落实首都功能定位的财政压力探源及对策研究

●陈以勇 许智鑫

（作者单位：北京市财政局研究室、北京邮电大学人文学院）

落实“四个中心”（全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心）的城市战略定位，加快建设国际一流的和谐宜居之都，是党中央赋予北京市的重大战略任务。近年来，北京市深入学习贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面落实《京津冀协同发展规划纲要》和《北京城市总体规划（2016年—2035年）》提出的新时期首都发展目标和任务，在此过程中财政保障能力与首都城市战略定位不适应、不协调的问题日益突出，迫切需要从政策制度体系设计、财税利益关系调整等方面取得新的突破。

一、落实首都城市战略定位必须体现财政的历史责任担当和支撑促进作用

财政是国家治理的基础和重要支柱，在落实“四个中心”城市战略定位、加快建设国际一流和谐宜居之都的过程中，其职能作用更加凸显出事关贯彻落实党中央重大战略部署的政治责任和政治担当。

（一）贯彻落实习近平总书记两次视察北京重要讲话精神，需要更加重视发挥财政体制机制的重要作用

2014年2月，习近平总书记亲临北京视察并发表“2.26”重要讲话，作出疏解北京非首都功能、推进京津冀协同发展的重大决策部署。2017年2月，习近平总书记再次到北京考察城市规划建设和北京冬奥会筹办工作，并实地考察新机场、副中心建设情况，强调疏解北京非首都功能是北京城市规划建设的“牛鼻子”，在这个问题上要进一步统一思想，围绕迁得出去、落得下来，研究制定配套政策，形成有效的激励引导机制。在党的十九大报告中，习近平总书记进一步强调“以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子’推动京津冀协同发展”。习近平总书记关于北京工作的一系列重要指示精神，是事关首都建设发展方向、事关财政如何服务保障大局的根本遵循。北京市要按照习总书记的指示精神，从研究制定配套政策、建立激励引导机制等方面发挥好财政职能作用，尤其是要以更加具有科学性、稳定性和可持续性的财政体制机制，支持实施功能疏解和区域协同的重大战略。

（二）贯彻执行中央批复的新版北京城市总体规划，需要把完善财税政策体系作为重要保障

习近平总书记在中共中央政治局常委会会议审议北京城市总体规划时的重要讲话中，强调“首都规划属中央事权”。党中央、国务院在对《北京城市总体规划（2016年—2035年）》的批复中，强调要加强“四个中心”功能建设，形成“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间布局。新的城市总体规划对完善“疏解功能促发展”的有关财税政策作出规定，要求“根据疏解非首都功能、优化提升首都功能、推动京津冀协同发展的需要，结合财政事权和支出责任划分改革，完善市对区财政管理体制，完善疏解非首都功能控制增量、疏解存量的有关财税政策，建立实施创新驱动发展战略的财政激励引导机制”。由此可见，一方面，由于首都规划以及首都建设发展所涉及的税收政策属于中央事权，需要在财税政策制度设计、财税利益关系调整等方面得到中央层面的支持帮助；另一方面，北京市要在服从国家整体利益的前提下充分发挥主观能动性，注重以财政事权和支出责任划分改革来推动完善市对区财政管理体制，从而以上下联动、央地合力的方式，加快构建契合首都城市战略定位的财税政策体系。

（三）中央财政着力强化对北京工作的支持，对北京落实“四个中心”功能定位至关重要

长期以来，中央财政对北京市的发展给予了积极的资金和政策支持，对北京履行和强化“四个中心”功能、做好“四个服务”提供了极大帮助。主要是：在资金支持方面，每年通过财政体制给予北京市一定的税收返还和转移支付，重点用于支持北京市义务教育、医疗卫生、科技创新、节能环保等领域，并对诸如纪念抗战胜利70周年、APEC北京峰会、中非合作论坛北京峰会等重大活动给予了一定的支出补助；在政策支持方面，主要支持实行中关村科技创新税收政策试点、“营改增”先行试点、境外旅客离境退税政策、商业健康保险个人所得税政策、2022年冬奥会冬残奥会筹办税收优惠政策等，尤其是在实施“营改增”政策中，将一直由中央独享的两家央企增值税，纳入中央与北京市“五五分享”范围，在一定程度上缓解了北京市财政收入受到的影响。

二、北京在落实首都城市战略定位中的财政压力进一步凸显

按照新版北京城市总体规划，北京市成为全国第一个减量发展的城市，主要是大力疏解非首都功能，实现人口规模和建设规模双控，严守人口总量上限、生态控制线、城市发展边界三条红线。明确2020年将全市常住人口规模控制在2300万人以内，2020年以后长期稳定在这一水平；2020年全市生态控制区面积占市域面积比重要达到73%，到2035年提高到75%；全市城乡建设用地规模到2020年要减至2860平方公里，2035年减至2760平方公里，腾退减量后的用地要更多用于增加绿色生态空间。北京市围绕落实以上三条红线，制定实施了多项主动调控政策，使财政收入受到了一定影响，而北京市在为中央党政军领导机关工作服务、加快副中心建设、提高城市治理水平等方面资金需求量很大，使得财政收支紧平衡的特征进一步凸显。

（一）首都减量发展和转型升级使财源建设产生结构性变动

一方面，按照减量发展的要求，北京市采取了一系列主动调控的政策措施，如：为稳定房地产市场，防止房价过快增长，北京市实施最严格的房地产调控措施；为改善首都环境，更好地履行政治中心职能，北京市进一步严格执行大气污染综合治理措施，保障重大活动举办等在一定程度上制约企业生产、工程施工，等等。目前，北京市主动禁限产业占全部产业类别的55%。存量财源持续减少与增量财源落地受限，每年造成财政减收约100亿元。由于受到北京加快疏解非首都功能、雄安新区打造非首都功能承载地等政策因素的影响，在京总部企业贡献的财政收入，已由过去的两位数增长，大幅回落至持续零增长，每年影响全市财政收入总规模15个百分点。另一方面，北京市目前仍处于推动产业优化升级的动力转换期，能够支撑财政收入增长的新动能有待进一步培育和壮大，高精尖产业占财政收入的比重仍然较小(信息服务业和科技服务业财政收入合计占比仅为13.3%)，必须继续保持先予后取、多予少取、放水养鱼的耐心和定力。面对经济因素、政策因素等多种因素叠加的作用与影响，北京市财政收入持续增长的难度加大，2017年地方财政收入回落至仅增长6.8%，2018年预期目标继续被降至6.5%，财税等部门为在本年度实现全市一般公共预算收入5783.8亿元颇下工夫。

（二）首都功能核心区面临收入增长受限、支出保障压力加大的双重压力

东城区和西城区是党中央、国务院所在地，大部分中央部委聚集于此，是全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区，是历史文化名城保护的重点地区。按照新版北京城市总体规划，核心区的规划目标是建设政务环境优良、文化魅力彰显和人居环境一流的首都功能核心区。需实现核心区人口规模减小、建筑规模负增长，为中央和国家机关优化布局提供条件。近年来，为加快疏解非首都功能，核心区发展税源增量受到较大限制，全市主动禁限产业有79%的产业门类不得在核心区发展，这使得核心区财政收入连年出现了减收。在财政收入增长受限的同时，核心区开展重点区域环境整治提升、保护古都风貌等刚性支出不断增长，仅区级投入每年就超过300亿元，资金平衡压力尤为突出。

（三）“首善之区”必须提供更大范围、更高水平的公共服务供给

北京市作为首都，在努力满足市民日益增长的美好生活需要的同时，更要重点做好4500余家中央在京单位的各项服务保障工作，满足在京47.1万人非京籍义务教育阶段学生享受优质教育资源（占全市义务教育在校学生人数近50%）的需求，接待每天13万人次来京就诊，等等。这些公共服务供给需要北京市通过自身财力承担，存在事权与支出责任不相匹配的情况。比如，19家中央企业在京从业人员达111.5万人，办公等房屋建筑面积达225.8万平方米，北京市为此提供了大量的资源和公共服务，但19家中央企业实现属地收入的97%归属中央财政，北京市能够分享到的利益微乎其微。同时，首都安全无小事，为履行好政治中心、国际交往中心职能，服务保障国家重要政治活动和国际交往活动，北京市在整治环境秩序、维护安全稳定等方面投入的力量及保障经费，在全国亦是首屈一指。目前，北京市保障教育、医疗、社保等民生事业以及维护城市平稳运转等刚性支出的规模，已达八成以上。

（四）首都城市治理需要有稳定可持续的财力保障作为支撑

围绕落实新版北京城市总体规划，北京市需要进一步加大投入，持续推动治理“大城市病”。为推进大气污染治理，2013-2017年北京市落实“国家大气十条”，实施了改造2.6万蒸吨燃煤锅炉、淘汰167万辆老旧机动车等一系列综合整治措施，市区财政已经投入1000亿元以上，为使PM2.5的年均浓度由现在的80.6微克/立方米下降到2020年56微克/立方米左右，并在2050年达到国际先进水平，还需要有更多的财政投入。此外，北京市正以消除黑臭水体、改善国家和市级断面水质为重点加快水污染治理，到2020年整治黑臭水体141条段、约665公里，新建污水收集、再生水利用等管线超过1800公里，改造雨污合流管线超过400公里，升级改造或新建污水处理厂及再生水厂50座以上，完成超过200公里的城市综合管廊建设等，预计投入近1500亿元。为进一步缓解交通拥堵，发展公共交通，到2020年轨道交通建设将超过1000公里，共需投入近4000亿元，资金需求巨大。为进一步优化城市公共空间、改善城市面貌，北京市开展了声势浩大的“疏解整治促提升”专项行动，仅2017年就拆除违法建设4000万平方米、整治开墙打洞1.6万处、治理 “散乱污”企业近6000家、完成棚户区改造近4万户，并且专项行动中腾退出来的空间，主要用于改善城市公共服务设施，实施“留白增绿”，预计政府需投入千亿元以上。为加快建设全国科技创新中心，更好地服务创新型国家建设，北京市着力推进100.9平方公里怀柔科学城建设，加快建设综合性国家科学中心，总投资预计也将超出千亿元。

（五）北京城市副中心建设必须做到高起点、高标准、高水平

建设北京城市副中心，是党中央的一项重要决策。习近平总书记强调，北京城市副中心规划、建设、管理都要坚持高起点、高标准、高水平，落实世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位的要求。中央批复的《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，要求北京市坚持用最先进的理念和国际一流水准规划建设管理副中心，着力完善交通市政基础设施体系，打造一批建筑精品力作。围绕建设好155平方公里城市副中心，以及906平方公里外围控制区，构建“一带、一轴、多组团”的空间结构，突出水城共融、蓝绿交织、文化传承的城市特色，需要拆迁近5000万平方米，涉及近4万户、13万余人。据测算，在副中心交通路网建设、园林绿化、生态环境治理、村镇搬迁等方面的总投资约需4000亿元。

（六）推进区域协同发展必须发挥北京一核的辐射带动作用

为推进京津冀协同发展，围绕建设新机场、筹办冬奥会，实施交通、生态、产业三个领域率先发展等任务，需要北京市不断加大资金投入。其中仅新机场方面，包括实施机场噪音区治理、拆迁腾退村庄19个等建设投入将达750亿元以上，资金保障压力巨大。同时，北京市还将以支持雄安新区建设为重点，在更大的空间推进非首都功能疏解，把支持雄安新区建设当成北京市自己的事来办，正在统筹全市优质资源推进全方位协同合作，从雄安新区最迫切的需求入手，在协同创新、公共服务等七个方面抓好对接支持。相关工作落实都需要财政资金予以必要的保障。另外，按照中央要求，北京市在“十三五”期间还需安排西藏、青海、新疆、湖北等地区对口支援资金近300亿元。

三、在落实首都城市战略定位中积极化解财政运行的压力与困窘

北京作为首都，是向全世界展示中国的重要窗口，建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。但随着北京市财政收入持续增长的难度不断加大，落实首都城市战略定位、疏解非首都功能的财政资金出现了诸多硬缺口，统筹平衡财政收支的任务十分艰巨。一方面，北京市必须深入学习领会中央关于“六稳”的总体部署，准确把握首都北京正处于减量发展阶段的重要特征，密切关注国家宏观调控政策动态，深入分析、有效应对国际经济环境变化的不利影响，充分发挥主观能动性，以己为主地做好收入和支出的平衡工作。另一方面，要考虑首都规划以及首都建设发展所涉及的税收政策等属于中央事权的特点，通过理顺央地财政关系、调整财政收入分享政策，实施一次性或稳定的转移支付政策、融资政策等方式，共同把首都规划好、建设好、管理好。

（一）加快建立与首都城市战略定位相契合的财源主体结构

深刻把握“经济决定财政，财政反哺经济”的相互作用规律，在京津冀协同发展的大背景下统筹谋划“疏解整治促提升”工作，积极突破北京工业用地成本、商业用地成本和人力资源成本急剧上升的困局，将推动解决城六区与其他区域之间的经济发展不平衡作为重要抓手，推动租赁和商业服务业、科学研究和技术服务业、信息传输和信息软件服务业以及金融业等高端生产性服务业，抓紧从发展空间受限的城六区向平原地区转移，提升城六区以外平原地区的高端要素集聚能力、高端营商环境以及高端公共服务能力，同时将中关村科学城、怀柔科学城、未来科学城所取得的研究成果，优先在北京城六区以外的平原地区孵化和实现产业化，使之成为“三城”研究成果的产业化示范地和高精尖产业的主要承载地，并通过支持雄安新区建设现代金融和产业创新中心、支持河北及天津发展壮大现代制造业，为北京打造全国科技创新中心提供内在需求和应用支撑。要在市区两级进行财源建设和建立收入管理工作专班，统筹财政、税务、发改、统计、金融、科技、经信、商务、住建、规土等部门的力量，强化收入预测调度、形势分析研判、政策调整完善等工作措施，根据北京“寸土寸金”的资源禀赋特点，以人均税收贡献、单位面积税收贡献等为重要指标，推动产业“腾笼换鸟”和城市有机更新。要用足用活北京市出台的区域经济发展转移支付和个人所得税征收奖励政策，推动各区把工夫下在练好内功挖掘自身税源潜力、紧盯增量培育拓展新税源、进一步改善优化营商环境、以“亲”“清”理念服务企业促进稳增长上。

(二)通过一定的政策倾斜来推动北京市财政收入稳定增长

北京作为首都，其地方财政收入增长情况在全国具有一定的示范性，保持财政收入稳定增长也具有一定的政治意义。按照企业税收应在属地缴纳、属地为纳税企业提供公共服务的原则，可从中央层面考虑对于国家邮政、中国工商银行等19家中央独享企业所缴纳的企业所得税，允许北京市至少按照30%的比例参与分享，或者允许北京市参与分享上述企业在京业务所缴的企业所得税。此外，在京津冀协同发展和雄安新区建设过程中，考虑到部分央企总部企业迁移后，相关人员的生活基础仍留在北京，需要北京市继续做好配套服务等工作，可在过渡期内将北京迁出的央企总部现有地方级存量收入留归北京，收入增量和各项经济指标统计归属雄安新区等承接地，同时加快建立京津冀共建产业园区、北京新机场临空经济区等财税利益共享机制，使北京市在推进区域协同发展战略中能够保持财力格局基本稳定。

（三）结合完善央地财政关系推动缓解北京的财政支出压力

党的十九大报告提出要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。中央有关部门在研究贯彻党的十九大精神、制定出台完善中央与地方财政关系的政策措施时，应充分考虑北京作为首都的特殊性，帮助北京逐步解决事权与支出责任不匹配的问题，支持北京更好地处理“都”与“城”的关系，更好地落实“四个中心”城市战略定位、履行“四个服务”基本职责，加快建设国际一流的和谐宜居之都。针对当前北京急需建设发展的重点区域，可对北京采取一定的补助性政策。一是对核心区实行特殊转移支付政策。依据首都特殊的职能定位，特别是考虑到核心区承担着保障安全、优良政务环境等重大战略任务，在目前尚不专门划设中央政务区、将这一区域改由中央直接管辖和保障的情况下，可考虑核心区所承受的限收与增支并存的压力，实行中央对首都核心区的特殊转移支付政策，规模应在每年200亿元左右，给予北京比较稳定的财力支持，支持首都核心区提升“四个服务”能力和保障水平。二是给予副中心建设资金支持政策。考虑到北京城市副中心建设是“千年大计”“国家大事”，以市级党政机关率先搬迁来带动40万人疏解的任务迫在眉睫，可在副中心建设加速启动的3-5年内，每年由中央财政安排足够规模的一般性转移支付，对副中心建设给予适当的财力支持。同时，中央在进行新增债券额度分配时，应充分考虑北京城市副中心建设等新增需求，在正常分配新增债券额度的基础上，每年再增加不低于100亿元的额度。三是允许城市副中心在土地开发方面实行以企业为主体的市场化投融资模式。目前北京市正在研究以注入资本金的方式组建北京城市副中心投资建设集团，中央有关部门可参照中国雄安建设投资集团运作模式，允许北京市拟组建的该企业作为开发主体，支持其开展市场化投融资工作，相关债务作为企业债务管理。四是授权北京市实施更多的先行先试政策。着眼于充分发挥首都科技、人才优势，允许北京市在相关领域开展先行先试的试点，为相关政策在全国推广打好基础。比如，可授权北京市在中关村实施科技成果转化个人所得税优惠、科技服务税收优惠等政策，赋予北京市房产税、个人税收递延型商业养老保险试点等税制改革试点任务等。

（四）统筹安排与紧平衡特征相适应的财政预算支出

把握北京市财政运行进一步呈现收入低位增长与支出快速增长并存的态势，坚持“集中财力办大事”“有钱用在刀刃上”，进一步调整优化支出结构，建立健全财政资金统筹调度机制，把相对分散的财力科学集中起来，捏成拳头，精准投入。按照保重点任务、保中心工作、保政权运行的原则，统筹财力优先保障市委、市政府确定的重大改革、重要政策和重点项目，切实加强“事”与“钱”的统筹，使财政预算更好地体现市委、市政府工作思路和中心意图，确保不留硬缺口。要在既有预算盘子内，统筹保障好延续性项目资金需求，尤其是助力受援地区打赢脱贫攻坚战、冬奥会冬残奥会筹办、“疏解整治促提升”专项行动、保障性安居工程建设、蓝天保卫战、新机场建设、城市副中心建设、“三城一区”建设、中轴线申遗保护、新一轮百万亩造林、生态涵养保护及美丽乡村建设、高教园区建设等；要通过调整支出结构、盘活存量资金等措施，妥善安排新增项目资金需求，尤其是庆祝新中国成立70周年、第二届“一带一路”国际合作高峰论坛等重大活动，以及大数据行动计划、公共卫生体系建设行动计划、人才支撑行动计划、“回天”和“城南”地区行动计划、新一轮机构改革等重点事项；要坚持节用裕民，进一步强化政府要过“紧日子”的思想，从严从紧控制一般性支出，继续按照“只减不增”原则编制“三公”经费预算，把节省的资金更多地用于保障民生支出，更好地满足人民群众对美好生活的向往和需要。

（五）以全面实施预算绩效管理推动财力资源释放更大潜能和效益

针对刚性支出需求持续增长与财政收入处于低位增长的矛盾，运用成本效益分析、调节与控制手段，推动提升政府运行效率，推动公共服务和民生保障步入可持续轨道，推动首都经济高质量发展。一方面，把增强预算综合统筹能力作为实施预算绩效管理的重要举措，加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，积极稳妥地推进PPP模式，强化政府购买服务预算管理，发挥政府采购政策功能，推进资产管理与预算管理有机结合，等等，进一步拓宽政府可用财力范围。另一方面，把绩效成本预算作为提高财政资源配置效率和使用效益的重要抓手，将学前教育和养老事业发展这两个领域的绩效成本预算试点成果，充分应用到2019年预算编制之中，同时启动自来水补贴、农村污水处理、公用事业补贴等9个领域的绩效成本预算试点，加快将绩效成本预算管理新模式广泛应用于部门预算编制及执行管理的改革步伐，使绩效成本预算管理成为节约财政资金、化解收支矛盾、降低施政成本的“利器”，以高水平理财推动高质量发展。此外，要深入研究探索如何发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，少一些直投直补，多一些撬动引导，少一些包揽兜底，多一些造血活血，在转变理念观念、方式方法中当好理财能手。要把财政政策引导、转移支付引导与政府基金、PPP模式、政府购买服务的引导作用结合起来，以财政投入“四两拨千斤”的方式，吸引社会资本跟进投入政府投资领域，运用政府置换债券减轻偿债压力和利息负担，运用政府新增债券支持重大项目和工程建设，运用“绿色采购”“绿色金融”等政策工具助推首都经济在结构调整中提质增效。