普惠金融对吉林农村公共服务供给模式研究

王向南

（长春金融高等专科学校 马克思主义学院，吉林 长春 130028）

普惠金融从概念提出到金融实践创新，已有14年历程。随着互联网技术覆盖到经济社会各个层面，无论是网银支付、手机银行，还是大数据、云计算、物联网、区块链、人工智能等新技术与金融活动的深度融合，都为普惠金融拓展了更加广阔的服务领域和发展空间。在实施乡村振兴战略的宏观背景下，解决乡村振兴的资金保障问题，给金融机构提出了一个必须回答的现实课题：如何围绕乡村振兴战略的实施，找准定位，在农村公共服务体系的构建和完善过程中，发展壮大普惠金融的新业态、新模式，为振兴乡村公共服务提供形式多样的金融支撑。

一、吉林省农村公共服务的突出问题与普惠金融服务的供给缺失

（一）吉林省农村公共服务发展现状

改革开放四十年来，特别是党的十八大以来，吉林省将“三农”工作作为全省工作重中之重，统筹城乡发展，推动公共资源向农村配置，基础设施向农村延伸，农村公共服务体系得到加强。一是教育基础设施得到优化。49个县（市区）通过国家义务教育基本均衡发展评估认定，农村职业教育体系框架初步形成，农村教师薄弱状况不断改善；二是医疗卫生服务功能得到强化。村卫生室及健康小屋建设全覆盖，初步形成了功能定位明确、诊疗梯次衔接、依病分类付费、服务方便农民的分级诊疗体系；三是社会保障水平得到提升。基本医保、大病补助、慈善关怀和应急救助相结合的保障制度基本形成，最低生活保障、特困人员供养能力水平稳步提高，脱贫攻坚整体推进，截至2017年底，539个建档立卡贫困村整体退出，10.2万贫困人口实现脱贫；四是养老服务能力得到提高。启动实施了农村社会福利服务中心三年整合改造计划，336所社会福利服务中心完成维修改造，农村养老服务大院达到4 070个，占行政村总数43.6%，服务老人达到120万人次。［1］建立了城乡养老机构对口支援机制，居家养老、社区养老、互助养老多样化服务格局基本形成；五是防灾减灾救灾能力得到加强。建立了自然灾害应急救助资金分级负担机制和省级救灾物资分区域联储代储及紧急配送机制，省市县乡村五级灾害信息员队伍1.9万人，注册气象信息员1.92万人，创建全省综合减灾示范社区300个，水利、气象、地震、环保、林业、卫计委灾害预警监测站点12 809个，实施中小学安全工程项目6 294个，农村危房改造34.4万户，灾害预警、快速反应、应急处置能力逐步提高。

（二）吉林省农村公共服务发展不充分的主要问题

伴随农村社会事业发展，尽管公共服务能力水平不断改善，但农民群众日益增长的美好生活需要与公共服务供给规模不足、质量不高、发展不均衡的矛盾依然突出，已成为城乡统筹协调发展的最大短板，主要体现在三个方面：

一是城乡公共服务资源配置不均衡。在长期城乡二元结构体制下，农村公共服务供给状况明显落后于城市，公共卫生资源不足，看病难、看病贵、看病不方便，报销门槛多，造成农民有病看不起，大病就致贫；基础教育差异巨大，从校园环境到教学质量，从学校布局到班级生源额度，从师资队伍到教学设施配备，特别是由于收入水平的差异，造成农村学龄儿童辍学现象普遍存在；社会保障制度城乡接轨缓慢，新农合、基本养老虽然实现了广覆盖，但保障水平普遍偏低；防灾救灾网络体系不够健全，快速反应、紧急疏散、物资储备、大灾风险分解等机制还有待进一步完善提高。

二是农村公共服务供给主体单一。目前，农村公共服务供给主体主要是各级政府，企业、社会组织、志愿者进入农村公共服务领域的数量较少，能力有限，公共服务多元供给格局尚未形成，造成公共产品供给渠道狭窄，特别是农村集体经济组织公共服务缺位，政府公共服务机构职责不清、边界不清，在一定程度上存在推诿扯皮、效率低下问题。

三是资金短缺、投入不足问题突出。农村公共服务长期滞后，根本症结在于投入不足。家庭联产承包以后，以三级所有队为基础的体制瓦解，村社集体经济名存实亡，能够用于公共服务的集体资金成了无源之水，公共财政有限的资金对于农村快速增长的公共服务需求，无异于杯水车薪。在农村公共服务资金管理和分配上还存在管理层次和部门过多、效率不高的问题，特别是很多涉农公益项目都要求县乡有配套资金，在地方财政困难，保工资、保运转、保稳定尚且勉强维持的情况下，县乡配套资金很难跟上，导致农村公益项目建设困难。

（三）普惠金融对农村公共服务的供给制度失衡

按照联合国对普惠金融概念的界定，普惠金融的内涵是指金融服务提供方和接受方在服务成本可承受的前提下，面向有金融服务需求的领域和社会群体提供有质量有效率的金融支持。正是基于这样的逻辑起点，2018年中央一号文件明确提出“普惠金融的重点要放在农村”，也就是说，在实施乡村振兴战略过程中，普惠金融作为“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的重要动能供给者，必须找准定位，发挥金融的杠杆作用，助力乡村振兴做出新的贡献。但在现行的金融制度框架内，制度供给失衡在一定程度上制约了普惠金融这种赋能作用的发挥，存在以下问题：

一是面向农村新产业、新业态服务不够。省委省政府把旅游业确定为支柱产业以来，吉林农村深度挖掘悠久的农耕文明和丰富的农业旅游资源，打造出生态旅游、冰雪旅游、民俗文化旅游等多姿多彩的旅游产业模式，催生了田园综合体、农事体验、农家乐、森林人家，特别是伴随互联网技术普及，农村电商、物流配送等新型业态也应运而生。但面对农村经济结构优化、转型升级的深刻变化，金融业在支持农村新产业、新业态发展上，供给渠道不宽，创新产品不多，金融资本的逐利性在很大程度上压抑了支农强农的普惠性，制约了新产业、新业态的健康发展，普惠金融在农村经济质量变革、效率变革、动力变革的转换中，急需解决缺位补位问题。

二是面向农村生态保护和修复供给不足。进入新世纪以来，全球气候变暖，极端灾害天气频发，资源环境对农业农村发展的约束日益趋紧，保护和修复生态系统，强化农村涵养生态的本体功能，已成为农村绿色发展、循环发展、可持续发展的重大课题。实施乡村振兴战略以来，解决好生态宜居问题提上日程，山水林田路草需要系统治理，给新形势下金融业支农惠农提出了新的更高要求。而保护和修复生态周期较长，见效则是由隐性到显性的渐变过程，这与金融企业资金循环周期短、回报率高的营销预期形成反差。因此，投资农村生态建设，在金融供给侧热度不高，表现为创新和供给两个不足时，解决好普惠金融生态问题，是金融业面向三农回归普惠性的当务之急。

三是面向农村人文精神的重塑支撑不力。农村发展不均衡、不充分，在公共服务领域最突出的表现是农村文化市场不繁荣，优秀的文化产品和服务短缺，广大农民缺少接地气、有质量的精神营养，发展农村文化产业、重塑农村人文精神，既是推进农村供给侧改革、补短板的重要内容，也是促进乡风文明，提振农民群众精气神的必然要求。面对这个重大任务，金融业在实施文化扶贫、推动城乡文化信息资源共享、创新农村文化公共服务载体等方面，普遍存在资金投放盲区，支撑不给力、服务不到位的状况亟待改善。

二、吉林省振兴农村公共服务的重点任务与普惠金融的融合路径

普惠金融若要主动融入农村公共服务领域，真正实现金融的普惠性和服务的全覆盖，就必须找准普惠金融与农村公共服务重点任务的切入点和契合点，打通公共服务与金融服务的融合路径，创新普惠金融服务方式，精准发力，实现普惠金融振兴农村公共服务的最大效能。

（一）在优化农村教育上融合

实现教育资源城乡均等化配置，当前要突出解决三个短板。一是普惠金融要积极服务于农村学前教育，坚持公益性和普惠性，科学规划农村幼儿园布局，保障适龄儿童接受有质量的学前教育。重点支持公办园和民办幼儿园发展；二是通过扩大金融支持范围，巩固农村义务教育学校布局调整成果，促进县域内城乡义务教育一体化发展。重点是方便乡村学生就学，加强农村教学点和小规模学校建设，保证适龄儿童就近就地上学；三是把金融支持重点放在农村现代职业教育上。通过制度变革和产品创新增加金融有效供给的普惠性。各级金融机构要着眼现阶段农村产业结构转型升级，打造新型农民队伍，农村劳务输出技能培训、新技术培训与推广、扶贫攻坚等重点领域，积极调整金融结构，发挥金融机构信用中介功能，通过适当的限期错配、灵活的杠杆率，以及适应社会资金优化配置的风险定价管理，扩大对农村职业教育的普惠金融覆盖面。要结合职业教育示范校建设规划，支持农村职业学校实训基地建设和教育信息化基础设施建设，提高农村职业学校基础能力。

（二）在强化农村卫生医疗体系上融合

解决农村卫生医疗资源短缺问题，确保农民病有所医，得到及时的救治，是实施乡村振兴战略的题中应有之义。在促进医疗资源向农村流动，构建体系完整、分工明确、功能互补的整合型医疗卫生服务体系方面，普惠金融完全能够大有作为，为推进农村卫生医疗体系建设提供更好的金融服务。鉴于目前各类医院兼具公益性和盈利性的双重属性，医院拥有良好的抵押资质，同时也具有高成长概率，符合金融机构规避风险要求，因此，金融机构应把支持重点放在三个方面：一是围绕提升乡镇级卫生医疗机构服务能力，加大对基础设施和全科医生培养的支持力度；二是加强对县级公立医院综合能力建设和学科建设，提高县域医院常见病、多发病专业科室建设，进一步降低农民群众县域外就医率；三是完善社区卫生服务，助推社区卫生服务提升工程，完善多层次分级诊疗制度，确保农村基本实现小病不出乡、大病不出县。

（三）在提升农村养老服务上融合

农村养老服务能力不足，是基本公共服务最大短板。伴随老龄社会程度不断加深，农村留守、困难、高龄、失能老年群体日益扩大，提升农村养老服务能力，已成为振兴乡村公共服务的紧迫课题。一是金融机构要围绕建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的农村养老服务体系建设，进一步拓展普惠金融服务渠道，探索多样化金融普惠模式，为农村老年群体老有所养、安度晚年创造有利条件。要通过提供小微贷款、引进银行授信等手段，创新农村养老金融服务供给方式，为农村老人子女赡养提供便利；二是金融机构要围绕构建农村区域养老服务联合体，优化农村养老服务体系。依据各类农村养老机构的功能定位，加大对县级社会福利院、乡镇福利中心、村级养老服务大院和互助养老站的服务力度，构建城乡互动、功能互补的农村养老服务体系。

（四）在振兴乡村文化上融合

振兴农村公共服务关键是增加优秀乡村文化产品和服务供给，活跃繁荣农村文化市场，为农民群众提供高质量的精神营养，从内涵和外延两个方面整体提高乡村文明水平。金融部门要把乡村文化建设的公益性和金融服务的普惠性有机结合起来，从三个方面扩大金融服务：一是围绕公共文化服务体系建设，进一步完善农村文化设施基础建设，实现乡村两级公共文化全覆盖，重点是支持县级文化馆、图书馆和流动文化车，实现文化流动服务常态；二是围绕加强公共文化产品供给，探索菜单式文化服务新模式，坚持普惠与特惠相结合，保障不同群体的公共文化权益和文化消费需求；三是围绕开展多样化群众文化体育活动，支持有关部门开展文化下乡活动，培育和打造农民文化活动品牌，培养乡土文化能人，民间文化传承人和各类文化活动骨干，广泛开展有质量、接地气的农民群众性文体活动，推动全民阅读进农村、进家庭，提高农民群众科学文化素养。

三、普惠金融对吉林农村公共服务的供给模式

选择合理的金融服务供给模式是拓展普惠金融覆盖面的关键所在。着眼金融供给侧改革和新旧动能转换的交汇节点，当前和今后一个时期，普惠金融对农村公共服务的有效供给应主要选择以下五种模式：

（一）绿色金融驱动型

绿色金融作为引领绿色产业和绿色消费的驱动力量，是深化金融供给侧改革的创新型探索。［2］各级金融机构要进一步完善绿色金融政策，注重发挥绿色金融引领作用，构建三个供给支点，即加快绿色金融标准规则的制定，以及与国际通行惯例的接轨；加快金融产品创新与推广；建立环境信息指标与信贷绩效指标挂钩的运行机制。

（二）信贷担保服务型

加大信贷担保产品创新力度，按照保本微利、管控风险原则，降低新型经营主体融资成本，对新型经营主体可根据项目类型和风险程度执行优惠担保费率标准；［3］对信用客户按照担保贷款利率给予一定比例的贴息优惠。

（三）风险补偿保障型

建立涉农贷款风险财政补偿机制，完善财政保费补贴政策，促进农业保险“扩面、提标、增品”，丰富农业保险险种，扩大特色农产品保险试点，确保农业、农村、农民共享普惠金融的风险保障。

（四）资源整合供给型

鼓励和引导各类市场主体参与农业和农村发展，发挥财政资金导向作用，撬动整合各类社会资源向农业农村流动配置，推动涉农PPP项目和政府购买服务，扩大金融供给的覆盖面和普惠性。

（五）产品创新引领型

充分发挥农村金融综合改革试验区的先行优势，积极发展各类涉农金融组织和机构完善农村金融差异化监管，运用差别化存款准备金率、支农再贷款和再贴现等金融政策工具，拓宽银行机构涉农信贷资金渠道。加快推进农村基础金融、物权增信、信用信息以及农村产权交易市场等新型普惠融资服务体系建设，铺设多网点布局的普惠金融综合服务网络。