市级烟草公司“大审计”模式初探

●刘 燕

（作者单位：湖北省烟草公司十堰市公司）

一、引言

1983年8月出台的《国务院批转审计署关于开展审计工作几个问题的请示的通知》中首次明确：“大中型企业事业组织，可根据工作需要，建立内部审计机构，或配备审计人员，实行内部审计监督”，这标志着我国内部审计监督正式拉开帷幕。

我国内部审计如今已走过36年，期间我国国情发生了翻天覆地的变化，从八十年代的改革开放初期到如今的改革开放四十周年取得举世瞩目的辉煌成就，内部审计历经了起步、提高和转型发展三个阶段，从最初“可根据需要建立内部审计机构”转变为我国审计监督体系中不可或缺的“三大支柱”之一，充分体现内部审计在这些年发挥的重要作用，同时，内部审计作为现代企业管理体系的重要组成部分，成为各类型企业查错纠弊、防范风险和促进企业价值增值的有效管理手段。

2018年3月1日，审计署颁布《审计署关于内部审计工作的规定》（以下简称《规定》），强调内部审计机构应在单位党组织、董事会（或主要负责人）直接领导下开展审计工作，进一步增强了内部审计的独立性；明确内部审计的目的为“促进单位完善治理、实现目标”，并要求拓展内部审计监督领域，强化内部审计结果运用，促进内部审计部门建立整改的长效机制；强调审计机关对内部审计业务的指导与监督职责。《规定》的印发为新时代内部审计工作指明了方向。

2018年5月23日召开的中央审计委员会第一次会议，明确提出“要加强党对审计工作的领导，创新审计理念，坚持科技强审，拓展审计监督广度和深度，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责，努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用”。会议充分体现了党中央对审计工作的高度重视和殷切期盼。

烟草行业深入学习贯彻相关政策，并坚持以问题为导向抓好贯彻落实，查找目前行业在审计管理体制、全覆盖的广度和深度、问责机制、创新能力、队伍建设等方面的短板和不足，为进一步推动烟草行业内部审计发展提供方案。由于烟草制品的特殊性，烟草行业具有垄断经营的特点，相较于其他行业而言，会相对缺乏外部环境竞争激励，且社会公众对其内部信息知之甚少。烟草行业要实现高质量发展，就必须靠内部驱动提升内部管理质量，这对内部审计工作提出了更高要求，也赋予审计工作更大责任和更重的使命。内部审计作为企业的管理服务部门，应首当其冲，学习先进理念，提升审计质量，为企业管理积极建言献策，排雷除险。

二、烟草行业内部审计全覆盖要求提出背景

2015年12月8日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等相关配套文件，文件要求“为全面履行审计监督职责，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”，并要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。

烟草行业全面贯彻落实中央办公厅和国务院办公厅关于“国有企业、国有资本走到哪里，审计就跟进到哪里，不留死角”的要求，从维护国家利益和消费者利益，保障国有资产的保值增值要求出发，2016年6月国家烟草专卖局下发了《关于进一步落实审计全覆盖的实施意见》，对内部审计工作提出如下要求：要对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。

随后各省级烟草公司陆续出台《关于贯彻落实国家烟草专卖局审计全覆盖的实施意见》，将内部审计工作全覆盖要求在全行业推行起来。

三、市级烟草公司内部审计现状

烟草行业整个管理体系庞大，管理层级较多，地市级烟草公司内部审计部门作为连接省级公司和县级营销部（或烟叶分公司）之间的纽带，一方面要贯彻落实好省级烟草公司内部审计工作的要求，完成交办的工作任务，另一方面要进行对本级和所属单位的内部审计监督，在实际工作中经常会出现“力不从心”的现象，具体表现如下：

（一）内部审计组织机构有待完善

目前市级烟草公司内部审计机构实行“双重领导、垂直管理”模式，即省级烟草公司向各地市级烟草公司派驻内部审计办公室（简称“派驻办”），派驻办在市级公司开展日常审计监督，代表省级公司行使审计监督职责，同时为本单位的审计需求提供服务。派驻办实行双重领导，业务方面接受省级审计委员会办公室的领导和考核管理，同时接受市级公司人事任免、薪酬考核和日常管理。

各市级烟草公司均成立有内部审计委员会，具体的内审工作接受内部审计委员会的指导。内部审计委员会常设机构为市级烟草公司审计处（科），由市级烟草公司主要领导直接分管，配由其他领导协管，县级单位未设立独立的审计机构。

存在的问题在于，市级烟草公司属于生产经营单位，担负卷烟销售、烟叶生产、烟叶销售和烟草专卖市场管理多种角色，市级烟草公司一般设置有15至20个职能和专业部门，下属多家县级营销部和烟叶分公司，有的市级烟草公司还有多元化子公司，而有的市级烟草公司下属烟叶产区又地处偏远山区，审计任务比较重，市级烟草公司仅有审计处（科）一个部门，需要对多个部门、县级单位以及多元化子公司进行审计监督，机构层级设置不能达到全过程、全范围、全覆盖的目标。

（二）内部审计人员知识结构单一

市级烟草公司一般配备专职审计人员3至6人，兼职审计人员主要是各县级单位财务部门负责人。专、兼职审计人员主要以财务会计专业为主，有少量的工程造价专业人员。主要负责全市经济责任审计、财务收支审计、日常经济业务审计、专项审计、效益审计及预算审计等工作。

目前存在的问题在于，审计力量薄弱，由于兼职审计人员多为县级财务部门负责人，加之财务人员面临短缺的现状，不能保障审计项目抽调兼职审计人员参与，影响审计工作效率和质量；审计人员知识结构单一，绝大部分为财务会计专业，综合能力亟待提高，如工程项目审计绝大部分单位依赖于中介机构，有待进一步引入和配备多元化专业人才。

（三）内部审计质量亟待提高

一是市级烟草公司审计基础工作发展不均衡，表现在有些单位内审制度建设滞后，没有持续进行更新完善，在实际工作中存在审计程序不合规、审计记录资料不规范、审计问题整改台账不健全、问题销号不符合要求的问题。还有些单位审计基础工作较为薄弱，存在审计方案不明确、审计重点不突出、审计程序和项目档案不规范的现象。

二是市级烟草公司内部审计范围多以财务方面审计为主，虽经多年的实践与探索，现延伸开展有经济责任审计和各类专项审计，但受人员力量薄弱和知识结构的局限，未能对生产经营中的专业领域如卷烟营销、烟叶生产、专卖管理和物流等重点工作，开展针对性的审计监督，特别是对“两烟”生产经营中的关键岗位、重点环节的监管缺少有效办法，更多的是进行事后审计监督，事前审计环节在整个企业管理过程中极少参与，没有体现出内部审计应有的防范风险和服务促进作用。

三是项目过程监督不到位，根据烟草行业《采购工作管理办法》和《工程建设项目审计管理办法》，要求各级单位对采购项目和工程建设项目进行过程监督，但在实际执行过程中，对采购项目的最高限价审核和工程建设项目的预算、结算进行审计，对于项目的全过程管理关注力度不够，项目程序不规范问题较为常见。

（四）内部审计环境有待改善

一是内部审计环境建设不平衡，存在领导和业务部门对审计的监督属性认识不到位，对审计关注支持程度不足的现象；二是缺乏部门联动机制，单位机构设置除审计部门外，还有财务、计划、法规、规范管理、纪检监察等相关监督部门，但由于各部门有自身的专业特长，不同部门人员在对同一项目进行监督时，容易出现关注片面的问题，如对于合同签署的审核，财务部门关注合同付款方式和发票开具，法规部门关注合同条款是否存在法律风险，计划部门关注合同事项是否在计划范围内，规范管理部门关注合同金额确定程序是否合规，未能将一个项目从审批、实施、验收到财务核销形成完整链条进行监督，而内审部门对项目整个过程都负有监督责任，往往出现力不从心、顾此失彼的情况。

（五）内部审计手段和方法单一

一是审计方法、手段创新不充分，实际审计工作中注重查错纠弊多，提供管理建议少，审计发现问题、提供增值服务的方法和手段还较为传统，创新载体、创新氛围与先进行业有不小差距；二是审计信息化运用和后续开发不充分，审计信息化的整体规划工作滞后，主要体现在审计信息系统运用程度不高，大部分作业过程仍然依靠手工进行，未能有效提升审计效率，审计作业规范操作标准化有待加强。

四、市级烟草公司“大审计”模式构建

在“新形势，新常态”下，作为烟草行业垂直管理体系中的基础法人单位——市级烟草公司想要通过审计全覆盖促进烟草行业廉政建设、维护行业经济安全和促进行业深化改革及体制机制创新，充分发挥内部审计在企业生产经营管理中的“排雷兵”作用，仅仅依靠几名专职审计人员，达到审计“全覆盖”，高质量开展审计监督的目标，执行效果往往达不到预期。基于内部审计模式创新和整合审计资源，进一步提升内部审计质量的考虑，本文就内部审计大审计模式提出几点建议：

（一）建立多部门联动机制

1、充分发挥内审委员会作用。一是充分发挥内审委员会作用，通过内审委员会成员部门参加审议内部审计工作目标、内部审计工作计划、内部审计意见和决议、审计问题整改销号等程序，提高内部审计工作在不同层面的重视程度，为内部审计工作营造更良好的氛围；二是不定期召开内部审计委员会会议，通过内审委员会这个平台，让分管业务领导和部门对审计工作有进一步认识，了解审计法规、政策和相关制度、审计工作方法、审计问题点和审计整改建议等；三是督促审计问题整改落实工作，通过内审委员会各成员部门来推进审计问题整改，确保整改成效既管当前又管长远，增强审计震慑作用。

2、制定内审联席制度。在内部审计委员会的领导下，将单位财务、人事、计划、法规、规范管理、纪检监察等相关部门，以内部审计联席会议形式组织起来，一是构建审计信息交流平台，促进与各部门的信息互通和协调配合，真正将内部审计成果运用到企业综合管理的各个方面，充分发挥内部审计在企业监督与服务工作中的“排雷兵”作用；二是深化内部审计成果运用，相关部门根据各自职责充分运用审计成果，制定部门整改措施。如财务部门根据审计意见，采取措施解决存在问题，堵塞财务管理漏洞；纪检监察部门可利用内审计成果对干部员工进行教育警示或追责问责。

3、构建信息共享机制。随着网络信息化迅猛发展，审计部门可以轻松取得单位（部门）的电子资料，如年度计划、工作总结、人员信息、薪酬情况、预算数据、零售客户满意度调查等，各种信息系统的应用使业务数据、财务数据、人事数据、专卖数据都可以通过电脑进行查询，在大审计模式下审计部门就可实现跨部门业务数据共享，既能全面准确掌握情况，又能及时取得审计素材，实现高效协同，提高审计工作效率。

（二）形成多部门审计合力

1、扩大兼职审计人员范围。为壮大审计力量，弥补现有内审人员知识结构单一的不足，可以在现有财务兼职审计员的基础上，将各部门、各县级单位的计算机、工程造价、法律、卷烟营销、专卖、烟叶生产等专业方面人才纳入兼职审计队伍。利用各单位、部门人员的专业技能，保障审计过程全覆盖监督效果，解决基层审计力量薄弱，审计人员知识结构单一的问题。

2、提高兼职人员履责意识。可以通过发放兼职审计人员聘书，组织兼职审计人员学习相关的审计法律法规，逐步提高兼职审计员履责意识，自觉将自己作为审计部门向基层延伸的代表，关注基层的资金回笼、费用开支、规范经营、烟叶收购等风险点。对已发现问题苗头的风险事项及时向所在基层单位一把手和上级审计部门反映，审计部门提前介入，实现审计职能由事后向事前、事中转变，提高审计的风险防控能力。

3、统一调配审计资源。在开展审计项目时，可以根据审计项目性质和所涉及的专业知识，抽调对应的兼职审计人员，充分整合、统一调配审计资源，打破单位、地域和专业限制，把有限的审计力量用在“刀刃”上，解决过去审计人员各自为营、缺乏协作配合的局面，同时，要按照“合作内审”的模式，广借“外脑”，在更大范围内整合审计资源，提升审计质量。

4、充分利用审计结果。在多部门的专业人员参与的审计项目完成后，对已形成的审计结果，各部门人员可以站在本部门的立场和角度，对本部门的业务工作流程进行思考和梳理，哪些制度不符合实际情况？哪些环节可以改进？哪些步骤可以简化？以审计结果来推动各归口条线的工作流程进行自觉优化和改进，涓涓细流汇成汪洋，从点点滴滴的“小”改进，最终达成完善企业管理的规章制度、提升企业整体管理水平的共同目标。

（三）解决整改工作难题

审计问题整改是审计工作的结果落实环节，是审计质量高低的最终体现，而审证问题整改一直是市级烟草公司内部审计工作的瓶颈，造成这种现象的原因有：一是内审部门与相关业务部门和单位在整改思想认识上的差距，导致发现问题容易，整改起来困难，甚至会出现敷衍整改，或前整后犯、边整边犯的现象，同一类问题反复出现，屡审屡犯；二是内审人员受专业知识和工作经验的局限，提出的整改建议使相关业务部门或单位认为问题定性不精准、审计建议操作性不强，从而出现问题整改难以落实的现象。解决审计问题整改难题，可以从以下几方面做起：

第一，科学客观提出整改建议。一是从单位制度管理层面深入剖析产生问题的根本原因，掌握实际工作中规章制度执行效果，深入分析问题产生的内在因素，从根源上提出影响企业经营管理、规范运行的制度缺陷，并提出针对性建议；二是审计建议必须做到符合中央决定精神、法律法规和相关制度，依据充分、客观正确、文字表达简明扼要，且可操作性强，不能提出违反原则的观点，或使用空话套话，否则整改建议就会变成一纸空文，失去审计服务的意义。

第二，建立审计问题整改机制。一是建立审计问题整改监督办法，形成审计问题整改长效机制，通过监督办法使审计问题整改引起各单位（部门）的高度重视，对审计问题整改不到位的进行责任追究，体现出审计震慑力；二是建立“五大”审计问题整改体机制，即问题清单机制、问题整改销号机制、整改报告机制、整改联动和跟踪督查机制、整改问责机制，打造审计问题整改工作闭环。

第三，落实整改责任主体。审计问题整改责任主体是发生审计问题的单位（部门）和相关审计问题责任人员，审计查出的问题的都必须落实到相关责任主体，落实到人员，还要明确整改目标和整改期限。同时，在落实整改责任主体时还应对审计整改责任人的责任类别进行区分，一是领导责任，分清全面领导责任、主要领导责任、重要领导责任还是一般领导责任；二是管理责任，即在企业的生产经营管理活动中，因管理者管理不到位，没有尽到管理职责，而被发现的审计问题的责任；三是个人责任，应区分失职责任和违法违纪责任，因个人工作不认真负责，未依照规定履行自己应尽的职责义务，造成国家或单位利益受到损失属失职责任；个人违法违纪责任依照违反纪律或是违反法律来划分，二者兼有则从重定性。

第四，加强部门间的配合，审计部门要主动加强与计划、财务等职能部门和监察、整顿规范等监督部门的日常工作配合，实行优势互补。一是通过日常的沟通协调，加强信息互通，形成监管合力和整改合力，根据问题的不同性质和类别，分别移交财务、计划、营销和纪检监察等归口职能部门进行调查核实和处理问责；二是对整改台账和整改问题清单中的问题由归口管理职能部门负责整改，可以立即整改的要立行立改，因客观原因无法立即整改的要明确整改责任人和整改期限；三是存在管理制度不完善的要建章立制、完善相关管理制度和追责条款；违反相关制度规定的要追责问责；四是建立整改销号审批制度，职能部门提出销号，由审计部门审核后，报至内部审计委员会逐一研究批准销号。

（四）提升审计工作震慑力

在大审计模式下，多部门信息沟通顺畅，审计部门可以及时获取相关线索，发现问题苗头，有效防范企业风险。实行重大问题线索移交制度后，内审人员在审计监督中发现严重违纪违规问题，及时向纪检监察部门报告移交问题线索，纪检监察部门可以发挥执纪优势抓住案件线索，及时查处重大问题，加大追责问责力度，形成震慑，确保法规纪律的严肃性。在内审部门进行领导干部经济责任审计时，也可通过纪检监察部门提供的举报线索，进行重点审计，及时发现存在问题，从而提升审计震慑力。通过大审计互动工作机制，能够充分发挥内部审计监督职能，以审计促进企业各项规范管理上水平。

五、实施大审计模式的启示

（一）要形成统一的思想认识

由于大审计模式需要各单位或部门的专业人才加入兼职审计队伍，涉及各县级单位和各部门之间的分工协作，如果思想不统一，认识不到位，就会出现单位、部门之间沟通不畅、相互间不配合、工作推诿搪塞，甚至会出现相互抱怨等情况，工作就难以顺利开展。只有各单位、部门围绕服从大局中心，形成统一的思想认识，通过内审联席制度，主动沟通协调，合力解决工作难题，才能将大审计模式推行下去。

（二）要充分发挥兼职审计人员作用

要充分发挥兼职审计人员作用，必须解决处理好兼职审计人员的时间分配问题，由于兼职审计人员本身是各单位或部门的优秀人才，本职工作量势必也会很大，要解决好本职工作和参与内审的时间冲突问题，合理安排和分配好时间；同时，还要处理好兼职审计人员由于参与内审工作而额外增加了工作量的问题，多以精神鼓励为主，提高兼职审计人员的参与热情。如果不处理好时间和工作量的问题，即使兼职审计人员勉强参加审计工作，也会是走过场、充人数，导致工作效率低下，兼职审计员的作用就得不到充分发挥。

（三）要提高兼职审计人员站位

兼职审计人员分布在各个单位或部门，对本单位、本业务条线的工作方法和流程非常熟悉，但在日常工作中通常会出现“不识庐山真面目，只缘身在此山中”的现象，往往对熟悉的事物因深陷其中而发现不了问题，但作为兼职审计人员就是要跳出本位，站在全局角度公正客观地对本单位或自己业务条线进行审计，发现问题并进行深入分析问题形成原因，当然，提高站位不是一蹴而就的，期间需要兼职审计人员适应管理角色转变的过程。

六、结语

中央审计委员会第一次会议的召开，为当前审计工作做出了新的部署，指明了新的方向，提出了新的要求。烟草行业认真贯彻落实习“以审计精神立身，以创新规范立业，以自身建设立信”的要求，在当前和今后一段时期，烟草行业审计工作的中心任务就是要坚持问题导向，查找目前行业审计工作存在的不足和差距，并加以改进。

国家烟草专卖局提出“统一审计计划、统一组织重点项目、统一调配审计资源，统一工作标准”的内部审计目标，实现行业内部审计工作一盘棋，提升内部审计工作整体水平，逐步构建“集中统一、全面覆盖、权威高效”的行业审计监督体系。大审计模式作为创新内部审计工作方式的探索，会进一步提高行业干部员工对内部审计工作的认识，推进行业内部审计工作持续健康发展，形成外部监督与内部审计齐头并进、互帮互促的良好局面。