国家治理视角下推进地方预决算公开的思考

●张德勇 刘家志

一、引言

新时代中国特色社会主义思想，明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，财政是国家治理的基础和重要支柱。财税体制改革是全面深化改革重要组成部分，是实现全面深化改革总目标的制度保障。党的十九大报告提出，加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。由此，这释放出以下重要信息：第一，财政是国家治理的基础和重要支柱，是维护党和国家长治久安的重要保障。全面规范透明的预算管理制度是现代财政制度的重要组成部分，也是现代财政制度改革的切入点之一。第二，地方预决算公开是国家治理的应有之义。在深化财税体制改革中，各级政府预决算公开不仅反映了各级政府的职能范围与履职绩效，更重要的是体现了国家治理体系和治理能力现代化在地方层级上的进展程度。政府、人大、社会公众等均是国家治理的重要主体，预决算公开也有利于社会公众监督政府的工作，更好地参与到国家治理当中。

财政部连续三年组织力量在全国范围内开展地方预决算公开情况专项检查。检查结果显示，地方各级政府及相关部门的财政透明度呈现逐年上升的态势，地方预决算公开质量在不断提高，但整体水平仍然不高，还存在部分部门和单位未公开预决算、公开内容完整性和细化程度有待提高、部分基层预算单位财务管理薄弱等问题。因此，必须着眼于推进国家治理体系和治理能力现代化，继续推动地方预决算公开，建立规范透明的预决算管理制度。

二、地方预决算公开是国家治理的基本要求

全国预决算由中央预决算和地方预决算组成，其中地方预决算由各省、自治区、直辖市总预决算组成。政府预决算公开是建设责任政府、阳光政府的需要；是抑制腐败、依法行政的重要抓手；是保障公民监督权、参与权、知情权的基础。政府预决算公开的本质就是政府行为的公开，也从宏观上反映了国家治理的要求与目标。预决算的公开能够体现政府对经济发展与公共政策的规划，还能促进政府对资金的合理利用。预决算公开透明，有利于全面提升预算绩效管理，加强人民对财政的监督，充分发挥财政职能，是建立现代财政制度的基础，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。目前，中央预决算公开工作已经做得相对较好，能够做到在“中央预决算公开平台”上集中公开，按公开内容细化、积极回应各界关切，方便人民群众监督财政工作。不过，地方预决算公开工作还有较大改善空间，少数部门未公开预决算、部分已公开的预决算不够完整与细化。因此，进一步推进建立健全地方预决算公开长效机制是接下来预算管理工作的重点。

（一）地方预决算公开有利于促进政府合理配置公共资源

地方预决算是地方政府活动的反映，体现了地方政府对公共资源的配置，地方预决算公开有利于促使政府合理配置公共资源。地方预决算的编制过程体现的是地方政府在经济、社会、文化等方面的资金分配的过程，即对不同的利益进行妥协、协商的过程。因此，科学合理的预决算能够促进资源的合理利用，提高公共资源的利用效率。地方预决算的公开，就将政府配置公共资源的过程暴露在公众面前，这就督促政府合理地编制预决算、合理地配置公共资源、提升政府运转效率，进而提升国家治理能力。

(二)地方预决算公开有利于推动经济社会协同发展

地方预决算的公开，有利于督促地方政府在编制预决算时从全局出发，促进地区经济社会的协同发展。由于地方预决算的公开，地方政府在编制预决算时更需要总揽全局、兼顾各方，对地方发展的薄弱处投入更多资金。例如，对于公共服务短缺的地方，就要加大财政资金投入；对于供给和需求不匹配的地方，就要加大调控力度；对于科技创新不足的地方，就要加大创新投入。通过公开地方预决算来促进地方更加重视辖区内薄弱环节的发展，最终促进地区经济社会的协调发展。同时，地方预决算能够揭示地方政府的财政收支状况，健全了宏观经济调控体系，提高了宏观经济调控的有效性和科学性。因此，地方预决算公开是国家治理的基本要求。

（三）地方预决算公开有利于发挥公众参与国家治理的积极性

国家治理体系是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序。国家治理中最重要的三个体系为政府治理体系、市场治理体系、社会治理体系，其中包括了规范政府、市场、社会行为的一系列规章制度。衡量国家治理的一个重要标准就是国家民主化情况，这也是国家治理体系的本质特征，即在治理过程中保障人民当家作主，所有的公共政策都要体现人民的主体地位与人民的意志，政府的工作应当受到人大、人民群众的监督。地方预决算公开促使公众监督政府的行为，参与到国家治理当中，发挥人民群众的主体作用。全面规范透明的预算管理机制是国家治理现代化的保障，透明机制的本质就是信息公开的程度，这包括了两个部分：政策信息的公开与政府政策执行的公开。地方预决算公开是国家治理的基本活动与要素，有利于提高社会公众的治理能力。

三、当前地方预决算公开的现状与问题

（一）涉及地方预决算公开的法律法规相对粗疏

我国预决算公开的法律法规相对滞后，最早与预决算公开相关的法律法规是2007年国务院通过的《政府信息公开条例》，其中政府信息包括预决算信息。不过，该公开条例仅确立了公开范围的框架，对预决算公开的针对性不强，缺乏对预决算公开的具体实施规定。

2014年，我国对《预算法》进行了修正，修正后的《预算法》增加了“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明”等预决算公开条款。这是我国第一次以专门法律的形式规范预决算公开，体现了我国在公开预决算方面的决心，同时也体现了国家治理的进步。但是，新《预算法》对预决算公开的规定仍存在不足。首先，新《预算法》仅对预决算公开做了原则性的规定，并未规定预决算公开的具体内容与预决算公开的操作方法。其次，新《预算法》未对“国家秘密”的含义进行解释。对“国家秘密”缺乏严格的定义，可能成为一些政府部门不公开预决算的借口。

2016年，财政部印发《地方预决算公开操作规程》（财预〔2016〕143 号），对地方预决算的公开原则、时间、内容、方式等做出了规定，确立了“考核+公布排名+追责”的机制，努力使公众找得到、看得懂、能监督地方预决算，这促进公众了解政府的收支情况，促进阳光政府、廉洁政府的建设。

地方预决算公开是公民参与国家治理的重要领域，公民对地方预决算的法律监督，一方面践行了宪法的核心价值，即规范国家权力、保障公民权利，另一方面有利于规范政府工作，促进各级政府治理现代化。当前，《预算法》等法律法规对预决算公开仅仅做了原则性规定，而《地方预决算公开操作规程》仅仅是部门规章，法律层次较低，对各级政府的约束力相对较弱。因此，我国地方预决算公开方面的法律法规相对粗疏，不能强有力地约束各级政府按照规定公开预决算。

（二）全口径预算内容尚不完整

全口径预算是国家治理现代化的重要标志之一，也是现代预算管理制度的重要内容。2014年修正的《预算法》规定政府全部收入与支出都应纳入政府预算，并且要编制一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算“四本预算”。这从法律层面对全口径预算做出了规定，但我国全口径预算内容尚不完整，存在以下问题。

首先，自收自支部门的财务资金没有纳入各级政府的预算。目前自收自支资金纳入财政专户存储，并不在人大审查和监督各级政府预算的范围内。自收自支部门可以分为两类：一类是各级政府的直属事业单位，比如各级政府投资的学校、医疗机构等，这类机构拥有的由财政供给的资金纳入政府一般公共预算管理，而自收自支的资金纳入各级政府的财政专户存储，各级人大及社会公众难以对纳入财政专户存储的资金进行监督。第二类是各级政府部门办的投资公司等经营性质的企业，这些企业的经营收入不纳入预算管理。

其次，地方政府的政府性基金预算存在漏洞，征收的政府性基金还存在一定随意性。地方政府性基金预算是用于特定公共事业发展的资金预算，是政府预算体系中的重要组成部分。2014年修正的《预算法》将政府性基金预算纳入到预算体系，政府性基金管理得到了较大规范，但大部分基金项目缺乏有效完整法律依据的状况并没有实质改变，而且目前政府性基金预算也没有明确的预算管理体制，这很大程度上影响了人大与公众的监督，成为地方预决算公开的一个薄弱环节。

最后，国有资本经营预算还不健全，国资部门现在管的还不是全部的国有企业，部分企业还游离在国有资本经营预算的覆盖范围之外。虽然国有资本经营预算的编制要经过很多部门的层层把关，但是从实际情况来看，部分国有资本经营预算的编制会出现人大审批形式化、编制粗糙、缺乏完整性与精确性等问题。

（三）部分地方政府预决算未公开或公开内容不完整

2018年底，财政部发布了2017年度地方预决算公开度排行榜。结果表明，我国地方预决算公开状况稳步向好，但也存在一些问题。一是有少数部门和单位未公开预决算。截至检查结束，有227个部门和单位未公开2017年度预算，160个部门和单位未公开2016年度决算。其中，未公开预算的部门和单位，省级、市级、县级分别有15个、45个、167个；未公开决算的部门和单位，省级、市级、县级分别有15个、42个、103个。这表明未公开预决算现象主要存在于市级和县级上。二是部分地方预决算公开内容不完整或细化程度不高。部分地方政府或部门公开预决算不够细化，缺失应公开的内容，影响了社会公众对预决算公开信息的把握与理解。三是部分地方预算单位财务管理薄弱，会计、审计等人员专业性不高，导致预算编制不规范，存在预算编制不实等问题，影响了预决算公开内容的质量。四是我国预决算公开大多数都是在网络上公开，公开的信息缺乏系统性。这一方面会导致公众找不到自己想了解的预决算信息，另一方面会导致公众对预决算信息的真实性产生怀疑。

绿色矿山评价指标众多，包括定性和定量指标。本文采用层次分析法(AHP)与模糊综合评价法相结合方式，将定量指标与定性指标一起进行多级模糊综合评价。

（四）地方预决算公开的考评体系尚未建立

地方预决算公开是国家治理的重要组成部分，那么对地方预决算公开进行考评，也是推进现代财政制度建设、完善国家治理的应有之义，建立地方预决算公开考评体系、实行责任人问责制度是建设全面规范透明预算管理制度的关键。地方预决算公开应包括两个方面：一是地方各级财政部门公开“四本预算”；二是提高公开内容的完整度与细化程度。从国家治理的角度看，建立地方预决算公开的考评体系，通过对未公开或公开信息不完整的政府或部门进行问责，有利于推动规范透明预算制度的建设，发挥国家治理中多主体的作用。目前我国地方预决算公开的考评体系与问责机制尚未建立，对地方预决算公开缺乏硬性的惩罚机制，这也不利于社会公众发挥监督作用。

四、国家治理角度下进一步完善地方预决算公开的实践路径

（一）完善预决算公开相关法律法规

《政府信息公开条例》的颁布与2014年《预算法》的修正，奠定了预决算公开的法律地位，但这二者只是给出了原则性要求，并没有给出具体可操作的法律条文，所以完善预决算公开相关法律法规仍是政府预算工作面临的挑战。加强预决算公开的法治建设，首先，应从《宪法》层面上保障公民监督权、知情权等基本权利，使公民在监督政府行为的过程中有法可依。其次，在《政府信息公开条例》中除了明确规定公开政府预决算数据，还应在其基础上制定预决算数据公开的具体办法。最后，完善保密制度，合理划定“国家秘密”的范围，避免“国家秘密”成为地方政府不公开预决算的“理由”。为此，一方面对现存的各种保密条例进行梳理，修改与政府预决算公开原则相抵触的条款；另一方面，明确预决算信息中与国家秘密相关的内容。

（二）建立完整的预决算公开体系

建立完整的预决算公开体系包括两个方面，一是建立完善的预决算编制体系，二是建立完善的预算公开执行体系。

在建立完善的预决算编制体系方面，首先，应增加预决算编制公开内容。完整的预决算编制为预决算公开的真实性奠定了基础，也有利于政府明确责任、正确决策。所以，政府预决算的内容应包括所有政府活动的收支，即预算外财政活动不再存在。如果预决算编制时间过短，会导致预决算缺乏缜密的规划，编制内容粗糙。因此，需要延长预决算编制时间，给予地方政府更多时间收集资料、编制预决算，提高预决算的科学性与严谨性。除此，还要统一预决算编制标准，各级政府都应实施全口径预算。这样做，不仅能对同级政府间进行横向比较，还能对上下级政府之间进行纵向比较，从而规范了各级政府资金的使用，提高了预决算公开的透明度。其次，完善预决算编制公开科目。当前部分地方政府公开的预决算信息过于专业化，一般公众看不懂公开的预决算信息，且地方政府公开的预决算信息大部分只公开到“款”，也无法准确反映预决算资金究竟用在什么地方，难以让公众了解政府施政的具体绩效。因此，需要对预决算编制科目进行细化，对公众普遍关心的事项，比如“三公”经费等，可以在预决算编制过程中单独列出并予以说明。此外，还应注意预决算公开信息要通俗易懂。

在建立完善的预决算公开执行体系方面，首先，应规范预算调整公开程序。预算调整是预决算公开执行体系里重要的组成部分，政府要完善预算调整公开的范围，将不涉及国家秘密的预算调整纳入预决算公开。其次，应建立预决算执行实时监督机制。明确《预算法》中“定期”的概念，并且公开预算执行过程中更多的信息，比如公开预算资金使用情况、资金投入的成果等信息。通过对预决算执行情况进行实时监督，及早发现工作进展与预算不匹配的地方，防止资金被不当使用的现象出现。最后，应改进预决算公开方法。目前，中央预决算公开已经搭建了较完善的平台，而地方预决算大多在各级政府网站上进行公开，还没搭建各地区统一的公开平台，这给社会公众监督地方预决算情况带来一定的困难。因此，需要将中央与地方预决算公开信息统一到一个网站上，定期按照相同的标准公开，这更有利于社会公众监督政府预决算。

（三）突出人大监督的地位

完善预决算监督体系，还需要突出人大监督的地位，这有利于社会监督与财政监督的推进。民主是现代国家治理体系的本质特征，坚持人民当家作主是社会主义民主政治的出发点与落脚点，公共政策的准则是保障广大人民的主体地位。突出人大监督的地位，能够促进预决算全过程公开。从这个意义上讲，完善预决算监督体系，要突出人大的监督地位。

首先，人大要引进专业人才组建人大预决算审查组，加强人大预决算监督审查能力，提高人大监督的专业性。当前我国人大代表都是由直接或间接选举产生的，可能没有足够的专业性去审查政府预决算，导致人大对政府预决算的监督存在“走过场”现象。

最后，人大应将对政府预决算的审查结果向公众公开，让公众了解人大的审查工作，同时也能调动起公众参与预决算监督的积极性。

（四）加强社会监督

预决算信息公开的对象是社会公众，而我国可能只有小部分人掌握专业的财政知识，所以大部分社会公众很难完全理解晦涩难懂的预决算信息。因此，各级人大、政府部门应积极向社会公众科普与宣传相关内容，普及财政知识、提高预决算信息的易懂性。

首先，各级政府在公开预决算信息时，应尽量使用通俗易懂、简单明了的语言来编制预决算，还可以用图表来绘制反映预决算变化情况，使公众更容易读懂政府预决算。

其次，应完善网络预决算公开平台。目前中央预决算公开平台已经较为完善，但各地方的预决算公开平台是由各地方政府搭建的，搭建的原则、公开的内容各地方还不一致。因此，应统一预决算公开规格，搭建一个全国范围的地方预决算平台，这样有利于同级政府间的横向比较，也有利于不同级政府间的纵向比较。

最后，各级政府还要做好预决算公开的科普与宣传工作，让社会公众及时了解预决算公开情况与一些预决算知识。因此，各级政府可以通过微信公众号与微博等平台，向社会公众推送一些预决算知识，并且在预决算公开后及时更新动态通知社会公众。各级政府还可以通过线下举办预决算知识讲座、预决算知识竞赛、发放宣传材料等方式普及预决算知识，提高公众理解预决算报告的能力与社会公众参与预决算监督的积极性。■