行政诉讼相对集中管辖制度之检视

甄靖旭

（江西财经大学，江西 南昌 330013）

作为一项基本的行政诉讼制度，在社会转型时期的中国，行政诉讼管辖制度不仅具有开启行政案件审理的程序价值，而且还具有影响行政案件最终能否获得公正审理的实体价值。[1]为了确保能够独立行使行政审判权，行政诉讼管辖模式在经历“有限提级管辖”“异地交叉管辖”等模式的逐步变革之后，新的行政诉讼管辖模式——“相对集中管辖模式”正在逐渐有序地推进。

2007年9月，浙江省丽水市中级人民法院在所辖的9个县（市、区）基层人民法院中开始试行“行政诉讼相对集中指定管辖制度”，对行政诉讼案件的集中管辖制度进行早期探索，这是行政诉讼案件集中管辖的积极尝试。[2]2013年1月4日，最高人民法院下发了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，决定在部分中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作，各地开展的行政案件相对集中管辖的探索和努力都具有一定的历史意义，并取得了较好的司法实践效果。[3]但是，并非所有的制度变革都是一帆风顺的，当前行政诉讼相对集中管辖制度仍然存在一些现实难题。

一、行政诉讼相对集中管辖制度的必要性

在我国行政诉讼中，行政诉讼管辖制度尽管发挥了一定作用，同时也带来了许多困境，给实践增添了困难。行政管理区划与司法审判区划的高度重合，使得行政部门极易对司法部门的审判工作进行不当干预，其是造成该问题的关键性因素。如法院不能依法保护行政相对人的合法权益，便会造成损害司法公信力的不良局面。行政诉讼相对集中管辖制度就是为了解决目前所面临的非常紧迫的难题而产生的一种新型行政诉讼管辖模式。

（一）减少司法审判干预，维系法院独立行使审判权

在我国诉讼制度中，行政诉讼具有其自身的特殊性，诉讼原告是公民或者法人，另一方是行政主体，诉讼双方当事人原本就处于不平等的地位，行政机关便于进行干预，实现公正审判的难度是非常大的。但是，如果在财力和物力上使司法审判区域和行政管理区域相分开，管辖法院与被诉行政机关没有直接关联，法院受到的干预程度就会大大降低。因此，行政诉讼相对集中管辖制度便应运而生，管辖法院在尽可能大的程度上阻却了行政机关的干预，进而处于中立裁判者的地位，维护法院的审判权可以依法独立行使，更有利于维护行政审判的公正性和独立性。

（二）促进行政审判队伍专业化，提升司法公信力

行政管理的专业性产生了行政诉讼案件审判的专业性及特殊性。实践中，我国行政审判案件数量相较于民事和刑事诉讼案件数量是非常少的，并且专业性较强，在审判过程中行政庭法官积累的审判经验是相当有限的，容易出现行政诉讼审判专业性不强的情况。法官队伍的专业化建设并非一朝一夕的事，还需要通过大量的审判实践来历练。然而，实行行政诉讼相对集中管辖制度将会令集中管辖法院审理大部分案件，使得较多数量的行政案件能够由集中管辖法院的法官进行审理，法官们审理行政诉讼案件的专业化水平将会大幅度提高，进而保证案件的审判质量。同时，该制度突破了司法审判区划和行政管理区划的高度重合，使几个或者某个异地法院将行政案件进行集中管辖，减少行政机关对人民法院的干扰，法院作出的判决更加公正合理，并且还能够提升司法公信力。

二、行政诉讼相对集中管辖制度存在的问题

在审判实践中，相对集中管辖制度尽管给我国行政诉讼实务工作带来了显著成效，但在享有改革所带来的利好影响的同时，我们也要清醒地认识到，该制度存在人民法院负担不合理、行政案件执行难度增大以及当事人的诉讼成本增加等问题。

（一）人民法院负担不合理

行政诉讼相对集中管辖制度的实施，造成2～3个集中管辖法院审理所在市级区域内的一审行政诉讼案件，从而使得大部分非集中管辖法院的行政审判庭无案可审。最高人民法院下发的《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》规定，不撤销非集中管辖法院的行政审判庭，将其予以保留，主要目的是避免出现遗漏行政案件的情况，更好地帮助集中管辖法院做好工作衔接和处理非诉行政案件。[4]但随着时代的不断发展，集中管辖法院行政审判庭将会审理更多的行政诉讼案件，成为审理案件的主力军，其业务能力不断提升。该制度使得非集中管辖法院法官的专业化水平更低，出现非集中管辖法院行政审判庭没有行政案件可审理的尴尬局面。

一开始实行行政诉讼相对集中管辖模式，就是为了使我国原本有限的司法资源能够得到公正合理的利用，但是在实施该制度后却引发了人们对其是否合理的质疑。集中管辖法院与非集中管辖法院之间存在案件负担不合理的现象，行政诉讼相对集中管辖制度导致非集中管辖法院缺乏对行政案件的审判权，并且进一步造成了非集中管辖法院整体审判权不完整的问题。在我国现有的实践中，即使通过从非集中管辖法院调动行政审判人员的方式，也很难短时间内解决集中管辖法院行政案件多、行政审判人员短缺的问题。

（二）行政案件执行难度增大

行政案件执行难度增大是人民法院在行政审判实践中面临的另一个困境。大部分行政案件的当事人不满意判决的执行情况，在当下执行难引起了社会的广泛关注。行政诉讼案件中的被告往往是国家机关，涉及许多复杂的社会关系，造成一些行政机关败诉的行政案件的执行情况变得更加困难。原本本区域人民法院执行此类型案件的难度就非常大，更不要说外地人民法院来本区域对行政案件的执行，肯定是难上加难。根据之前部分试点人民法院对于执行行政案件的情况，执行行政案件的难度的确增大了，如果执行难的问题不能够彻底解决，必然会对试点改革的成效造成不良影响。

（三）当事人的诉讼成本增加

在行政诉讼相对集中管辖制度的改革进程中，必须解决的另一个问题是如何降低当事人的诉讼成本。由于使行政诉讼案件的被告与管辖法院所处的行政区划相分离是行政诉讼相对集中管辖试点的重要内容，尽管该制度对于弱化行政机关对行政审判的干扰相对集中管辖模式发挥了重要作用，但当事人的诉讼成本也随之发生了很大变动。对于当事人来说，降低诉讼成本是非常现实的问题。依据行政诉讼相对集中管辖制度的规定，由集中管辖法院对案件进行审理，案件当事人参与案件审理需要支付更多的费用，从而增加了当事人的经济负担。从某种程度来讲，行政诉讼相对集中管辖制度是有违便利当事人原则的，其直接减弱甚至淡化了原告本身的诉讼意愿及司法需求。

三、完善行政诉讼相对集中管辖制度的措施

尽管我国各地法院在实务中积累了很多经验，并且对行政诉讼相对集中管辖制度的修正显见成效，但我们应当认识到，相对集中管辖制度改革仍然存在不足之处。在制度改革过程中，只有不断地发现问题，并且加以解决，这样才能够更好地落实相对集中管辖制度，使其发挥应有的价值，进而巩固行政诉讼管辖制度。

（一）赋予原告管辖选择权，合理划分法院职能

在尽可能不触动现行新展开的管辖秩序下，可以考虑通过赋予原告管辖选择权来解决非集中管辖法院行政审判庭职能空缺所导致的不利影响。通过赋予行政诉讼原告管辖选择权，提升行政诉讼原告对抗行政权的权利，以达到三方力量动态平衡的目的，改变原告的弱势地位。与此同时，在行政诉讼中赋予原告管辖选择权，可改变之前的“原告就被告”的单一局面，使得原告能够根据自己的案件情况和现实需求，在被告住所地人民法院和跨区划集中管辖法院二者之间做出对自己最为有利的管辖权选择。[5]这样就可以使行政诉讼案件除法定的专属管辖以外，还能够由被告所在地法院和跨区划集中管辖法院审理，以方便原告参加行政诉讼，并享有选择管辖法院的权利。这样既能够突破之前行政诉讼中“原告就被告”的原则，而且还能避免大部分非集中管辖法院行政审判庭处于休眠状态的情况，使得原告能够在法定范围内自主地选择管辖法院，也可以充分调动法院的积极性，这是充分发挥法院职能的最佳选择。

（二）完善便民诉讼制度，降低当事人诉讼成本

当事人诉讼成本增加是现行管辖制度创新下的消极影响，最大限度地为原告起诉提供便利是目前亟待解决的问题之一。完善便民诉讼制度路径有两个：一是充分发挥司法机关的能动性。当前部分地区已逐步开展行政诉讼巡回法庭实践，并取得了明显的成效。二是运用科技力量提供便民服务。跨区划集中管辖法院要不断利用与开发“互联网+”新技术，探索网上预约立案和网上上诉模式，推出便民诉讼服务平台，积极运用诉讼引导，便于当事人参与行政诉讼[6]。

（三）相对集中管辖模式的突破：设立行政法院

基于现行制度的制约，笔者认为行政法院可以解决相对集中管辖制度存在的问题，建立行政法院是解决我国行政诉讼管辖制度中诸多问题的必然选择。行政诉讼相对集中管辖改革，实质上还是现行体制内的微调，并没有完全从行政机关的控制中解脱出人民法院的人力及财力。虽然行政诉讼相对集中管辖制度在审判组织结构方面做出了部分调整，但并没有从根本上解决全部问题。相对集中管辖制度的有效实行明显地展现出了未来行政审判体制的雏形。在我国，行政法院的建立并不是一蹴而就的，围绕管辖制度的改革只是“碎片化的改革”[8]，以期从量变到质变地指引我们建立系统的行政法院。