国内社会组织参与基层协商治理研究综述※

●张仲涛 霍中财

基层是社会矛盾最集中最复杂的场域，涉及人民群众利益的大量决策和工作主要发生在基层，因而维护基层稳定、保障基层群众利益是基层治理一直以来的主题。自协商民主传入中国以来，俞可平、林尚立、包心鉴等学者结合中国国情构建了一系列本土化的协商理论，基层协商也呈方兴未艾之势。随着公民社会的发展，社会组织在基层协商治理中愈显重要。本文试图对我国社会组织参与基层的协商治理情况进行梳理，划分阶段，概括研究热点，尝试探索基层协商治理中社会组织的未来走向，意在推动基层协商治理研究的深入，为今后同行专家在研究中提供些许参考。

一、研究设计与阶段划分

社会组织参与基层协商治理的相关研究主要散见于“基层社会组织”“社区治理”以及“乡村治理”等主题的文献之中，本文主要借助中国知网（CNKI）中收录的文献，以高级检索指定主题为“基层”并包含“社会组织”搜索期刊论文，利用计量可视化分析得到相关文献研究的趋势图。通过趋势图可以看出，2006年之前，社会组织在基层的研究文献较少且基本没有增长，自2006年之后，研究文献出现大幅度增长，虽有些年份略有回降，但幅度不大且总体趋势表现为逐年递增。

根据文献成果数量、研究深度和相关年度政府政策，大致可将我国社会组织参与基层协商治理划分为三个阶段：第一阶段，2006年以前，是我国社会组织参与基层协商治理的萌芽期，这个时候主要论述了社会组织的多种功能、社会组织在公共服务和政府职能转型等方面的价值作用，对研究社会组织在基层的治理领域具有参考意义；第二阶段，2007年至2013年，是社会组织参与基层协商治理的初步探索期，这一阶段，基层协商开始受到关注，相关研究的文献数量具有明显的增长，围绕社会组织的治理价值、社会组织在基层矛盾化解以及社会组织的参与对治理模式带来的转变等方面，学者展开了详实的论述；第三阶段，2013年以后，是社会组织参与基层协商治理的快速发展期。自十八届三中全会提出“拓宽社会组织协商渠道”以及中央政治局于2014年12月29日审议通过的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》的发布，学界对社会组织协商的研究进入高潮，文献数量持续增长，研究内容也更为深入。围绕社会组织在基层协商治理中协商价值、参与模式，学者进行了多维探讨，这一阶段的研究取得了颇为丰富的成果。

二、社会组织参与基层协商治理的各阶段成果

（一）社会组织参与基层协商治理的萌芽时期（1978—2006）

改革开放后，社会组织获得了极大的生存空间，其在治理上的优越性也逐渐彰显。与此同时，社会组织类型越来越多，有人根据特征不同将其划分为“非营利组织”“非政府组织”“志愿组织”“中介组织”等，而具体运行则有慈善机构、行业协会、商会、学会及基层社区自治组织等多种类型。[1]虽然这些不同类型的社会组织有所差别，但在基层协商治理中却有着内在的共性。第一阶段，论述社会组织参与基层治理的文献较少，主要集中于探讨社会组织的功能、社会组织与基层公共服务以及政府职能转型等方面。

1.社会组织功能探讨

社会组织种类繁多，不同的社会组织在功能上既有个性也有共性。王颖重点研究了社团，认为社团的功能是在与政府等其他组织所形成的相互关系中确定的，虽然发展的空间狭小，但也在不断确立自己的定位，归纳起来共有五种功能。一是参政议政，能够有效向党和政府反映社会各界要求，从而避免政府工作的片面性；二是政府助手，帮助政府强化社会管理；三是经济参与，能够整合农村经济要素、稳定市场经济秩序；四是维护成员利益，是群体利益的表达途径；五是成员发展，满足成员各方面的合理需求。[2]彭惠青则以社会中介组织为切入点，认为其主要在信息服务、咨询服务、培训服务等方面发挥广泛的社会服务价值。[3]王春娣重点分析了行业协会的社会协商机制，指出当前我国的行业协会主要作用，一是促进会员沟通，进行行业自律，二是影响政府决策和立法，三是协调政府和企业关系，四是监督政府行为。[4]胡仙芝则从社会中介组织具有的社会性、中介性和自律性特征入手，探讨了社会中介组织在公共管理中的功能，认为它能够协助政府实现经济调节，协调政府和民众间关系，带动社会自律和提供公共服务。[5]

2.社会组织与基层公共服务建设

公共服务是基层建设的重要内容，也是社会组织价值体现的重要领域。沈荣华从公共服务机制创新的视角出发，指出目前资助方式不合理、监督不到位、盲目扩建等问题的解决，需要营造政府与社会的合作机制，明确政府与社会组织各自在公共服务中的角色定位，重塑政府与社会的合作互动关系。而在这种合作中，社会组织主要是按照行业服务标准，向社会公众提供规范的公共服务，在公共服务项目中与政府展开协作并相互监督。[6]谢菊以新农村建设中的民间组织为考察点，认为农村合作经济组织，农村教育、医疗、养老等民间组织，农村环境类民间组织和农民维权组织这四类将构成新农村的准公共服务体系，因而需要辅以必要的配套政策来规范新农村建设中民间组织的发展。[7]袁懋栓则重点关注了社区中的公共服务建设，指出政府公共管理职能不清晰与社会管理不完善是社区公共服务供需矛盾的根本原因，强调在国家权力逐步向社会组织转移的背景下，必须创新公共服务体制，建立起“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。[8]张秀兰从社会福利的角度，探讨了福利社会化的实现途径，主张必须从改变观念做起，建立和完善相关的法律和规范，通过政府购买服务或财政税收政策等方式进行支持。[9]

3.社会组织与政府职能转型

政府职能转型既是社会组织发展的必然趋势，又是推动社会组织进一步发展的重要助力。林尚立教授从服务型政府的建构出发，指出中国社会组织发展与政府转型具有内在的统一性，通过社会组织的推动，可以实现服务型政府的职能优化，从而创造新型公共事务治理结构和治理运行机制，这也是现代社会的体现。[10]迟福林指出，当前我国政府面临社会公共需求深刻变化和难以满足的转型压力，把政府的作用和社会组织作用形成合力，政府需要扩大公共服务职能的同时，发挥民间组织在和会管理和社会服务中的作用。[11]洪小良则认为发展社会中介组织能够使政府集中精力于宏观管理，但当前社会中介组织“行政化”倾向严重等问题使得社会中介组织的效果还不够理想，必须进一步理顺政府和社会中介组织关系，实现社会中介组织组建、运营、管理法制化。[12]黄友将政府职能转变视为社会中介组织产生和发展的助推器，认为当前社会中介组织处于“乱办”“乱管”“乱执业”等乱象中，其原有的鉴证功能、社会监督功能、决策支持功能和反馈功能难以得到有效发挥，需要在政府职能转变过程中规范社会中介组织建设。[13]

除了上述几个方面以外，还有一些学者从较为新颖的角度探讨了社会组织的价值及其影响，如谢岳从政治整合的角度解读了社会组织的制度化建设，认为社会组织的兴起是国家和社会分离的重要标志，既有可能成为政治发展的积极推动力量，也有可能成为消极因素，主张以国家法团主义为模式，建立起政治组织和社会组织间制度化结构，以维持政治整合水平。[14]陈文江从突发性事件的视野研究了社会组织在应对风险中的重要价值，指出社会预警是社会组织最突出的功能，因其关注弱势群体的专业化工作方式和职业要求练就了特殊的敏感性，对社会危机有着较高的预见力。[15]

（二）社会组织参与基层协商治理的初步探索期（2007-2013）

随着协商民主思想的广泛讨论，学者逐渐关注到基层治理中的协商理念，社会组织作为基层重要主体之一，亦成为研究的一大重点。这一阶段，学界主要围绕社会组织的治理价值、社会组织与基层矛盾化解，以及基层治理模式的转变等方面进行了较多的论述，取得了较为丰富的成果。

1.社会组织参与的治理价值

公共精神的形成是社会组织在基层治理中的重要价值。刘春湘教授认为，社会组织的衍生代表着公共精神，社会组织通过内部的交流以及与其他组织的平等互动形成一定的价值和规范，依次调解居民间的关系，并且能将原子状态的居民粘合成社区人，使分散的力量得以整合。[16]蔡斯敏从乡村治理变迁的视角，指出社会组织在实现村民利益关系调节的基础上，能营造一种自主表达、相互协商的民主氛围，为协商主体广泛地公共参与奠定了基础，更为重要的是，通过社会组织的运作，不同治理主体间能够相互合作与交往，从而建立起一种信任。[17]刘卫平则基于社会资本理论的视角，强调实现协同治理的实现有赖于社会资本中公共精神和社会认同的培育，这需要从引导和鼓励社会组织参与社会公共事务管理活动，从而塑造主体意识、民主理念、法治思维和公共责任感，能够培育和强化各方共同的价值和规范，消除彼此隔膜和分歧，形成具有广泛认同感的公共精神。[18]公共精神的价值理念，拓宽了社会组织的协商价值研究，为后续的理论研究奠定了坚实的基础。

2.社会组织与基层矛盾化解

基层是矛盾多发地带，也是社会组织价值发挥的最佳场域。陈发桂从基层维稳的视角，指出基层政府与民众之间良性互动缺失是引发矛盾的重要因素，而社会组织可以有效发挥其代表民众进行利益表达、实现信息的双向传递的价值，必然是破解基层维稳难题的理性选择。[19]陈朋和王宏伟指出，基层公共危机在社会转型期出现的频率更高，对危机管理的要求也更高，而政府并非危机处理的唯一主体，引入社会组织对危机的处置，客观上有助于促进政府与民众社会组织的合作治理。[20]唐宏强详细分析了基层社会矛盾的成因，指出在社会转型的关键期，需要从加强基层组织建设、增强矛盾处理合力、畅通利益表达渠道等方式入手，要充分发挥社会力量参与调节作用，确立社会组织独立平等地位，优化社会组织运作机制，充分听取各利益组织要求。[21]徐勇强调，基层矛盾很多情况源于政府的直接干预，同时，众多社会矛盾直接诉诸于政府，形成了上访和群体性事件，丧失了过渡层的消解，这些问题需要发展社会组织来解决。[22]

3.社会组织发展下的基层治理方向

社会组织的发展，引发了学界对于基层治理模式的探讨。曹海林立足于农村社区研究，认为随着社会组织发展，政府必须从“统治”型转变为“治理”型，改变以往国家作为唯一管理力量和单一权力中心的局面，建构起多中心协商对话机制，实现农村社区的“契约型整合”，这个过程，更需要发挥社会组织在培育居民民主素养和公共精神上的作用。[23]菅强分析了传统的社区管理模式，认为当前社会转型的背景下，需要引入治理理念并在基层行政管理和社会组织自治中寻找嫁接点，构建起一种社会代理机制，在政府权力和市场优势之间，搭建由社会组织、居民和其他市场主体多方构成的协商平台，共同管理社区事务。[24]向德平和申可君从自治的视角探讨了基层治理模式的重构，强调自治主体多元化、自治手段复合化，自治目标民主化是模式转变的必经之路。在这种转变过程中，需要大力培育社会组织，使其发挥积极的社会服务功能，这也是社区治理的内在要求。[25]张卫和成婧认为，中国式社区的理想模式是实现政府主导，社会协同，这种模式下，既要实现社会组织、政府部门、居民等多方的协商共治，又要发挥社会组织为弱势群体服务的功能，释放出社会组织在社区治理中的核心力量。[26]舒晓虎等从行政自治衔接的视角指出，城市社区的治理既需要增强自治的民主协商能力，又需要培育社会组织的参与能力。通过社会组织的参与，既能避免政府对社区资源的垄断，防止社区居委会“全能化”，又能提升社区居民的公民意识和自治能力。[27]

（三）社会组织参与基层协商治理的快速发展期（2013-至今）

这一阶段，围绕社会组织的协商价值、社会组织在基层的治理模式等维度，诸多学者进行了深入的探讨。同时，学界也出现了对社会组织协商的理性反思，为社会组织协商的发展提供了镜鉴。

1.社会组织参与的协商价值

围绕社会组织的协商价值，诸多学者进行了探讨。梁立新从协商制度化的视角，指出发展社会组织是健全社会主义协商制度的重要途径，能够在提高公民协商意识和能力、推进协商有序化和理性化、培育协商所需的社会资本这三个方面发挥重要价值。[28]常桂祥从社会资本的视角，指出社会组织能够在政府与公民对话和协商的过程中发挥中介作用，增强信任基础，提升社会自治力和凝聚力，培育成熟理性的社会公民，将熟人圈的信任拓展到公共领域，为协商主体形成共享观念提供强大助力。[29]刘世华以协商格局的视角，强调社会组织本身就是协商的形式，其作为国家与社会沟通的桥梁，既能够表达个体呼声，又能抵制国家权力滥用对人民的伤害，保障协商的平等，为基层治理赋予生机。[30]孔令秋从立法协商的角度，指出社会组织在立法协商困境的消解上极具优势，一方面，社会组织能够整合公民的价值导向，限制国家权力扩张的同时维护社会权利，另一方面，社会组织能够凝聚利益群体，强化集体行动，以共同的价值导向，培养成员的理性和妥协精神。[31]

2.社会组织的有效参与模式

在社会组织参与基层治理的创新探索中，“三社联动”的探讨较为丰富。这种治理模式主张集合社区居委会、社会组织和社会工作者力量，以社区为平台，促成多元主体共同参与社区治理，从而转变传统的政府主导型社区治理格局。在这种模式下，社会组织作为一个组织载体，既能够有效承接政府和居委会的委托，提供社区居民需求，又能够组织社工，发挥其专业价值。[32]郑蓉从协同治理的视角，指出“三社联动”是促进性、合作性、参与和协商性复合治理样态的集中体现，在基层广泛实践的参与式预算、协商会议、民主恳谈都是其样态的呈现。[33]

近年来“开放空间”技术的兴起，也为社会组织参与基层协商治理提供了方向。“开放空间”是以伙伴、参与、分享为理念，以自由选择为机制，通过自下而上、平等协商、参与合作的路径，唤起社区居民参与治理的激情，推进治理结构与行动的良性互构，从而实现社区的良性治理。[34]袁方成和张翔进一步阐释，在开放式的协商中，不存在主导进程的唯一权威，这种技术并不涉及制度变革，而是定位于基层民主实践，在协商中营造平等、自由、宽松的会议环境，充分调动参与者的热忱和责任心，树立必要的社会责任意识，实现不同利益诉求的有效整合。[35]

此外，也有许多学者探讨了社会组织协商治理的其他路径。孔祥利基于北京等地的调研，依照社会组织的参与主动性总结了两种模式，一是作为组织方，通过构建协商平台吸纳社会多元主体广泛参与，研究基层社会治理的重点难点问题；二是作为参与方，主动融入基层的协商实践。这两种方式都为社会组织提供了凝聚价值共识的现实路径。[36]徐珣以杭州上城区社区“金点子”行动为契机，观察了社会组织嵌入社区协商治理的多层协商联动类型，这种机制以对话回应需求与冲突，在表达中建构起社区的共享观念，激发各主体的治理意识。[37]

3.社会组织参与协商的理性反思

虽然学界大多直接肯定了社会组织参与协商的价值，并鼓励增强放松对社会组织的管制，增强社会组织独立性，但也有学者提出了自己的隐忧。刘锋指出，社会组织参与协商可能出现协商群体极化、协商过程裂化和协商结果异化三大表现，而这种失灵则来自于社会组织的自利行动取向、社会组织的内部治理失灵以及社会组织参与协商的制度缺陷，因而必须要从协商制度建设入手，对社会组织的协商文化和协商能力进行建设。[38]康晓强在基于对国外文献的评述和批判性考察后，最终得出社会组织并不必然促进协商治理发展的结论。他指出，社会组织在理论逻辑上确实有增促协商民主的可能性，但二者之间并非简单的“正向”因果线性逻辑，有时甚至是“逆向”“反向”的关系。主要原因有三，其一，从社会组织的内在发展结构来看，社会组织内部异质性因素的生长使其有可能成为反协商民主的力量；其二，从基于的理性属性、特质来看，社会组织的个体理性、群体理性甚至公共理性，在一定程度上会消解其社会公信力、协调力；其三，从协商体制建构的平等性程度来看，由于形色各异的社会组织在目标取向、运行逻辑、文化传统、社会适应能力等方面的状况不尽相同，因此参与协商民主建设的广度、深度、程度也不尽相同。[39]祖密密指出，基层协商治理的发展需要警惕“公民社会”思潮。她谈到，所谓“公民社会”思潮，就是主张多元化的社会组织才是基层民主政治的主体，要求通过扩大基层协商民主的范围来确保更多公民发表言论、形成意见、参与公共话语，从而向政治国家表达个人诉求，影响政府决策，并认为大规模的基层协商民主，将会使更多公民参与其中，享受直接民主权利。而她则认为当前协商主体的理性、知识和能力都是有限的，协商条件也是不平等的，这就意味着协商结果是极其不确定的，与此同时，社会组织在协商实践中也存在着民主意识和能力有待提升、实现渠道仍需拓展、有效机制和制度尚需健全以及发展风险和危机尚待预测等现实问题。[40]

三、研究评述和展望

十九大报告指出，协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。社会组织作为基层重要参与主体之一，已经成为推进基层协商治理的重要载体和有力抓手。从当前研究看，国内学者对“社会组织参与基层协商治理”的研究主要集中在社会组织的价值探讨、社会组织提供公共服务、社会组织协商的制约因素和优化策略等方面。通过现有成果的梳理，在以下几个方面的研究还有待加强：

其一，针对社会组织在基层协商治理中参与具体领域的研究较少。目前,学者更多的是从理论层面论述了社会组织在基层协商中的价值，而对于基层治理中可能参与的领域和内容，却未进行深入探讨。而对于基层公共服务这一领域，虽然关注到了社会组织的作用，但大多只是从理论的角度肯定了社会组织的价值，但对于社会组织如何提供公共服务、提供哪些具体的公共服务都有待进一步细化的研究。

其二，社会组织在基层协商中的模式研究较少。虽然社会组织参与基层协商治理已成为基层较为普遍的现象，其参与的方式亦是多样，但是学界尚未总结出具有代表性的模式，这也不利于社会组织协商在基层的推广。目前学界对于社会组织参与模式的总结，较为成熟的是“三社联动”，但这种模式下更多的是强调社会组织的服务功能，而对于社会组织如何发挥协商价值缺少研究，在研究可供借鉴的协商参与模式上，尚需要多方努力。

其三，社会组织协商参与困境的复杂性有待进一步深入研究。社会组织参与基层协商面临的困境，既有来自于社会组织发展的问题，又有基层对协商的接受程度问题。当前的研究更多关注的是从社会组织层面的分析，而对于社会组织融入基层的困境、基层政权组织对社会组织的心理以及基层自治中社会组织的融入等方面研究较少，这不利于深入了解社会组织融入基层的复杂性。

其四，在论证方式上，多理论分析而少实证研究。在研究社会组织参与基层协商治理的文献中，大多数学者都是从理论的层面论述了社会组织参与的应然性，或是从理论角度分析社会组织参与协商的隐忧，但都缺少案例研究的支撑。社会组织参与的问题具有较强的现实性，将来运用田野调查等社会学方法进行研究论证必然是发展的一大趋势。