当代中国政府过程中的“力量”分析与思考

□杨 琳

一、引言与文献回顾

“政府过程”是当代政治学与行政学的一个重要概念，其形成与发展可最早追溯至19世纪中期。国外对其研究可分为三个时期：萌芽期、形成期与发展期。1867年白哥合特(白哲特)出版《英国宪法》(English Constitution)，摒弃了政治哲学式形而上学的方法论，首次根据自己看到的实际情况对英国政治制度进行阐释。1885年威尔逊发表《国会政府：美国政治研究》(Congressional Government:A Study in American Politics)，对联邦制的实际特征进行描述。二者均可视作政府过程理论形成的雏形。1908年，亚瑟·本特利在《政府过程：社会压力研究》中正式提出了“政府过程”的概念并主张对政治问题的研究要像自然科学那样，以“可观察的事实与行为”为对象。1951年，戴维·比克内尔·杜鲁门(David Bicknell Truman在《政治过程：政治利益和公众舆论》(Governmental Process:Political Interest and Public Opinion)一书中论述了利益集团与政府的关系。20世纪50～60年代伴随行为主义的兴盛，政府过程理论逐渐得到发扬与普及。

国内关于政府过程的研究也在20世纪90年代政治学科恢复发展后逐渐涌现。1996年朱光磊在《当代中国政府过程》中从政府过程及其保障机制以及政府过程与国家政治、经济、社会互动关系等多方面呈现出当代中国政府过程的真实面貌。1998年胡伟在《政府过程》一书中利用结构—功能主义的分析方法从体制化和人格化两个层面分析了我国的宪政体制与政府过程。进入21世纪后，相关文献更是如雨后春笋般出现。茆素琼(2003)分析了执政党在我国政府过程中的定位问题，江德兴(2005)研究了其中的政治沟通问题，卓杰(2008)研究网络发展对政府过程的影响，郑春勇(2010)探讨了人民代表大会制度的完善问题，韦长伟(2011)则从政治用语的视角论述中国政府过程的特殊性，冯英(2012)研究了我国行政立法的腐败问题等。

(一)政府过程的概念。广义的政府过程指“在特定政治共同体中与政府权力相关的全部活动”。而狭义的政府过程特指政治学中的一个研究领域或研究方法。作为一个研究领域的政府过程一般被理解为“政府决策的运作过程，包括政府的政策制定与执行等功能活动及其权力结构关系”。作为研究方法的政府过程是“相对于传统政治学强调研究法定的政治制度和正式的政府结构的反动而出现的”。本文对“政府过程”取狭义理解，其内涵包括四个要素：“广义的政府”，在我国包括国家机构的总和与执政党；“现实的政府”，即实际发挥作用的政府；“实际的运作过程”，即政府实际的活动、运动过程或政府机构和政府官员的操作性活动亦即工作程序。总之，“政府过程”是一个动态的概念，是对政府与政治利益团体以及二者之间相互关系进行实证性的研究。

(二)“力量”的解释。力量，对应的英文词汇可以是power或者force，与权力的概念十分接近。但笔者认为二者并不等同。权力需要被赋予，而力量可以是赋予也可以是自然生成；权力是“应当的”或“法理上”存在的，而力量是实际存在的；权力具有合法性基础，而力量则不一定。考虑到我国政治的特殊性与复杂性，在政府运作的过程中法理上的权力格局与现实的“力量”格局并非完全吻合，因此，本文借助“力量”的概念来阐明各种官方或非官方的、法律言明的或实际存在的“力量”如何在现实的政府运作过程中发挥作用。

二、当代中国政府过程中的“力量”分析

依据美国政治学家戴维·伊斯顿“输入-输出”模型对政府过程输入(支持与要求)、系统运作、输出(政府或法律)三个阶段的划分，本文将政府过程分为意见表达与综合、决策、政策执行三个阶段。

(一)意见表达与综合中的“力量”分析。

1.社会力量向政府力量作用的意见表达阶段。从作用的指向来看，意见表达实则“社会”向“政府”、“支持与要求”的输入。纵向来看，在意见表达阶段，政府系统内部也存在“力量”的作用，主要表现为次级政府机关向高级乃至中央政府机关“自下而上”的意见传输过程。根据意见表达的主体和方式，可以把意见表达分为“个体”和“团体”两大类。

(1)个体。依据我国宪法规定，任何普通公民都可以作为意见表达的主体。但由于缺乏实际有效的意见表达渠道，作为个体的公民往往并不能向官方成功输入利益表达。除此之外，我国还存在大量的“专业性意见表达个体”，即包括各级人民代表大会、各级共产党党代会，各级民主党派、政协、团代会、职代会、妇代会等在内的个体代表，其特点是拥有法定的身份、权力、地位以及较高的专业素质，能发挥出较大的“力量”。近年随着民主进程的加快，各级政府在畅通民意表达上已作出不懈努力。比如在我国各地陆续建立的人大代表社区联络站，以社区为单位通过定期组织代表走访群众，提升人大机关的整体作用，为联系民意开辟重要渠道。广东省一直走在行政改革的前端，2010年深圳市省盐田区委出台《关于完善民意畅达机制促进基层民主政治建设的实施意见(试行)》，完善社区民意表达工作室的建设，促进了公民与党和人大代表以及政协委员之间的有效沟通。

(2)团体。我国虽然不存在西方国家式的压力团体或利益集团，但仍有诸多具有意见表达功能的团体。可分为制度性、结构性和功能性三类。制度性意见表达团体指属于我国政治制度基本组成部分的社会团体，如各民主党派、工会、共青团、妇联、军队等。以民主党派为例，其成员主要是我国各领域具有代表性的中高级知识分子，属于“精英型政党”。这使得民主党派的意见更具专业性和科学性，但也难免摆脱“阶层偏向”。从“力量”角度而言，以民主党派为代表的制度性意见表达团体在我国并未形成可以对政府产生巨大影响或可与之抗衡的“力量”，只是作为我国决策民主化和科学化的补充。结构性意见表达团体是指一般性的人民团体或社会团体，虽然不是我国政治制度的基本部分，但代表着我国社会中某一部分、某些群体的利益与诉求。例如，中国文联、中国科协以及社会科学界的一些学会和协会。这类团体的意见表达“力量”又弱于官方色彩更强的制度性意见表达群体。功能性意见表达群体是那些既不属于国家政治制度组成部分，也不固定反映某些方面或某些群体意见与建议的社会团体，但往往具有较强的社会影响力。如，新闻媒体、宗教组织等。在我国功能性意见表达群体也属于弱势“力量”，但值得注意的是近年来新闻媒体的“力量”在日益增强。

(3)强制性利益表达。利益表达通常有制度性和强制性两种表达渠道。通过党政机关及社会政治团体、传媒、信访机构进行的利益表达属于制度性途径，都在现行的制度框架内，均具有合法性。强制性渠道与之相反，是在制度性渠道走不通或不见效，甚至是在某些特殊因素作用下产生的一种非常规、非制度性的利益表达途径。如游行、示威、罢工、罢课、骚动、暴乱等。近年随着我国网民结构的变化与互联网的飞速发展，强制性利益表达的群体性事件在我国正经历线下向线上的转变，这为政府行政管理带来新的巨大挑战。比如近年在网上引起轩然大波的魏则西事件、厦门PX事件、红黄蓝事件等。大量强制性利益表达事件的出现既体现出我国公民利益表达诉求的增长，也反映出制度性利益表达渠道建设的不足。从“力量”分析的角度来看，强制性利益表达凭借其较强的感染力，往往力量巨大，是影响政府过程的强有力因素。

2.意见综合阶段。这一阶段在“意见表达”的基础上，将各方面政治意见汇集并在各种相关政治力量的交互作用下最终形成一定的政策选择。意见综合的主体与意见表达的主体并不冲突，甚至常常重合。在意见综合阶段，政党的作用更加凸显，尤其是执政党。在我国，中国共产党是最具力量的意见综合主体，具有调节其他意见主体综合活动的“力量”。各民主党派、共青团、妇联等团体只是中国共产党这一“根本”意见综合主体领导下的“次级”主体，而文联、科协、学会等社会团体则属于“辅助性”主体。“辅助性”主体在这一阶段的“力量”不如意见表达阶段。可见，在意见综合阶段，执政党在我国处于绝对的“力量优势”地位。

(二)决策过程中的“力量”分析。相较于意见表达和综合阶段，决策过程参与的“力量主体”则大大减少，“社会力量”的影响减弱，“政府力量”的作用更为凸显。在我国决策过程主要包括三大部分：一是人大的立法过程；二是行政机关的决策过程；三是中国共产党的决策过程。这三大决策过程并非是分割开的，人大的决策往往需要政府的提案和中共的审核，而政府的重大决策往往需要人大的表决通过，中共的决策过程除了党内决策外还包括对人大和政府决策过程的领导。

1.人大的立法决策。第一，根据《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》的规定，有权向全国人大提出法律案的主体既包括各个国家机关(全国人民代表大会主席团、全国人民代表大会常务委员会、全国人民代表大会各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院)，也包括代表团以及由三十名以上代表组成的代表群体。换言之，法律规定的权力主体是多元的，但从现实来看，提出法律案的实际“力量”主体是全国人大常委会、全国人大各专门委员会和国务院等国家机关。各代表团、全国人大代表的“力量”尚十分微弱，其法律案的提出须经过主席团(或委员长会议)决定是否列入会议议程或先提交有关专门委员会审议，再决定是否列入会议议程。其他公民和国家机关、社会团体也可以在此阶段发挥一定“力量”，可以提出立法建议甚至自拟法案，但不能进入立法过程只能供立法机关参考。

第二，法律案的审议有两种程序：一是直接交由全国人大常委会审议通过并由国家主席签署发布，如1995年由全国人大常务委员会审议通过的《中华人民共和国法官法》；二是先经过全国人大常务委员会审议之后再交由全国人大审议通过，如2000年通过的《中华人民共和国立法法》。一般而言，在法律案的审议前和审议中，都会以各种方式在一定范围内征求意见。但是不同的法律案征求意见范围和时间差异很大。从“力量”分析的角度来看，法律案征求意见的过程为其他“力量主体”发挥作用提供了机会，在某些情况下，部分“力量主体”的作用甚至是十分重要的。但是由全国人大常委会主导并受中共中央领导的意见征求过程具有很大的弹性，各“力量主体”发挥作用的范围和形式并不十分确定。

2.行政部门的决策。政府工作报告的制定过程大致分为五个阶段：一是确定主题与基调，完成报告初稿；二是国务院常务会议与中共中央政治局讨论作初步审议；三是大范围征求意见；四是总理定稿；五是全国人大全体会议审议通过。从“力量”主体的参与来看，第一阶段主要是国务院总理及相关起草人员发挥作用。在第二阶段，国务院主要领导人继续发挥作用，同时中共中央政治局的作用开始凸显，因为在国务院将政府工作报告之前，需首先经中共中央政治局审核。在第三阶段，多元“力量”主体包括各级行政机关、民主党派、无党派人士、基层代表等均参与其中，但作用更多表现在意见反馈。第四阶段，由国务院总理作最终的定稿决策。第五阶段，全国人民代表大会审议通过政府工作报告并赋予其合法性。

3.执政党的力量与作用。作为执政党的中国共产党在决策阶段的“力量”发挥体现在对党内事务的决策和对人大、政府等国家机关决策的影响两个方面。中国共产党作为拥有八千多万党员、处于领导地位的执政党，其决策将同时对内和对外即整个国家与社会产生巨大的影响力。同时其对人大和政府的决策过程也发挥着一定的控制力，无论是组织领导、政治领导还是人大提案或政府报告的审查，执政党的影响力都是实质性的。有学者认为“中国的决策模式是一种典型的精英决策，决策核心掌握在共产党领导层中权力精英的手中，社会力量对公共政策的影响力极弱，决策过程基本取决于权力精英的作用，尤其深受人格化权力结构的影响”，笔者认为尽管这种说法弱化了多元社会主体在一些政府决策中的重要力量，但也从中说明了我国执政党的决策“力量”。

(三)政策执行中的“力量”分析。我国政策执行的一个显著特点是行政双轨制，即中国共产党与以国务院为首的人民政府均为政策执行的主体。换言之，在政策执行上，执政党和政府是两大执行“力量”，其中政府还要同时承担执政党政策的执行，人民团体等组织也发挥着辅助性的执行功能。中国共产党的执行系统包括“一个中心、四大方面”。“一个中心”指包括中共中央委员会、中央政治局及其常务委员会在内的中央领导班子。他们既具有“决策”功能，也具有“执行”功能。“四大方面”指地方党组织系统；各职能部门、办事机构；主要人民团体；国家机关和直属单位的党委、党组。其中，地方党组织系统和中共中央的职能部门、办事机构的“执行”遵循自上而下式的逻辑，人民团体承担“辅助型”执行角色，而国家机关和直属单位的党委、党组表现为党与政府的“混合型”执行方式。对中央政府而言，国务院各职能部门、办事机构和地方各级人民政府构成其政策执行系统。工会、共青团、妇联等主要人民团体，各政法机关和人民解放军等对其形成协助。执行内容既包括对共产党组织领导机关及上级政府机关、同级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定或命令的贯彻，也包括依据法律发布行政法规、行政措施、行政命令等；还包括执行国家预算，对行政区内各项社会事务进行管理并对下级行政部门进行领导与监督。

三、结语

在政府过程的不同阶段，不同“力量”主体参与的方式不同，发挥的实际影响力也不同。在意见表达阶段，更多的是社会性或非官方性的“力量”主体以正式或非正式、合法或非合法的形式发挥作用，“输入”对政府的要求与支持。在意见综合阶段，作为执政党的中国共产党发挥更大的作用，完成从“民主”到“集中”的转换。而在决策阶段，中国共产党、人民代表大会和政府三种力量同时发生作用，其中，全国人民代表大会发挥宪法赋予的“最高力量”，政府发挥常规性的决策功能，中国共产党发挥实际的“领导力量”。在政策执行阶段，中国共产党和政府构成行政的双规体系，其他如人民团体等“力量”主体发挥辅助性的执行功能，同时政府的执行还包含着对执政党政策的执行。

政府过程是一个现实的过程，同时也是一个变动的过程。作为政府过程中的“力量”，也具有变化性和不确定性。因此，关于当代中国政府过程中的“力量”分析只能呈现特定时期的特点。政府过程也是一个复杂的过程。在政府过程的各个阶段，各种“力量”如何发挥作用也需考虑到特定环境的特殊性。因此，关于政府过程各个阶段的“力量”分析只能呈现大致的力量格局，并不能呈现各种力量具体而复杂的运作详情。