安吉县农业水价综合改革实践与分析

贾 伟

(安吉县梅溪镇农业发展服务中心，浙江 安吉 313300)

1 基本情况

1.1 农业生产情况

安吉县2017年全县实现农林牧渔业总产值330.3亿元，比上年增长7.3%；全年农作物播种面积29 410 ha，比上年下降0.4%。农民人均纯收入25 447元，同比增长8%。安吉是农业大县，全县粮食作物种植面积为15 080 ha。经济作物主要以蔬菜、林果、茶叶、花卉苗木等为主。

1.1.1 重点中型灌区农业生产状况

(1)赋石水库灌区

赋石水库灌区设计灌溉面积8 133 ha，有效灌溉面积7 066 ha，实际灌溉面积4 000 ha。灌区人口13.72万人，其中农业人口12.43万人。国内生产总值30.65亿元，占全县国内生产总值的31.7%，其中，工业总产值19.65亿元，农业总产值3.46亿元，人均年收入6 756元。[1]

项目区内主要种植单季稻、大小麦、油菜等。现状农作物组成根据2006年调查推算所得，设计水平年的农作物组成按引导农民培育富有地方特色的农产品的思路和农业发展的总体规划确定(见表1)。

表1 赋石水库灌区农作物种植面积表 ha

(2)老石坎水库灌区

老石坎水库灌区内土地肥沃，气候温和，余量充沛。灌区耕地面积3 513 ha，有效灌溉面积3 400 ha，实际灌溉面积2 560 ha，土质以砂壤为主。灌区是安吉的粮食主产区之一，主要种植单季稻、小麦、油菜等作物。近年来，随着农业产业结构的不断调整，发展了效益农业，推广种植了花卉苗木、西瓜，蔬菜等。2012年，种植单季稻2 793 ha，产量1 802万kg；种植小麦430 ha，产量162万kg；种植油料473 ha，产量85万kg；种植蔬菜420 ha，产量630万kg；其它经济作物187 ha，产量200万kg，复种指数约为1.27(见表2)。

表2 老石坎水库灌区农作物种植面积表 ha

1.2 灌溉面积情况

安吉全县耕地面积29 740 ha，有效灌溉面积21 433 ha，全县农业“两区”面积9 187 ha，其中粮食功能生产区7 967 ha，现代农业园区1 220 ha。具

体见表2—4所示。

安吉县有中型灌区5个，有效灌溉面积为13 940 ha，其中包括2个重点中型灌区——赋石水库灌区和老石坎水库灌区，其有效灌溉面积占全县有效灌溉面积的48%；3个为一般中型灌区，其有效灌溉面积占全县有效灌溉面积的15%；小型灌区927个，有效灌溉面积为7 493 ha(见表3)。

表3 安吉县灌区基本情况统计表

1.3 农田灌溉用水现状

1.3.1 社会总用水量

根据安吉县水资源公报数据统计，2016年安吉县社会总用水量2.372 7亿m3，有0.015亿m3为地下水，其余都为地表水。其中农林牧渔畜业用水量所占比重较大，为1.421 8亿m3，占总用水量的60%；工业用水为0.514 9亿m3，占16%(见图1)。结合近五年水资源公报统计数据，2015年安吉县社会总用水量2.336 0亿m3，2014年安吉县社会总用水量为2.836 4亿m3，2013年安吉县社会总用水量为2.871 2亿m3，近5年来数据反映安吉县社会总用水量整体上呈递减的趋势。

1.3.2 农业用水量

农业用水量包括农田灌溉用水量和林牧渔畜用水量两部分，其中农田灌溉用水量包括水田、旱地、菜地3类农用地的灌溉用水量；林牧渔畜用水量包括林果灌溉、鱼塘补水和畜业用水量。水田用水和鱼塘补水是安吉县农业用水的主要组成(见表4)。

图1 安吉县2016年用水量结构图

1.3.3 农田灌溉用水量

根据《安吉县2017年度农田灌溉水有效利用系数测算分析报告》中数据显示，2017年全县农田灌溉用水量为12 320.73万m3，灌溉水有效利用系数为0.625。

通过与前几年数据对比分析，灌溉用水量随着每年作物种植结构变化和降雨情况不同均有所改变，农田灌溉水有效利用系数逐年提高(见表5)。

表5 2014—2017年全县系数测算结果变化[2]

1.4 农业用水管理模式

1.4.1 主要中型灌区管理方式

赋石灌区水源来自于赋石水库，位于安吉县中部，骨干渠系长43.2 km；老石坎水库灌区水源来自于老石坎水库，位于安吉西南部，骨干渠系长39.6 km。两者都是干渠沿线修筑堰坝、闸门，设置放水口至下级渠道的灌溉模式，灌区管理方式为骨干渠系放水员和下级村放水员相互沟通配合放水管理工作。

1.4.2 末级渠系管理模式

安吉县自流灌溉区域的用水管理形式较为粗放，主要水源口由镇或者村级安排水利员负责进水口管理，流入渠系间的进水口以及渠系的维修养护则由农户自行管理；从附近河湖泵站提水灌溉的区域管理形式相对较为规范，主要由村级事务员或是种粮大户负责泵站放水。

2 农业水价改革存在的主要问题

2.1 运行维护经费不稳定，末级渠系管护不到位

自2004年免收水费后，全县现状田间末级水利工程运行管护经费一部分由水利局根据农田水利经费以项目的形式安排，另一部分由镇(区)从每年的财政资金中统筹安排。由于水利项目资金的不确定性和镇(区)统筹资金的不固定性，田间末级渠系运行维护经费存在不足的问题。在目前维修养护经费不能确保的情况下，末级渠系局部渗漏、配套建筑物损坏以及渠道局部损毁等问题不能得到及时解决，渠道养护不到位，底部淤积、杂草丛生、设施保养不到位、泵房杂物乱放等问题较突出，导致渠系输水效率低、灌溉保障程度差，不能很好地满足灌区现状用水和水价改革的需求。

2.2 终端用水管理组织不健全，管理人员素质有待提高

随着社会经济的发展，农业效益比较低，导致末级农田水利设施的管护主体责任不明确，受益村集体参与灌区管理程度较低，农户“只用不管”现象普遍；终端用水管理能力相对薄弱，管理手段及管理技术不能满足农业发展的要求。调查发现，大多数村集体面临管护经费不足、技术力量欠缺等诸多问题，造成末级渠系灌溉水利用效率较低，水资源浪费损失严重，情况不甚乐观。现状大部分村集体虽安排了泵站放水员，但管理职责也仅限于开关水泵，并未承担起田间水利设施的管护职责，人员素质有待进一步提高。

2.3 计量设施配套滞后，难以满足水价改革需求

近年来，安吉县通过《千万亩十亿方节水工程》、四小工程等项目的实施，重点中型灌区渠系及建筑物等工程设施得到很大改观，但由于成本问题所建设水利工程并未完全配套相应的计量设施。并且，安吉县为山区，大部分为渠道自流灌溉，使用梯形量水坎、矩形或三角形量水堰等用水计量设施，计量数据不够精确且不易于操作。就现状计量设施情况，远远达不到当前农业水价综合改革的需要。由于不能满足用水计量要求，超定额用水累进加价、分类水价等科学、先进的管理方式就不能得到有效推广应用，精准补贴、节水奖励等制度措施难以落实。

2.4 缺乏有效激励机制，难以调动节水积极性

目前，安吉县灌区日常管理普遍由属地村集体负责，所需经费由公共财政以维修养护项目的形式直接支付给地方，农民缴纳水费不足或不交水费，形成“政府供水、农民种田”的局面，缺乏有效的节水补偿机制和节水奖励机制，难以调动灌区农户主动节水的意识与积极性；同时给予放水员的工资也是固定的，没有有效的激励机制，这样带来的负面效应是水资源有偿使用的观念会削弱、农户节约用水意识淡薄、不利于节水灌溉技术的推广应用与放水员的积极性不高。

3 全县改革范围及分区情况

根据浙江省农业水价综合改革工作要求，结合安吉县基本情况摸底调查统计数据，确定安吉县农业水价综合改革范围为全县21 433 ha有效灌溉面积，重点是农业“两区”和永久基本农田内集中连片、对灌溉依赖性较强的水稻种植区。

安吉县属山区县，坡陡流急，有利于引水灌溉。但地形被山岭分割，众多的引水工程和提水工程与蓄水工程相配合进行丰枯水量调节以提高保证率，保障农业灌溉用水需求，形成了以五大中型水库为支撑、骨干渠系为脉络的农业灌水局势，而其部分末级渠系存在灌溉水源无法保障需要以泵站提水灌溉的情况。

结合安吉水资源综合规划情况，以两个重点中型灌区灌溉范围和其他区域(提水灌溉为主)划定分区。选定赋石水库灌区灌溉乡镇作为分区Ⅰ。Ⅰ区域总面积428.3 km2，主要涵盖孝丰镇、孝源街道、递铺街道、天子湖、鄣吴镇共计3镇2街道，有效灌溉面积合计为9 813 ha。老石坎水库灌区灌溉乡镇作为分区Ⅱ。Ⅱ区域内基本为山川丘陵，靠近中部部分地区为平原，主要涵盖上墅乡、天荒坪镇、山川乡、章村镇、报福镇、杭垓镇共计4镇2乡，有效灌溉面积合计为6 933 ha，除重点中型灌区外的其他灌区作为分区Ⅲ。Ⅲ区主要是西苕溪流域的平原区域，农业用水资源比较充沛，基本以提水灌溉为主。区域内主要涵盖梅溪镇、溪龙乡、昌硕街道、灵峰街道共计1镇2街道1乡，有效灌溉面积合计为4 687 ha(见图2)。[4]

图2 安吉县改革分区示意图

3.1 典型灌区选取

在各分区改革范围内选择相对集中连片，农业种植结构、农田水利设施状况、农业用水管理水平等具有一定代表性的灌区作为本次改革的典型示范灌区。各分区典型示范灌区按照分区有效灌溉面积的3%～5%进行选择。通过面上调查和现场实地调研，结合灌区的水源工程、灌溉类型、种植结构、管理模式等特点，Ⅰ区选择3个典型灌片，Ⅱ区选择2个典型灌片，Ⅲ区选择1个典型灌片。全县共确定典型灌区6个，灌溉面积合计970 ha(见表6)。

表6 典型灌区基本情况汇总表

3.2 典型灌区代表性分析

根据全县基础情况调研，安吉县主要水源工程是以赋石水库、老石坎水库、大河口水库、天子岗水库为主导的，选取的典型灌区中有3处位于赋石水库灌溉范围，2处位于老石坎水库灌溉范围，还有1处为苕溪水灌溉范围，基本反映全县主要水源工程分布情况。选取的典型灌区有2处自流、2处提水渠灌、1处“提水渠灌+自流”和1处低压管道灌溉，基本覆盖全县不同灌溉类型，符合安吉县现状。安吉县的农业产业结构主要以单季稻、经济作物(蔬菜、林果、茶苗)和水产养殖(青虾、鱼)为主导产业，典型灌区的种植结构涉及单季稻、果蔬、水产养殖三大类，整体上符合要求。[7]

4 工程改造及量水设施建设方案

结合安吉县水利十三五规划，统筹安排农业水价改革期间的农田水利建设任务。2018—2020年，典型灌区处计划新建改造泵站共3座，新建低压管道灌溉系统2套，新建改造渠道9.39 km；全县计划新建改造泵站51处，新建改造灌排渠系 533.015 km，改建堰坝150条，增加高效节水灌溉2 533 ha。

为保障整个水价改革工作顺利开展，以计量设施配套建设为基础，以用水考核为抓手，实现总量控制和定额管理。2018年典型灌区改革计划安装量水设施5处，2019年按全县改革面积预估，水价改革工作预计需安装标准水尺计量设施98处，率定52处。

5 终端管理方案

安吉县灌区骨干工程由灌区管理处负责管理，末级渠系农田水利设施以属地村集体管理为主，本方案拟在现有管理模式的前提下，开展终端管理改革工作。重点完善终端管理组织，着力提升村集体管理能力。为保障农业水价综合改革工作的顺利实施，农业用水总量控制、定额管理等终端管理任务的落地，首先要加强组织机构建设。以现有的灌区管理模式作为起点，在此基础上完善终端管水组织，拟组建“骨干工程放水员+村级水管员”、“骨干工程放水员+承包大户”、“村级用水管理小组”等三种形式为主的终端用水管理组，承担农业水价综合改革要求的田间用水管理及工程日常管护职责，提升工程管理和放水管理能力。用水管理组作为农业水价综合改革过程中的实施主体，具体负责整理汇总日常维修情况等内容，统一递交至上级用水管理组，再由用水管理组上报农业水价综合改革领导小组办公室。

6 管理制度建设

6.1 工程产权制度

以实现农田水利设施“产权到位、权责明确、保障经费、管用得当、持续发展”为总目标，探索建立农田水利工程产权确权制度，制度应明确规范划界方法、确权赋权、办证发证，以及产权者的权利和义务等内容。确权时，原则上，不涉及原有资产的，个人全额出资修建的小型水利工程，其产权归出资人所有；社会资本投资兴建的工程，产权归投资者所有，或按投资者意愿确定产权归属；多主体共同出资兴建的小型水利工程，其产权归出资人共同所有。有县级及以上财政资金参与建设的工程项目确权时，财政资金投资的工程所在地镇(区)或村委会，并依法享有该工程的资产收益权。[3]

6.2 末级渠系维修养护制度

以明确管理责任和措施办法，发挥工程效益为目标，探索建立以村级用水管理小组为实施主体的末级渠系维修养护制度。制度应落实末级渠系维修养护责任主体、明确维修养护职责、提出维修养护要求、细化维修养护考核标准等内容。建议将维修养护和放水任务划分到对应人员。对于已建农田水利工程运行、检查中发现工程或设备局部损坏，无需通过大修便可恢复工程或设备功能运行的简单修理和维护得以及时有效的实施。

6.3 放水管理制度

以树立水管员权威，规范水管员职责，加强放水管理力度为总目标，探索建立以“水管员”为管理主体、节水灌溉技术为管理依据的放水管理制度。制度应明确水管员职责、放水管理要求、奖励惩罚标准等内容。通过制度管理，做到统一计划配水，各用水户需要灌溉用水时，由水管员“一把锄头放水”，统一协调，杜绝“一户一灌、一地一灌”，定额管理、节约用水、减少污染。

6.4 资金管理制度

以农业水价相关资金用在实处、账目清晰为目的，探索制定资金管理制度。制度应明确提出农业水价改革资金专目管理，收取的“灌溉用水费用”用于末级渠系维修养护、水管员工资、灌排电费等用水成本的支付，上级维养资金补贴仅用于末级渠系维修养护等内容；并规定及时公开资金使用情况、接受广大用水户监督。同时实行“一事一议”制定维修改造计划和经费使用计划。

7 农业用水总量控制及用水计划

即根据现状用水水平，参照已有的管理较好地控制用水水平，确定农户用水不允许超过控制定额。以典型灌区近3年现状用水灌溉定额为依据，进行合理性分析，确定采用的控制定额。综合考虑田间输水损失，便可得到灌区控制定额。农业水价综合改革是一项长期的、循序渐进的工作，所以在选择定额时需综合考虑各项因素。最终选择以《浙江省农业用水定额》(DB33/T 769—2016)为测算依据并结合灌区现状用水情况综合确定的用水定额。根据灌溉控制定额，可得典型灌区的灌溉控制定额；结合灌区面积，推算需赋予各灌区的农业水权，根据上表中所列的用水定额为多年平均降雨情况(接近平水年型)的控制定额，基于该控制定额制定的灌溉用水计划为水管员实行总量控制、定额管理提供了依据。实际在运行中降雨频率是随机的，只有当灌溉期结束后才能分析出当年的降雨频率(或水文年型)，因此，需要根据当年实际降雨分布情况对用水定额进行修正，使得用于考核的用水定额更加符合实际。

安吉县典型灌区主要耗水类型为单季稻和养殖，特别是单季稻种植面积大、耗肥多，是农业面源污染主要来源之一，单季稻实施定额管理是农业水价综合改革核心，在此提出用水计划。苗木、蔬菜由于耗水量低、灌溉管理需求小。养殖业水质要求高、换水频繁，不作规定，但仍需落实定额、总量控制。根据用水计划制定步骤，参考单季稻灌溉控制定额，即自流渠道灌溉11 250 m3/ha、渠道灌溉11 250 m3/ha、管道灌溉10 500 m3/ha(见表7)。

表7 典型灌区控制定额与农业水权

用水计划是灌区用水管理的中心环节和实施农业用水定额管理的重要步骤，是提高灌溉用水管理水平，充分发挥农田水利工程效益的重要措施。

8 机制建设

8.1 典型灌区农业水价构成

灌溉成本测算包括供水成本组成分析、供水分项成本调查、灌溉供水成本分摊、灌溉供水量核算及灌溉供水单位水价计算等五个部分。经过实地调查和测算各典型灌区成本构成，得出现状成本和总体控制后成本。

8.2 水价形成机制

根据国家和省级要求，加快完善农业水价形成机制，综合考虑供水成本以及用户承受能力等因素，合理制定供水工程各环节水价并适时调整，农业水价价格原则上应达到或逐步提高到运行维护成本水平；区别粮食作物、经济作物、养殖业等用水类型，在终端用水环节探索实行分类水价，安吉县分类水价主要区别在粮食作物、经济作物、养殖业等用水类型，安吉县分类水价分三类作物6个不同水价；实行农业用水定额管理，合理确定阶梯和加价幅度，结合前期改革经验，定额外灌溉用水价格按累进加价幅度分为三个阶梯，阶梯幅度设定为超定额10%以内(含10%)、10%～20%(含20%)和20%以上三个档次，对应水价为定额内水价的1.0、1.2、1.5倍。超额幅度与年终行政村考核因素直接相关，与精准奖补资金挂钩，促进农业节水。[5-7]

8.3 农业水价综合改革考核机制

吉县农业水价综合改革考核机制坚持政策导向为主、考核为辅。分级、分类考核相结合，评价结果纳入粮食安全责任制考核、最严格水资源管理制度考核、镇年度综合考核等考核内容。出台《安吉县农业水价综合改革绩效考评办法(试行)》，建立考核结果与精准补贴、节水奖励挂钩的评价办法，内容包括考核对象、考核方式、考评结果以及考核奖励等。实现重点中型、村放水员分级，作物分类考核。

8.4 农业用水精准补贴机制

根据国家、省级水价改革相关文件精神，农业用水精准补贴原则上用于末级渠系工程的维修养护；对大户与农民用水合作组织的补贴，主要用于补助工程维修养护经费的缺口。统筹考虑农业水价调整与用水户承受能力，根据测算出的成本水价、执行水价二者之间的差额，确定精准补贴资金需求(精准补贴需求=成本水价-执行水价),根据测算结果，全县不同类型灌区成本水价有差异，自流区域较提水区域的精准补贴需求相对较大，但考虑到提水区域的农户和村集体两者共同承担部分比重偏大，根据农业水价改革相关精神，为促进农户种粮积极性，稳定粮食生产，结合县财力实际情况，全县将统一针对粮食(单季稻)生产区安排90元/ha的补助标准；蔬菜、果木等经济作物自身收益高，此次不考虑补助。

8.5 农业节水奖励机制

在完善农业水价形成机制的基础上，对各行政村中有采取节水措施，在定额内节约用水的行为给予奖励。借鉴省内他县市区的改革工作经验，安吉县节水奖励制度明确节水奖励与水管员工资直接挂钩，根据农业水价综合改革绩效评价机制中针对水管员管理工作考核内容确定，最终结果直接体现在管理人员工资中。改革区域内节约用水总量按照定额管理要求与量水设施计量所得用水量的差额确定，根据节余水量比例划分不同档次的奖励，确定奖励金额。安吉县节水奖励标准分3个档次：节余10%以内(含10%)的奖励15元/ha，节余10%～20%以内(含20%)的奖励45元/ha，节余20%以上的奖励75元/ha。

9 效益分析

9.1 经济效益

安吉县农业水价综合改革完成后，促进粮食增产增收根据全省历年灌溉试验成果，农业水价综合改革实施后可极大提高农业综合生产能力，可实现粮食增产3%～5%左右，经济效益显著。实施“总量控制、定额管理”，灌溉用水量减少；同时，灌区进行工程改造和采用节水技术措施后，渠系水系数提高。综合单季稻田可节水10%～15%，按全县单季稻播种面积推算，年节水约1 483万m3，灌溉用水量减少，则提水区域的泵站用电量减少，按照节水效益预计全县泵站年节约电量47万kW·h。灌区高效节水灌溉技术的普及，促进了农业产业种植结构的调整，提升了农产品的国际竞争力，有利于推动农业产业规模化、集约化的经营，市场化的运作，进而加快灌区农业现代化进程。

9.2 环境效益

通过开展农业水价综合改革，减少农业面源污染，引导生态农业发展，通过规范用水，改善用水环境，改善灌溉水水质，改善了灌区水环境和田间生态环境，提高了灌溉水的利用率，同时也相对增大生态环境用水量，环境绿化，增加灌区植被覆盖率，对保持水土和改善生态环境发挥具有重要的作用，吸引更多生态农业项目，增加生态环境效益，从而促进本县农业绿色健康发展。

9.3 社会效益

灌区内农业水价改革的实施，通过节水工程改造、安装计量设施，建立农业用水管理小组，达到建管结合，极大程度地保障了灌区工程良性运行。同时,渠系水利用系数可提高0.1～0.15，低压管道灌区灌溉水利用系数可提高0.1～0.2。有效缓解了农田灌溉“最后一公里”问题，灌区内用水户节水意识明显增强，积极选用节水灌溉技术，营造良好改革氛围以农业水价综合改革为契机，开展改革探索工作，在农业用水管理、农田水利工程维修管护上进一步加强制度建设[8]。比如，建立安吉县农业水价综合改革绩效评价机制和安吉县水利工程标准化长效管理绩效考核机制等，建立全方位的农田水利建管体制，进一步落实日常管护组织和管护经费，保障了工程的长效运行。