行政许可评价制度的完善

陈 欢

（湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410000）

党的十八大以来，中央政府持续以深化行政审批制度改革为突破口，分批次取消、下放、调整一系列行政审批项目，同时，统筹“放、管、服”同步进行，转变“重审批、轻监管”的传统思路，将管理重心由传统的规范市场主体的活动资格为主，转向规范和监管市场主体的行为为主。然而，改革在深化，行政审批边减边增、明减暗增问题依然严重。[1]行政许可评价制度作为行政审批制度的有机组成部分，可以以其自身的完善与发展来解决现有审批事项合法性与正当性的问题，从而更好地推进行政审批制度改革优化的进程。

一、我国行政许可评价制度的一般理论

行政许可评价是根据一定的标准对已经设定的行政许可的实施情况、存在必要性等情况进行衡量、检查、评定、判断，以决定行政许可的延续、修改或者终止的活动。[2]我国的行政许可评价制度明确规定在《行政许可法》中的第二十条，条文规定，行政许可的设定机关、实施机关应对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，对可以通过本法第十三条予以规范的事项，由设定机关对该事项及时进行修改或者废止。这是行政许可的一个动态评价机制。随着经济社会的发展、行业和政策目标的变化，原本合法必要的行政许可可能不再适应市场的需求。因此，对于已设定许可的事项应当进行定期评价，在评价的基础上对该事项存在的必要性进行讨论，并作出修改或者废止的决定。

行政许可评价制度在颁布后得到了中央和地方各级部门的贯彻落实。如国务院印发的《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》（国发〔2013〕39号）中指明国务院部门要定期对其负责实施的行政许可实施情况进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。又如，重庆市人民政府印发的《重庆市行政许可评价暂行办法》，从许可评价实施主体、评价程序、评价内容、处理结果等多个方面对行政许可评价制度作出了详细具体的规定。但随着改革的逐步深化，近年来中央和地方各级部门在该制度的实施过程中表现参差不齐，也暴露出许多的问题。

二、我国行政许可评价制度存在的问题分析

（一）立法层面的问题

《行政许可法》自颁布实施后，各主体对行政许可评价制度的发展均作出了一定程度的努力，但仍然存在一定的局限性。首先，法律规定较为原则化，缺乏相关的具体配套措施。许可评价制度的相关规范仅存在于《行政许可法》的第二十条，缺乏相关的法规、规章及其配套设施来对许可制度的运行作细化规制。在行政体系内当中，虽然相关部门制定了相应的具体实施措施，但集中于某几个法制较完善省份的某一具体领域，延展性较差。如《杭州市档案局行政许可评估评价制度》虽然对评价的主体、原则、内容以及对象作出了规定，并确定了其法律地位，但其适用范围仅限于杭州市这一区域内档案局这一具体领域内行政许可审批事项的评价与清理。

其次，行政许可评价制度在其具体规则方面也存在着诸多问题。（1）有效评价主体单一。《行政许可法》规定，行政许可评价的主体为许可的设定机关和实施机关，对于需要进行清理的事项，仅可由行政许可的设定机关来对该事项进行修改或者废止，实施机关对于许可事项的修改和废止只享有建议权，而无决定权，更不存在独立的第三方机构来对许可事项进行评价并作出是否予以修改或者废止的决定。设定机关在其中既是设定人又是监督者，容易导致部门利益的膨胀化，不利于法治政府的建设，应当予以规制。（2）评价内容不具体，规定内容较为原则化。设定机关依据相关法律规定对许可事项是否需要进行修改或者废止作出评价；实施机关针对许可的实际实施状况以及是否有继续存在的必要性作出评价；社会建议主体对许可事项的评定更加宽泛，并未予以细化。具体到下位法，有的下位法同法律一样，仅仅是在相关的法律制度框架中大致提及评价制度，而对于具体细节部分不置与否；有的下位法则对评价制度的具体内容予以规划和细致，如重庆市人民政府印发的《重庆市许可评价暂行办法》中对评价的对象、原则和方法均作出了细致说明。而在评价制度未作出细致规定的地方和部门，规定的不科学、不合理容易影响到许可制度应有效果的发挥，进而影响治理方式的优化。（3）规定的评价时间较为模糊。行政时效是用以维护社会稳定、保证行政效率的，通过对双方主体行为期限进行限制以期达到维护社会秩序的相对稳定以及保护相对人的合法权益的目的。行政许可评价的时效对于及时修正不合法、不合理、不必要的许可事项，以及适应社会发展、保障相对人的合法权益、提高行政效率具有重要的意义。具体到法条中，对于评价时间的规定仅为“定期”“适时”，而对于该期限的具体适用并未予以指明。（4）评价程序的规定缺乏统一性。我国并未出台一部专门的法律来对行政程序进行规制，对许可事项进行评价的相关程序性设计也不够完善。具体到条文中，仅对评价结果的处理作了原则性规定，而对于程序性问题的具体适用以及是否参照立法程序进行并未予以言明。而程序上的缺失会影响到许可评价制度发挥其应有的效能和作用。

（二）实践层面的问题

我国对于许可评价制度的实践主要表现在行政审批制度改革的过程当中。从权力构架的角度来看，行政审批制度改革包括中央和地方两个层面。中央层面，主要是以出台办法的方式来对各层级行政部门的许可事项实施调整。地方层面，主要依据中央出台的历次办法，结合本地实际情况从而作出相应制度的调整。而不论是从中央到地方，抑或是地方上进行的许可评价活动都未向社会建议主体公布活动的过程及理由。过程性的不公开不利于行政机关内外信息对称的实现，不利于公众了解部门工作，更不利于公众对部门工作的监督。此外，我国在配套许可评价制度施行的相关设施方面还存在一定的缺陷。首先，行政机关员额编制与行政许可事项相关联。以取消某项许可事项为例，许可事项被取消了，但相应的工作人员仍然在在职，如何处理好人员的去向以及编制的调动是施行许可事项必须处理好的配套工作。其次，作为人民利益的践行者，行政许可的设定和施行都需要受到来自各个社会个体的监督。如何更好地接收公众的建议，如何更好地做到机关内外信息的对称等都需要构建科学的制度，而这些正是我国现行的配套制度设施所缺乏的。

三、健全我国行政许可评价制度的设想

（一）设立专门的行政许可评价执行机构

设定机关作为许可事项的创设者，对由自身设定的许可进行评价，较难保证评价结果的公正性，从某种意义上来说也将会影响到评价制度的权威性；实施机关作为许可事项的执行机关，往往也不愿推翻由自身作出的行政行为，危及自身利益来对许可事项进行评价；社会建议主体由众多单个的公民、法人或者其他组织组成，其意见往往仅反映自身的利益需求，而无法从集合的角度表达社会公众的需求，且社会建议主体意见的表达较为零散，较难形成统一的科学的建议。基于以上各个评价主体在评价活动中均存在着一定的局限性，建议成立一个专职负责行政许可评价的机构。通过在许可评价活动中保持其中立的地位，运用专业的知识技能理性公正地对许可事项作出中肯的评价，以保障评价结果的客观公正。具体而言，将主要负责许可评价建议的接收与反馈，组织进行许可项目实施动态的调研等事宜，并可以考虑在决定许可项目存与废的过程中引进专家学者、行政人员以及与许可项目有利害关系的行政相对人，以专业的许可事项评价员为主，以专家学者、行政人员、相对人为辅，归纳总结各方主体提出的意见和建议，最后通过统筹的方式作出相关处理决定。

（二）构建完备的评价体系

第一，细化对许可事项评价的内容。对许可的总体实施状态进行评价，即从全局的维度动态把握事项的设定基础、依据以及事项在施行中的全貌，及时反映出许可事项在行政管理活动中所发挥的作用，以期达到社会效果的最大化。具体而言，对许可项目的评价应当涵盖：许可设定机关设定该项许可的合法合理性以及必要性、许可实施机关的实施能力以及施行该项许可可采取行为的适当性、许可事项的达标程度、公众对许可事项的认可程度等。

第二，细化标准，明确对行政许可事项的“必要性”审查。根据许可的施行情况来对许可事项进行必要的调整和修正，尽可能把控行政机关自由裁量的空间，使行政机关规范执法，避免对权力的滥用。具体而言、对许可事项进行评价应当包括对其合法性进行评价、对其合理性进行评价、对其实效性进行评价三个方面。[3]合法性评价，即考量许可事项设定是否现有法律的规定，是否与法律原则相背离，是否存在超越法定权限设定许可的行为，设定项目的期限是否超期，以及程序是否违法等；合理性评价，考量许可事项的设定是否符合经济社会发展的规律，行业政策的目标以及大众的利益需求，设定的程序是否科学、合理、完善；实效性评价，考量成本与收益即考量许可事项的设定是否达到预设设定的目标。

第三，将对行政许可进行评价的时点设置为一个时间段，地方各级政府对评价时点的具体确定应当基于当地实情，通过对当地实情进行预评估后针对许可事项的特性制定出科学合理的时间点，而非照搬其他区域或者领域内已有的规定。

第四，统一评价程序。法治政府的建设需要程序保障的践行。具体到行政领域，我国应该尽快出台一部统一的行政程序法，通过高位阶的法律来规范行政主体的设定及实施行为，以保证行政许可事项的科学化进程。具体而言，对于评价程序的设计应当包括评价事项的受理主体以及对评价事项的申请、受理、实施以及反馈等。

（三）明确反馈机制

行政许可的设定机关在许可的评价体系中占据着绝对的决定性地位，为防止利益的部门化，动摇社会公平，确有必要将评价体系中的有效主体进一步扩大。第一，将实施机关“可以适时”进行评价修改为“应当实施”进行评价，并增加“行政许可设定机关对于实施机关的评价建议应当及时接收与反馈”。实施机关作为许可的实施者，相较于设定者往往更贴近于一线实情，了解案情实由，更可以站在实施者的角度对评价指标、评价标准等的设计进行再审视、再发现，对许可实施过程中遇到的困难进行再解决、再思考，定期将实施情况进行归纳整理并对许可事项提出评价建议。此外，法条仅仅规定实施机关可以适时对许可事项的修改、保留或者废止提出相关的评价建议，但却未言明设定机关对评价意见的接受与反馈。长久以往，如果设定机关长时间未对实施机关所提建议进行反馈，将会降低实施机关对许可事项进行评价的积极性。因此，可以增加许可实施机关的评价权利，明确设定机关对其意见的反馈。第二，明确设立设定机关、实施机关对公民、法人或者其他组织建议的反馈机制。公民、法人或者其他组织作为潜在的许可事项相对人，他们反馈的建议往往能体现人民的意志主张，赋予他们许可评价的权利，能够拓展相关主体的信息来源，保证决策的民主性。对于社会建议主体向相关机关提供的相关意见和建议，相关机关应当及时进行反馈，并事明缘由。因此，建议增强对社会建议主体的建议权，并明确反馈事由机制，保证公民、法人或者其他组织的意见和建议能够得到充分尊重，进一步加强政民之间的沟通。

（四）落实信息公开，增加评价工作透明度

行政许可的设定和实施均需遵循公开原则。公开原则的践行，对公众了解行政机关的工作进程，加强对行政机关的认可具有重要的意义。公开原则是行政许可法的三大原则之一，该原则的施行当然适用于许可评价制度的设立、实施及反馈机制。整个评价的过程无论是事项的设定还是实施，抑或是意见的反馈均需遵循公开原则。一方面，政府要做好评价过程中的信息公开工作，保证信息内外沟通，让公众及时了解事项的设定动态以及实施动态，了解评价的相关进程；另一方面，政府应当注意对评价结果的公开。设定机关在收集多方主体信息以后，对信息进行归纳总结，形成评价结果并予以公布的同时，也应当将形成评价结果的过程性报告予以公开，让公众明晰决策作出的缘由，并对评价的过程以及结果进行监督。通过落实信息公开，增加评价工作的透明度的方式，实现行政机关内外部的信息对称，让公众了解、信任设定、实施许可评价制度的必要性。