吉林省财政支持农业信贷担保问题研究

王 宁

（1.长春金融高等专科学校 金融学院，吉林 长春 130028；2.吉林省普惠金融研究中心，吉林 长春 130028）

农业信贷担保是针对农业生产领域信贷业务提供担保服务的金融活动。基于农业生产高风险的自然属性，相应的信贷和信贷担保业务都伴有较高的损失概率。商业性金融服务机构在逐利行为的驱动下，会尽量控制农业领域的业务投放，从而导致农业“融资难”“融资贵”等问题的出现。为解决这类难题，国家提出建立财政支持农业信贷担保体系的设想，从制度设计的角度推动金融资本投入农业，为现代农业的发展扫清了障碍。

一、财政支持农业信贷担保的经济学基础

市场经济环境下，商业性金融机构开展的信贷和担保业务均受到安全性、盈利性等经营原则的制约，对不同生产领域的业务投放有所取舍，在一定程度上导致金融资本分配不均衡。现代农业的发展是关乎国计民生的大事，需要现代金融的支撑。财政支持农业信贷担保体系的建立并非单纯基于农业本身对金融资本吸引力相对较弱的事实，更为重要的依据在于其背后的经济学理论基础。

市场是一种有效的经济运行机制，其有效程度决定了市场效率的高低。市场经济运行的意义在于最大限度发挥市场对资源的配置作用，以实现最优的市场效率。但现实市场由于不具备完全自由竞争的条件，因而导致市场效率低下甚至市场失灵，从而出现政府干预的必要性。农业信贷担保市场失灵集中表现为信贷担保供给不足，其原因可以归纳为以下几个方面：

首先，农业信贷担保具有准公共物品的性质。准公共物品是介于纯公共物品和纯私人物品之间的一种特殊物品，较之公共产品，它具有部分的排他性和竞争性；较之私人产品，它具有部分的非排他性和非竞争性。对于农业信贷担保而言，申请人需要达到特定信用等级才能获取信贷担保服务，同时，需要承担相应的担保费用，因而具有不完全排他性；此外，信贷担保在农村地区属于稀缺品，大量农户或农企在申请的过程中会产生拥挤现象，因而又具有一定的竞争性。其次，农业信贷担保具有较大的正外部性。虽然，提供农业信贷担保服务对于金融机构和政府而言会产生必要的成本，但考虑到农业在国民经济生活中的基础性地位，其相应收益更为可观，因而具有较大的正外部性。再次，农业信贷担保市场存在信息不对称现象。与其他市场领域类似，农村金融市场中包括信贷机构、担保机构和借款人等各方，参与者之间存有沟通不畅的现象，信息共享机制尚未全面实现，信息不对称现象十分突出，道德风险和逆向选择问题较为严重。因而，从经济学角度而言，政府通过财政支持的途径介入农业信贷担保市场是十分必要的。

二、国际经验借鉴与启示

美国作为发达国家的代表，其政府财政对涉农信贷担保的支持体系已经比较健全，形成了以商业金融机构为基础、以农场主合作金融系统为主导，以政府农贷机构为辅助的农村信贷担保系统架构。财政设立的政策性担保机构侧重为农户提供中长期贷款担保，且支持贷款二级市场的发展，以便解决信贷机构因发放中长期贷款而引发的流动性不足问题。在经营管理方面，美国政府坚持了市场化运作的原则，对政策性信贷担保机构的担保比例、流程、责任、费率等制定了一套规范的规章制度，以确保其辅助职能的充分发挥。此外，积极引导城市金融资源进入农村市场也是美国财政支持涉农信贷担保体系的一个重要特征。政策性金融机构通过发行债券来实现在城市筹集支持农业信贷担保资金的目的，城市商业银行等金融机构通过购买债券向农业输送资金，这些操作都得益于政府创造的高效交易平台。

发展中国家在财政支持农业信贷担保方面也有许多值得借鉴的地方。印度政府在二十世纪六十年代兴起的绿色革命中对农业信贷担保、财政补贴、价格支持等方面给予了大力的支持，并逐渐构建起多层次的农村金融服务体系，形成了商业银行、合作金融和政策性金融统一协作的局面，与其农业经济发展的信贷需求相契合。一方面，印度政府直接出资组建农村合作银行，地区农村银行、国家农业和农村发展银行以及农业信贷和开发公司等都具有官方性质；另一方面，印度财政为涉农信贷提供税收优惠和利息补贴，并长期推广和普及农村地区的金融知识教育。孟加拉国在信贷担保体系发展的初期直接给予财政支持，包括向特定机构注资和设定信贷担保基金等，同时，制定相关政策以鼓励农村信贷担保模式创新。［1］

国外的先进经验对我国建立财政支持农业信贷担保体系存在一定的启示。首先，为保证农业信贷担保的资金规模，需要建立财政投入长效机制。从中央到地方的各级财政都应拨出农业信贷担保专项基金，并针对基金划拨比例、使用范围等编制做出具体规定，以确保基金来源的稳定和管理的规范。其次，科学定位政策性农业信贷担保机构的属性和功能，重点提升此类机构对重大农业项目的服务能力，积极拓宽实物资产变现渠道和资本补充渠道。［2］再次，通过财政投入来带动农业信贷担保机构投资主体多元化趋势的发展，利用有限的财政资金撬动更多的金融资源，刺激各类主体积极发挥其信息优势和资源优势，扩大财政资金的杠杆效应。

三、吉林省财政支持农业信贷担保的现实选择

2015年7月，财政部、农业部、银监会联合印发了《关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》，明确了财政支持建立农业信贷担保体系的基本思路、目标原则、政策措施和工作要求。为响应国家政策的号召，2016年3月，吉林省由省财政厅出资，建立了吉林省农业信贷担保有限公司，迈出了财政支持农业信贷担保的重要一步。财政资金有效注入信贷担保体系，可以带动金融资本投入农业，解决长久以来存在于涉农领域的“融资难”“融资贵”的问题，同时，可以放大财政支农政策效应，有利于风险分担体系的构建。借鉴其他省份的先进经验，结合吉林省的具体情况，财政支持农业信贷担保在实践中可以尝试以下几种模式：

第一种模式，以服务乡村农户为主要目标，建立村级融资担保基金。该基金以村民自愿出资入股为主、县乡村财政出资为辅，同时吸纳能人捐资，为加入基金的本村农户提供贷款担保。为转嫁农户因身故无法还款的风险，该模式利用注入的财政资金设立借款人保险保障基金，为购买寿险的借款人提供保费补贴。此外，将财政支农资金存入已建立合作关系的农信社，以此为基础为基金成员争取优惠的贷款利率。第二种模式，以服务家庭农场、农业企业为主要目标，建立“政银企担农”合作模式，促进多方协同效应的提升。具体内容是由县级财政出资设立政策性农业担保基金，并由当地财务状况良好的农业龙头企业自愿注资，对新型职业农民、家庭农场、农业企业等提供农业生产性贷款担保服务。第三种模式，以扶持贫困户为目标，由省级财政下拨专款和县级财政筹资投入来设立扶贫小额贷款风险担保基金，为县域内贫困农户提供贷款担保服务。该模式具体采用小额信贷促进会推介机制，农户在通过审核后方可成为促进会会员，在会员需要贷款担保时，由促进会向金融机构进行推介，同时提供担保。第四种模式，充分利用财政资金撬动金融资本投入，由财政出资设立农业发展专项担保基金，并依托民营担保公司进行管理。该模式运作的主要机制是由民营担保公司负责担保基金的日常管理、具体贷款担保业务的开展等事项，重点是借助专业公司的有效管理来提升信贷担保的效率，放大财政资金撬动金融资本的功能。第五种模式，通过对涉农贷款担保机构提供风险补偿的方式，鼓励民营机构积极为涉农贷款提供担保服务。在以往缺少风险补偿机制的环境下，由于涉农贷款潜在风险较高，商业化担保机构基于控制风险的考虑，对涉农信贷担保业务积极性不高，客观上阻碍了农户贷款申请。在财政出资设立担保机构风险补偿机制后，可以弥补担保机构开展涉农信贷担保业务可能产生的损失，提升担保机构化解风险的能力，调动担保机构开展涉农信贷担保业务的积极性，为农户申请贷款提供便利。［3］

再担保是为担保人设立的担保，是原担保人以缴付再担保费为代价将风险转移给再担保人，为债权人利益的实现起到保障作用。再担保工具的运用可以进一步完善担保体系，有利于涉农金融风险分担体系的构建。目前，东北地区有一家中央财政出资的区域性再担保机构——东北中小企业信用再担保股份有限公司，总部设在长春，其主要业务是为区域内担保机构提供增信和分险服务，再担保业务品种主要包括增信再担保和分险再担保。所谓增信再担保是担保机构在资金需求方不能获得足够的授信而借用再担保公司信用的再担保形式，再担保公司代偿后有权向主债务人和担保机构追偿。所谓分险再担保是担保机构将担保业务的一部分风险实质性转嫁给再担保公司，再担保公司代偿后只能向主债务人追偿。当主债务人破产后，再担保公司承担协议约定的代偿损失。除了这两个种类外，还有一种称为流动性支持的再担保业务，即在担保机构流动性不足时，再担保公司直接向担保机构提供资金，或者引入第三方机构向担保机构提供资金的再担保形式。这些再担保业务以再担保为纽带为担保机构提供增信、分险和流动性支持等服务，规范和引领担保业务，进一步提高担保行业的融资担保能力，降低担保行业的经营风险，对担保行业乃至整个风险分担体系都可以起到稳定器和放大器的作用。东北中小企业信用再担保股份有限公司以服务中小微企业、为中小企业增信分险为主，同时关注“三农”等领域融资难题，在吉林省内已与29家担保机构和两个地方政府建立了合作关系，在支持中小微企业、带动企业增收、增加地方财政收入方面都有突出的贡献。但由于其业务种类并不齐全，且对涉农领域的关注比较有限，因而未来的业务发展和产品设计还有很大空间。

再担保业务开展的模式一般为：资金需求方在向金融机构提出贷款申请时，由一家担保公司为其提供贷款担保，同时，由一家再担保公司为担保公司提供再担保，担保公司和再担保公司需设定担保责任的分配比例。当资金需求方无力偿还贷款及利息时，担保公司立即无条件向金融机构偿还未还的本金及利息，此后，按事先设定的比例，担保公司实际代偿的部分金额由再担保公司承担。这种业务模式在涉农金融风险分担体系中应用时，需要充分考虑以下几个问题：首先，加大政府的扶持力度。政府应在这方面起主导作用，出台支持融资担保发展的指导性文件，并积极引导建立农户、农企信用、风险数据库，向金融机构提供可靠的信息，有效降低信用担保、再担保机构的风险。其次，设定合理的风险分担比例。由于每个参与主体能够承担的风险比例都有一个临界点，因而，具体风险分担比例的确定直接影响每个参与主体的策略选择。当担保机构承担的风险比例超过临界点时，担保机构会选择“申请再担保”，反之则不会考虑再担保，以实现自身潜在利益最大化。同理，当再担保机构承担的风险比例超过临界值时，该机构会选择不接受“再担保申请”。因此，风险分担比例的合理设定是将各方参与主体有效整合为一体的关键所在。再次，再担保业务的期限、品种和项目应多样化，这样可以避免业务风险过于集中于某一行业或某一时期，有效降低再担保公司自身面临的风险。

现代农业需要现代金融的支撑。吉林省财政支持农业信贷担保的体系已经初具规模，未来还有很大的发展空间。本文以经济学理论为基础，在借鉴国外先进经验的基础上，对吉林省实践模式的现实选择给出可行的建议，希望为财政支农机制的创新和解决农业“融资难”“融资贵”等问题提供参考。