施过程中养殖户面临的困境

图1 试点地区种植户认为在农业政策实施中存在的问题

养殖户大多兼营种植业，种植品种多为玉米，基本不流向市场，自产自销。养殖户普遍反应的问题如下：首先，青贮窖建设补贴太少，对建设青贮窖的激励作用不明显，部分存在投机行为，套取政府的补贴资金；其次，办理相关行政审批手续十分繁琐，办理一个青贮窖手续和政策补贴申请需要近20 页纸的报告书、申请书、承诺书、证明等，较高的时间成本也成为养殖户不愿选择青贮饲料的原因之一；最后，养殖户大多在扩大规模上有意向但缺资金，当地信用社贷款成本高、门槛严，加之农业生产过程中存在很多自然和市场风险，当地养殖户基本没有在农业银行或者农村信用社贷过款，养殖规模多年停滞不前，对于青贮玉米的需求十分有限，不能很好地带动当地种植户种植青贮玉米[4]。

3 政策调整建议

3．1 加快畜牧业发展，促进种养结合

当前畜牧业发展的一个难点是饲料成本比重高，导致养殖户收益低下。因此，建立“粮经饲”合理的种植结构，促进“种养一体化”，可有效地降低养殖户饲养成本，增加收益。按照“种养结合、以养定种、因地制宜、务实推进”的基本原则，“粮改饲”种植的规划布局及种植规模应与草食家畜产业布局和发展需求相匹配。坚持“草畜配套、产销平衡”的基本要求，根据养殖牲畜的种类来确定具体的种植属性，根据实际需求确定“粮改饲”生产的面积[5]。

同时，应激发农民种植饲草作物的积极性，充分发挥企业在饲料产业发展中的主体地位。通过政府引导、农户和企业积极参与，大力发展“养殖企业+种植大户”“养殖企业+自有种植基地”“养殖企业+种植合作社”等多种种养结合模式，把畜牧业打造成生态循环、有机高效、高产值的种养结合产业。

3．2 加强相关政策的完善和支持

“粮改饲”政策的实施是个系统工程，涉及种植户、饲料企业、养殖户等诸多主体。因此，相关部门应出台相关配套的政策措施，制定切实可行的实施办法。如政府大力扶持畜牧企业发展，提升消化青贮玉米的能力；引导饲料企业发展，完善现代饲草料产业体系建设。“粮改饲”政策实行后会逐渐改变现有的农业产业格局，政府应通过相关配套政策推进“种养加一体化”的生产格局，推进农业与畜牧业的深度结合，通过科技手段提升牧草的产量和质量，提高养殖户的饲养技术水平，提升乳制品加工企业的产品品质，最终形成良性的循环发展模式。

3．3 加强政策的推广和宣传

从政策的知晓度方面来看，多数种植户是从其他种植户或者村集体广播宣传获取政策信息。因此，政策的宣传方面，可以针对重点大户进行政策实施相关内容的入户宣传指导，从而发挥大户的宣传带动作用；发挥村集体广播的有效宣传作用，村集体广播的积极宣传和指引也是政策落实的必要途径。同时，政府相关部门应组织政策宣讲人员进村入户宣讲“粮改饲”政策，与乡镇政府和村两委班子合作印发宣传册、明白纸、条幅标语等，还要积极利用广播、电视、报纸等宣传媒体，以及网络平台、手机短信、微信公众号等现代宣传手段，使信息更具有时效性、真实性和科学性。

3．4 加快技术推广和品种研发

技术创新是推进“粮改饲”工作的根本。要不断加强技术创新，努力研究秸秆青黄贮技术和秸秆饲料化利用生产先进设备，不断提高自动化、产业化生产水平，保障“粮改饲”及秸秆饲料化、产业化发展。加强技术支撑，构建草畜一体化发展技术体系。推进种业科技创新，根据玉米结构调整的需要，加快培育青贮专用品种，培育替代种植的高产优质杂粮、饲草等品种，为“粮改饲”提供更多的种源选择[5]。还要加强技术培训，切实推进青贮玉米种植加工工作和秸秆饲料化利用方面的技术培训工作，积极开展技术培训、“粮改饲”模式筛选、推广示范等活动，支持鼓励农业技术人员进村入户，对种植户进行技术培训教育和指导农机手检修作业机具，现场指导青贮技术，对全株青贮饲料长度、怎么压窖、如何封窖等方面摸索出适宜当地的技术流程。

3．5 发挥大户的示范带动作用

在与种植户交谈过程中，发现多数种植户有着强烈的调整种植结构意愿，但由于没有现成的模式和经验，实施起来风险太高而不愿尝试。因此，可以先在某村、某镇选取个别规模大户进行示范带动，当这些大户取得一定的效益之后，其他种植户自然效仿，从而调整种植行为，最终起到很好的政策带动效果。

鼓励有条件的牛羊养殖和专业化青贮生产加工龙头企业扩大订单种植规模，对这些龙头企业在基础设施建设、机械设备购置和贷款贴息等环节进行扶持。采取合同定价收购方式，由龙头企业提供专用品质、统一技术服务、集中收割贮制，既解决土地流转难、青贮设备购置投入等问题，又确保青贮种植户在现有土地经营条件下增产增收，拉动全县种植业和养殖业的发展，延伸产、供、销、加四位一体全产业链条[6]。