公共法律服务范畴中政府购买服务政策与实践问题探析

●曹吉锋

公共法律服务是新时代党和国家治国理政提出的一项重大战略，对于维护社会的公平正义，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的意义。十九届三中全会提出要加强和优化政府法律服务职能，推动公共法律服务主体多元化、提供方式多样化等决策部署。十三届全国人大一次会议通过的《政府工作报告》提出要完善公共法律服务体系。十八届四中全会提出：“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。”这些决策部署都为公共法律服务体系建设指明了目标方向、提供了行动指南、绘就了宏伟蓝图。公共法律服务自概念的提出到部署开展再到各地实践探索，已经取得了初步成效。“截至2018年上半年，全国已建成2200多个县（市、区）公共法律服务中心、2.8万多个乡镇（街道）公共法律服务工作站，覆盖率分别达到81%和72%，12个省份实现了县级实体平台全覆盖，7个省份实现了乡镇实体平台全覆盖，16个省份实现了村（社区）法律顾问全覆盖；各省（区、市）均已建成热线平台，省级、市级、县级热线坐席分别为411个、545个和691个。”[1]政府购买服务是为了实现政府转变，由权力型政府向服务型政府转化的重要方式。政府购买政策的落实，对于公共法律服务体系建设具有积极的意义。

一、概念界定：公共法律服务政府购买问题研究缘起

（一）公共法律服务定位

目前，我国关于公共法律服务的概念，最早对此进行比较系统和完整的表述体现在2014年司法部《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》一文中，“公共法律服务，是指司法行政机关统筹提供，旨在保障公民基本权利、维护人民群众合法权益，实现社会公平正义和保障人民安居乐业所必需的法律服务，是公共服务的重要组成部分。”在该文件中，还对公共法律服务具体的范围进行了列举“为全民提供法律知识普及教育和法治文化活动；为经济困难和特殊案件当事人提供法律援助；开展公益性法律顾问、法律咨询、辩护、代理、公证、司法鉴定等法律服务；预防和化解民间纠纷的人民调解活动等。”

2017年4月27日，时任中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱在人民大会堂与受表彰的全国司法行政系统先进集体、先进工作者和劳动模范代表座谈。在谈到公共法律服务时，孟建柱指出，“要把律师、公证、法律援助、司法鉴定、法治宣传、人民调解、安置帮教等统一纳入公共法律服务体系，加快推进公共法律服务体系建设，不断提升服务的精准性、实效性。”[2]对公共法律服务又增加新的内容，即将安置帮教也纳入到公共法律服务的范畴。

2017年7月在哈尔滨召开的全国司法厅（局）长座谈会上，时任司法部张军部长强调“要把司法行政工作，以公共法律服务体系建设总揽起来；把司法行政统筹、涉及的各类公共法律服务作为‘目’，协调综合发力，创新深化做好各项公共法律服务工作，做到纲举目张。”[3]强调了司法行政与公共法律服务的关系。司法部印发了《关于推进公共法律服务平台建设的意见》，提出建设实体、网络和热线三个平台，将公共法律服务落实到具体载体上，为人民群众提供全方位、触手可及的法律服务。

2018年7月，司法部部长傅政华在深圳召开的全国厅（局）长座谈会上将重组后的司法部职能进行了概括，他指出“重新组建的司法部要在全面履职基础上，发挥好行政立法、行政执法、刑事执行、公共法律服务四个方面职能作用。”公共法律服务作为司法部的四个重要职能之一，凸显出重要性。

从上述公共法律服务的定位来看，经历了一个从狭义到广义再到中义的阶段，对公共法律服务的认识也在不断加深，研究的视角也不断开拓。公共法律服务就其公共性和服务性的角度来讲，必须要站在国家的角度进行综合设计和定位。截止目前，有关公共法律服务的政策散见在有关文件的表述中，但是我国尚未出台专门针对公共法律服务体系建设的政策文件。

我们认为，对公共法律服务进行合理的定位，必须厘清以下三个方面的问题：

一是公共法律服务的公共性。公共法律服务核心是全面法治建设，本质是实现公平正义，“公共”的基点具有五个方面的特性，即服务的广泛性、覆盖性、普惠性、无偿性和便利性。具体来讲，广泛性是指供给主体，除了起主导作用的政府及其部门外，社会组织要承担重要的补充，公民个人甚至都可以参与进来，共同提供法律服务；覆盖性是指公共法律服务的受众，面向社会大众，没有高低贵贱之分；普惠性是相比专业的法律服务而言，公共法律服务则是一种基础的容易为社会大众所理解和接受的法律服务；无偿性是公共法律服务由政府无偿提供，不需要公众支付成本；便利性是公共法律服务获得方式和渠道的便捷。

二是公共法律服务的供给主体有广义和狭义之分。广义的公共法律服务涵盖的范围很广，贯穿立法、司法、执法等活动的全过程，“国家机关主体的职能行为在一定程度上与‘法律服务’密不可分，职能行为从另一个角度看，也是一种服务。”[4]立法、司法、执法活动既是一种职能行为，换一个角度来讲，也是为社会提供的一种法律服务。因此，广义的公共法律服务的供给主体包括人大、法院、检察院、公安、法制办、妇联、残联等单位。此外，还包括各种社会组织、人民团体等，比如律师事务所组织的公益性的法律咨询等，狭义的法律服务，则是从传统的法律服务提供者角度出发，司法行政机关作为传统的法律服务单位，已经为社会所广泛认可，承担的职能主要有法治宣传、法律咨询、律师服务、公证、司法鉴定及法律援助等，因此司法部对公共法律服务概念进行定义则容易理解了。本文论述的出发点也是狭义的公共法律服务。

三是公共法律服务不能代替专业法律服务。从一定程度上来讲，法律服务属于一种比较高端的服务，是“奢侈品”，对于普通的人民群众来讲，并非个个都能享受得到。但是，为了保证公平正义，满足人民群众的法律需求，因此，为了让这种服务大众化，成为每个人都能够享受到的服务，公共法律服务便应运而生。党的十九大指出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求日益增长，因此，对推进公共法律服务提出了新的更高要求。

（二）公共法律服务与公共服务

2012年7月，《国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》发布，公共服务一词更多的出现在民众视野中。在该规划中，对基本公共服务的定义为“基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。”根据“十二五”规划纲要，为突出体现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的要求，该规划的范围确定为公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化等领域的基本公共服务。

从“十二五”规划来看，国家所规定的基本公共服务，更多是从与人民群众密切相关的“衣食住用行”等几个方面来考虑，是满足一个人在现代社会生存所必须的条件，属于生存层面的需要，属于人们客观需求的低端。

从马克思政治经济学原理的角度划分来看，法律属于上层建筑的范畴，是经济基础发展到一定程度，调和和规范人们行为的一种刚性约束。住房、医疗、教育、卫生等属于生存层面的公共服务，公共法律服务则属于比生存更高的层次，是满足基本生存之外的更高等级的价值追求。因此，随着经济社会的发展，人们的需求也发生变化，认识也不断的提高，党的十九大作出了我国进入新时代的重大论断，对我国社会主要矛盾发生的历史性转变进行了判断，并作出了及时回应，坚持把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，作出完善公共服务体系、加快推进基本公共服务均等化的决策部署。2017年1月，国务院《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》对推进公共法律服务体系建设提出明确要求，将公共法律服务作为基本社会服务的保障措施。明确“加强法律援助综合服务平台和便民窗口、法律服务中心（站、工作室）、“12348”法律服务热线等基础设施建设，改善服务条件。加强基层普法阵地、人民调解组织、司法鉴定机构建设，健全服务网络。”

（三）公共法律服务与建设服务型政府

简政放权，进行职能转变，由职权型政府转向服务型政府，是今后政府改革的一个方向，也符合世界发展的趋势。2005年3月，温家宝总理在第十届全国人大三次会议上所做的《政府工作报告》中强调，要“努力建设服务型政府”。2015年3月在第十二届全国人民代表大会第三次会议上，李克强总理在政府报告中也强调加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。2018年2月党的十九届三中全会提出调整优化政府机构职能，全面提高政府效能，建设人民满意的服务型政府。

在计划经济时代，政府扮演了生产者、监督者、控制者的角色，为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化。服务型政府主要是针对中国传统计划经济条件下，政府大包大揽和以计划指令、行政管制为主要手段的管制型政府模式而提出的一种新型的现代政府治理模式，是对文革期间践踏法治的一种反思。“‘服务行政’，在一般意义上而言，是以维持人们正常生活、增进人民福祉和促进社会运转与发展为目的，政府据此直接或间接地向公民提供公共服务，这些服务事项往往是公民个体、社会组织或市场机制所不能自行提供的，以此保障公民的基本生活。”[5]服务型政府是一个法治民主和有效的政府，依法行政是现代政府的一个基本特征，是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的前提。因此，推动公共法律服务体系建设正契合了服务型政府建设的需要。

建设服务型政府不能只宣传在口头上，要落到实处才是关键。司法行政部门作为政府职能部门的一份子，也要积极响应中央的号召，从自身出发，进行职能转变，建设服务型政府。构建公共法律服务体系，司法行政部门责无旁贷，是司法行政部门进行职能转变的一种探索和尝试。为公众提供便捷、普惠、无偿的公共法律服务，让发展的成果人人共享，让法治的理念深入人心。

（四）公共法律服务与政府购买政策

“所谓政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交给具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用的行为。”[6]公共法律服务在推进过程中，特别是当前主要依靠司法行政部门的力量进行推动，遇到了各种各样的问题和困难，诸如法律服务资源不足，资金保障欠缺，服务质量不高等诸多问题，成为制约公共法律服务体系建设的瓶颈。国家提出购买服务政策，通过向社会力量购买服务的方式，解决公共法律服务体系建设中遇到的困难和问题，成为一种有效的方式。

政府购买服务已经在各地进行了实践，对于如何运用政府购买服务，解决公共法律服务体系建设中的问题，成为理论界和实务界所关心的重点课题。2014年12月15日，财政部、民政部、工商总局发布《政府购买服务管理办法》对购买服务进行了定义，该办法的第二条规定“本办法所称政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。”国家规定了政府购买服务政策，但是政策具体的落地及实施还有待时间的检验。

二、政策与沿革：政府购买服务

（一）我国政府购买服务的政策沿革

政府购买服务早在20世纪90年代已经在我国出现萌芽和探索，“1995年，上海浦东新区罗山市民会馆以委托上海基督教青年会管理为契机，开创社会组织参与公共服务提供的新模式。”[7]此后，各地陆续进行了购买服务的实践，也取得了一定的成果。在中央政府层面，首次以政策文件的形式确定购买服务政策的是2006年2月1日发布的《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》（国发[2006]10号）。在该意见的“二、推进社区卫生服务体系建设（八）完善社区卫生服务运行机制”中明确提出了购买服务的概念，“地方政府要按照购买服务的方式，根据社区服务人口、社区卫生服务机构提供的公共卫生服务项目数量、质量和相关成本核定财政补助。”随后，为了贯彻该意见的精神，财政部、国家发改委、卫生部制定了《关于城市社区卫生服务补助政策的意见》，又在“三、政府补助内容和方式（一）公共服务经费补助”中对购买服务作出了规定，“社区公共卫生服务由政府采取购买服务的方式，根据社区卫生服务机构服务人口数和提供的公共卫生服务项目、数量、质量以及单位（或综合）项目补助定额，在全面考核评价的基础上核定补助。”

为具体落实上述文件精神，财政部于2007年12月4日印发了《关于开展政府购买社区卫生服务试点工作的指导意见》（财社〔2007〕267号），该意见对社区公共卫生服务的服务项目确定和标准、服务提供机构、绩效考评、资金筹集及支付、监督管理等对购买服务作出了原则性规定，并以附件的形式对购买服务的流程作出了参考，这成为日后政府购买的蓝本，首次由国家部委颁布的规范政府购买公共服务的规范性文件。

2013年9月26日，国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），对政府购买服务进行了顶层设计，这也标志着我国首次从国家层面正式确立了政府服务政策。该意见就购买服务的内容提出“政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会力量的作用，凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。对应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务，以及不属于政府职责范围的服务项目，政府不得向社会力量购买。”

党的十八大强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式。党的十八届三中全会提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，将政府购买服务写入了党的决定，体现了中央对政府购买服务的高度重视。

为加快推进政府购买服务改革，2014年12月15日，财政部、民政部、工商总局发布《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号），共分7章39条，对政府购买服务进行了系统而详细的规定。

2016年11月，公安部、民政部、财政部、人力资源和社会保障部发布了《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》。该《意见》明确，警务辅助人员由县级以上地方人民政府或者公安机关采取向社会力量购买服务、依法签订劳动合同或聘用合同等方式招聘使用。

概括的讲，2013年底，我国政府购买服务试点工作开始正式启动，2015年以来，我国的政府购买服务在全国范围内开始得到全方位的推动和开展。

（二）地方出台的政府购买服务政策

为贯彻落实中央政府购买服务的有关精神，各地积极开展调研，对政府购买服务政策进行了区域设计。例如，2014年6月6日，《北京市人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见》（京政办发〔2014〕34号）印发执行。北京对政府购买服务政策进行了充分的运用，“据介绍，2016年计划购买的500个服务项目，将涵盖社会公共服务、社会公益服务、社区便民服务、社会治理服务、社会建设决策咨询服务共5大类30个方向。”[8]2013年11月12日，山东省人民政府办公厅制定了《政府向社会力量购买服务办法》（鲁政办发〔2013〕35号），对政府购买服务的指导思想和基本原则、主体、内容、程序与方式、资金管理、保障与监督等进行了规定。《山东省政府购买服务管理实施办法》于2016年1月1日起实施，从购买主体、承接主体、购买内容、预算管理、购买程序和承接主体确定方式、合同管理、绩效评价、信息公开、监督管理等9个方面对购买服务进行规定。

以广西为例，2014年4月8日引发了《广西壮族自治区人民政府办公厅关于政府购买服务的实施意见》（桂政办发〔2014〕30号），对政府购买服务进行了规定，同时，以附件的形式，列出了《政府购买服务指导目录》，其中一级目录6类，二级目录57款，三级目录314项。此后，在实施了2年之后，又于2016年9月28日对该目录进行了修订，下发了《关于修订广西壮族自治区政府购买服务指导目录（2014年）的通知》（桂财综〔2016〕50号）。修订后，一级目录6类，二级目录60款，三级目录500项，该目录更加科学，也更加贴合工作实际。

期间，广西财政厅分别同相关厅局联合下文，推动部门购买服务政策的落实。2014年12月9日，财政厅与民政厅联合下文，《政府购买社会工作服务暂行办法》，推动社会工作政府购买服务工作的开展。2015年6月22日，财政厅、民政厅和自治区工商局《关于加快推进我区政府购买服务工作要求的通知》，对推进政府购买服务工作提出了要求，“2015年各市县政府购买服务项目的覆盖面要达到本级政府有向社会提供公共服务事项的一级部门预算单位总数的三分之一以上，条件较好的设区市及县（市）要重点推进，覆盖比例进一步提高，并重点推进公共文化服务、公共体育服务、劳动就业服务、社区事务、社工服务、基本医疗卫生、基本养老服务、儿童福利服务、残疾人基本公共服务、公共法律服务、三农服务、环卫保洁服务、公共设施管护等领域政府购买服务，2016年实现政府购买服务全覆盖。”2015年12月15日，财政厅与司法厅联合下文《关于推进司法行政政府购买服务工作的通知》（桂司通〔2015〕183号），推动司法行政系统政府购买服务的落实，该目录共列出一级目录6类，二级目录31项，三级目录58项。该文为广西首个针对部门的政府购买服务规范性文件。该文下发后，司法行政系统充分利用该文件，积极进行了政府购买服务的实践。

三、现状与实例：公共法律服务政府购买运用

对政府购买服务政策进行了明确，在公共领域鼓励通过政府购买服务的方式利用更多的社会力量参与。“从村居结对律师到村居法律顾问，用了两年时间，北京16个区6878个村居全都有了自己的法律顾问，这一过程中，北京实现了从律师志愿服务向政府购买服务的转型和从律师流动服务向固定专人服务的转型，并通过规范化管理拓展服务深度，借助政府购买服务激活律师参与热情。”[9]公共法律服务作为公共领域的典型和代表，应当积极引导社会力量参与。本节着重以广西为例展开描述。

（一）制定公共法律服务政府购买服务目录

广西财政厅2016年9月28日对2014年自治区政府办公厅发布的《政府购买服务指导目录》进行了修订，下发了《关于修订广西壮族自治区政府购买服务指导目录（2014年）的通知》（桂财综〔2016〕50号）。在修改后的目录中，一个比较明显的改变是将公共法律服务在二级目录单独列出，作为一级目录“公共服务类”的其中一项。这样公共法律服务就与交通、住房、教育、文化、体育等同列，作为基本的财政保障类，无疑是一个重大的突破。公共法律服务涵盖了法律知识普及、法治文化活动、法律援助、法律咨询、村（社区）法律顾问、公证咨询、司法鉴定咨询等方面，共18项。这无疑为公共法律服务的开展创造了条件。

广西某些县也积极探索编制公共法律服务目录。桂林市平乐县、河池市凤山县等都编制了公共法律服务政府购买服务目录。虽然各地对公共法律服务范围的理解方面还存在一定的差异，以及政府购买服务是否具体落地等有待考量，但是都编制了政府购买服务目录，做到让政府购买服务能够有章可循。

（二）公共法律服务政府购买政策的运用与落实

在公共法律服务政府购买落实方面，广西各级司法行政部门进行了积极的尝试。目前主要有四个方面的实践：

1.开展法治宣传法治文化活动。目前，各地普法办、司法局等部门通过政府购买服务的形式，试水政府购买普法服务项目，以政府购买服务成本、资助补贴、项目奖励等形式，充分发挥社团组织在法治文艺创作、法治文艺演出、法制宣传、法律服务等方面的积极作用，借助“第三方力量”推进法治文化建设，构建多层次、多方式的法制宣传教育体系，以调动社团组织普法积极性，有效增强公众参与普法意识，着力构建政府出资社工出力，共同参与普法的良好机制。

2.推动律师事务所担任重大园区经济区法律顾问。2014年7月，为深入推动公共法律服务体系建设，为崇左市法治建设提供法律保障，广西司法厅与崇左市签订《崇左市人民政府自治区司法厅共建司法行政公共法律服务体系框架协议》，即“市厅合作”活动。作为该框架协议的子协议，广西广合律师事务所与凭祥综合保税港区、北京大成（南宁）律师事务所与中国—东盟青年产业园区、广西通诚律师事务所与扶绥空港经济区签订法律顾问协议，为园区提供法律咨询、重大合同审查、法律知识培训、内部法律服务人员的指导等方面。法律顾问的费用由司法厅通过政府购买服务的方式支付，每年2万元。

2016年11月举行的深化市厅合作共建“法治崇左”活动中，也是通过这种方式，为律所与园区牵线搭桥，为下一步的深层次合作创造条件。

3.一村（社区）一法律顾问补助。十八届四中全会提出“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设”。建立一村（社区）一法律顾问，是党的十八以来，各地司法行政机关积极发挥职能，主动作为，落实中央战略部署的一项重大改革措施。公共法律服务体系建设不是空中楼阁，它在基层的最重要抓手和落脚点就是建立一村（社区）一法律顾问制度。2015年4月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深入推进农村社区建设试点工作的意见》（中办发〔2015〕30号）中提出“推动法治工作网络、机制和人员向农村社区延伸，推进覆盖农村居民的公共法律服务体系建设”。建立一村（社区）一法律顾问正是推动法律服务的网络、机制和人员向农村社区延伸的重大实践。通过推动律师、基层法律服务工作者等专业的法律服务人员担任法律顾问，让广大的村（居）民足不出村（社区）即可以享受到相对专业的法律服务，为人民群众提供法律知识普及和法治文化活动，开展法律讲座，开设法律课堂，提供法律咨询，解答法律疑惑，参与化解社会矛盾，参与重大群体性事件的处置，为基层的长治久安提供基础的法律保障。

2016年4月7日，《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发一村一法律顾问工作方案的通知》（桂政办发〔2016〕41号）的要求，在“十三五”期间，自治区本级财政在“十三五”期间，结合财力对基层司法行政机关开展一村（社区）一法律顾问工作，按照“以奖代补”的方式予以适当补助。目前，广西财政每年拨付1000万元列入财政预算，支持各地开展一村（社区）一法律顾问工作。此外，广东省、山东省等省份纷纷出台政策，通过政府购买服务的方式对村（社区）法律顾问进行补助。

4.法律援助办案补贴。目前，各地都开通了法律援助热线，各地法律援助中心普遍安排律师值班，给予值班律师每天发放值班补助，这也是一种政府购买服务。此外，对于法律援助案件，也是通过政府购买的方式发放一定的办案补贴。根据广西财政厅和司法厅联合下发的《关于调整法律援助办案补贴标准的通知》（桂财行〔2013〕53号）的有关要求，自治区本级调整后的法律援助办案补贴标准为：（一）跨自治区辖市（地级）但在自治区内办案的，刑事案件每件800-2500元；民事、行政案件每件1000-2500 元；（二）跨自治区办案的，每件1500-3000元；（三）对法律援助机构安排的咨询接待人员（本机构工作人员除外）予以补助，补助标准为：值班律师每人每天100-150元， 其他咨询接待人员每人每天不超过100元。

5.人民调解“以案代补”。对于人民调解员办理的调解案件，通过“以案代补”的方式给予一定的补助。“以案代补”实际上也是一种政府购买服务的一种。以广西梧州市苍梧县为例，“苍梧县司法局规定一般纠纷调解奖励为80元，重大纠纷调解为150元，特大纠纷调解为200元。同时，增加了“调解不成功，但案卷材料齐全，减半奖励”的条款，这一政策在很大程度上进一步提高了人民调解员的积极性”。[10]

6.“青年志愿者彩虹桥行动”服务项目。以政府购买服务的方式通过共青团广西区委、广西青年志愿者协会等在广西民族大学等区内部分高校级区外部分高校招募青年志愿者，并对其进行必要的培训，以社会实践的方式，深入基层协助司法行政机关开展社会治理服务，参与开展法治宣传、法律服务、人民调解等专项服务活动，引导各类社会组织和社会工作者参与基层司法行政工作，逐步建立起党委、政府统一领导的，以司法行政工作者为核心、社会工作者为辅助、社会志愿者为补充的“三位一体”社区矫正工作新格局。

四、困境与不足：公共法律服务政府购买存在的问题

有些地区通过积极运用政府购买服务政策，引入社会力量，解决服务资源缺乏的问题，公共法律服务体系建设取得了良好的社会效果。但是也有部分地区，对新出台的政策，没有好好的研究利用，因循守旧，束之高阁，让购买服务的政策丧失了应有的作用。也有部分地区，将购买服务变成了权力寻租的角力场，成为私人利益的后花园。总的说来，当前，公共法律服务政府购买存在以下困境：

（一）公共法律服务政府购买政策运用不充分

根据实践中掌握的情况，从司法行政部门的角度出发，存在这种问题主要有四种情形：一是作为一项的新的政策，在起始阶段，各地还存在观望迟疑的态度，部分地区部分单位没有充分认识政府购买服务政策的精神和意义，没有积极向当地党委政府汇报，及时与财政部门沟通，推动政府购买服务政策的落实。以广西出台的《关于修订广西壮族自治区政府购买服务指导目录（2014年）的通知》（桂财综〔2016〕50号）为例，已经将公共法律服务项目明确的列为政府购买服务的目录，可是各地在这方面的动作仍旧不大，导致好政策束之高阁；二是部分地区在与党委政府报告一两次后，没有引起重视，或者尝试与财政部门沟通一两次后，因为存在理念的争议，没有达成一致，就放弃了继续争取，将大好的政策置之不理；三是部分地区利用了部分政策，对某些项目进行了政府购买，但是对某些项目没有进行购买，存在政策利用的不均衡，从而导致该项工作的开展存在一定的困难；四是部分单位严重依赖上级，认为上级应当制定一个关于公共法律服务项目的购买标准，他们只是负责执行就可以了，根本未对这项政策进行思考，怕出错误，担责任。

（二）公共法律服务政府购买政策运用过度

与政府购买服务政策没有被充分利用相比，存在将购买服务政策过度利用的极端情况，导致走向了另外一个反面。通过调研发现，某些部门将本属于自己本门职责范围内的工作，这种工作主要体现为制定部门的规划、政策、指导性文件等，本来这些工作都是对本部门本辖区的公共法律服务体系建设有一个整体的考量和统筹，这对司法行政机关来讲，职责范围内的事情，但是有些单位通过政府购买的方式，发包给外单位，自己作壁上观。将政府购买服务政策作为万金油，所有的工作都往这个方面来靠，上级、群众问询，回答就是在运用政府购买服务政策，这是国家允许的。这种现象有蔓延的趋势，应当引起警惕。

（三）公共法律服务政府购买政策存在被突破的情况

国家和地方政府在政府购买政策方面，对供给主体、承接主体和购买的内容及程序等都做了严格规定，但是在实际操作过程中，则存在着突破政策的现象。主要包括以下几个方面：一是在政府购买项目、内容、主体资格等没有及时向社会公开，不同程度的存在部分领导仅凭个人印象或者与社会关系相近的单位确定供给主体的现象，只由一个单位或者几个单位参与；二是对于政府购买的供给主体资格没有进行严格的审查，存在权力寻租的现象；三是为规避公开招标，担心跟自己有利益纠葛的单位无法中标，滥用单一采购来源的购买方式。

（四）公共法律服务政府购买未建立绩效评价机制

当前，政府包括企业的很多工作都通过绩效评价来考量。绩效评价作为评价政府购买的承接主体服务质量的重要组成部分，对于政府购买服务的承接主体具有很大的促进和督促作用。服务质量的高低，需要有一个评价标准或者体系。目前，对于公共法律服务政府购买的一些项目，比如一村（社区）一法律顾问等工作，广西各地普遍都没有建立起法律顾问工作成效的绩效评价，同时对绩效评价的指标如何设定，程序如何运行，都没有进行认真的思考，部分地方的领导干部也存在不知道如何进行绩效评价的问题。

（五）公共法律服务政府购买缺乏有效监管

公共法律服务目前主要是司法行政机关在推动，因此司法行政机关成为购买主体，应当承担起监督购买服务质量和效益的责任。但是，对于通过政府购买方式提供的公共法律服务，大部分单位完成了购买后，仅仅是一购了事，放任自流，缺乏有效的监管，导致部分公共法律服务提供缺乏质量，敷衍了事，没有达到预期的效果。

五、路径与启示：公共法律服务政府购买完善探析

对于新事物的出现，都要有一个适应的过程，公共法律服务政府购买的落实，已经有了好的开端，部分地区已经迈出了第一步，这对公共法律服务体系的建设来讲，是一件值得高兴的事情，同时，我们也要吸收经验，借鉴教训，更好的推动公共法律服务政府购买路径的完善。在将来一段时期，公共法律服务政府购买的路径完善要通过以下几个方面来落实：

（一）提高对公共法律服务政府购买政策的理解和认识

公共法律服务作为“十三五”期间重点推动的服务项目，各级司法行政机关要充分认识公共法律服务体系建设的重要性和意义，齐心协力，完成好各项服务。在政府购买服务政策的运用上，要集中精力，组织学习，学全学活政府购买服务政策，把政府购买服务政策作为破解当前公共法律服务体系建设过程中法律服务资源分布不均，人才不足，服务项目单一等困境的有效手段。因此，要充分学习和了解政府购买服务的政策，具体的做法是：

首先，要组织党委（党组）班子成员学习，形成统一认识，一次不行，可以多学习几次，互相帮助，提高认识，直至把握吃透文件的精神；其次，公共法律服务体系建设的观念已经渗透到各级各地司法行政系统干部职工中，但是对政府购买服务政策大家可能还一知半解。因此，要组织全体干部职工学习，讲明政府购买服务政策的优势，发挥大家的主观能动性，为政府购买服务扎根生芽做好各方面的准备工作；最后，要认真做好培训工作。培训工作的重点是政府购买服务政策出台的背景、有关文件的解读、已经购买的流程等，让大家熟悉购买服务的各项政策，了解购买主体、供给主体、购买的流程、绩效考评和监督体系等。

（二）积极推动全国性的政策的出台，将公共法律服务纳入政府购买服务目录

虽然国家已经出台了政府购买服务方面的相关政策，但专门针对公共法律服务政府购买方面的政策还没有出台。因此，为推动公共法律服务政府购买政策的落实，在当前阶段应当分两步进行：一是司法部应当积极联系财政部，就公共法律服务政府购买政策的落实进行积极沟通，通过联合发文的方式推动公共法律服务政府购买服务政策；二是在国家未出台公共法律服务政府购买服务政策的情况下，各地司法行政机关应积极进行探索，并且与当地的财政部门沟通，推动地方性政府购买服务政策的出台。可参照广西的做法，将公共法律服务作为一级目录列出，再细分二级目录和三级目录。二级目录应当涵盖律师服务、公证服务、法律援助、基层法律服务、法治宣传、人民调解等，三级目录就二级目录的内容进行细化和分解。

（三）树立典型，发挥示范带动作用

应当对全省范围内运用政府购买服务政策的基层单位进行一次筛查，选取具有一定创新意识和作为意识的市或者县司法行政部门，由它们在运用政府购买服务政策方面作出表率，真正能够达到利用政府购买服务政策解决公共法律服务体系建设过程中存在的问题，取得了良好的社会效果。从理解政策、运用政策、落实政策方面进行总结和提升形成经验，由省一级厅局通过召开经验介绍会或者现场推进会的形式进行推广。同时，要注意这些经验的可复制性和可推广性，让各地都能够结合自身实际加以运用。

（四）合理把握政府购买服务的“度”

政府购买服务政策并不是万能剂，并非所有的公共法律服务都能采用政府购买的方式来实现。要对公共法律服务的内容进行必要的区分，厘清哪些内容可以用政府购买的方式解决，哪些不能采用政府购买方式，这是一个比较关键的问题。各地司法行政机关要明确一名或者几名熟悉公共法律服务工作的人来做这项工作，对当地的公共法律服务内容进行梳理，列出清单，明确可以购买的项目。同时，要熟悉政府购买服务的范围，熟练把握公共法律服务政府购买的“度”，对于本来属于部门本身职能的工作，要勇于承担，主动作为，避免政府购买服务的滥用。

（五）做好政府购买运行的审计监察工作

习近平总书记曾经说过，要让权力关在制度的笼子里。各级部门运用政府购买服务政策方面，从设定承接主体的条件、程序到购买流程的运行等方面，都是一种权力，存在权力寻租的空间，因此对于这些部门和岗位要设定的一些限制和制约。政府购买服务是一把双刃剑，运用的好，能够为公共法律服务体系建设带来极大的便利，人民群众也更够分享国家法治建设带来的红利。运用不好，则为成为滋生腐败的温床。各级纪检监察部门要加强监督检查，重点检查购买服务的过程是否公开透明，购买服务的方式是否滥用，特别是单一来源采购的运用方面，避免公共法律服务政府购买政策在运用过程中成为权力腐败的温床。

（六）建立公共法律服务政府购买绩效评价体系

质量是一个企业的生命，质量不仅仅体现在商品等硬件中，也体现在服务等软件中。各地要坚持质量第一的原则，对于公共法律服务采取政府购买的方式落实后，要建立起绩效评价体系，对照在政府购买服务前设定的条件，一一进行对比和检验，组织由购买主体、财政部门专家、热心该项工作的人民群众等组成的专家组，定期或者不定期的进行检查，通过评分的方式，对公共法律服务的质量进行评价。这种评分要体现客观性，不能仅停留在形式上，而要深入到实地去查看，既要看硬件设施，也要看具体的工作效果。同时，探索建立第三方绩效评价体系，由完全不相干的单位或组织来进行评价，得出的数据相对更加客观和真实。通过设定合理的指标，走访调研，与实际接受服务的人了解交流等方式，检验供给主体的服务质量。同时将服务质量的评价作为继续履行合同的参考依据，对供给主体形成一定的威慑，督促他们提高服务质量。

（七）建立公共法律服务政府购买监督机制

政府购买服务是一个完整的流程，这个流程的运行是否流畅和高效取决于各个部分的配合。购买工作的完成只是流程中很小的一部分，公共法律服务也并非购买完就了事，作为购买主体的行政机关应该切实担负起监督者的职责，发挥监督的作用。公共法律服务体系建设是十三五期间各级司法行政部门的中心任务，也是一项为民办实事的项目，各地要紧紧围绕这个中心任务，部署开展各项工作。对于采取政府购买的公共法律服务，作为购买主体的各级司法行政机关，特别是市县司法行政机关要切实履行其职责，采取各种方式，加强对政府购买服务的监督。这种监督不是发几个文件，开几次会就完成的事情，要定期或不定期进行监督检查，切实保证政府既花了钱办事，又能办成事办好事。