民事公益诉讼原告资格制度研究

□王 宁

诉讼作为权利救济的最后一道防线，是权利保障的重要途径，“无救济则无权利”。所以不应把对公共利益的救济排除在外。2012年修改后的《民事诉讼法》第55条的规定，可以被认为是民事诉讼法修改上的一大亮点，标志着在我国民事公益诉讼制度得到确立，同时也完成了社会各界亟于对于公共利益的保护的方式。但公益诉讼制度的合理建构至今仍存在很多问题。在新修改的民事诉讼法，集中解决原告资格、案件范围问题，但对于规定中的“法律规定的”、“机关和有关组织”还需要进一步进行明确厘定，才能使民事公益诉讼制度有效运行，实现合理保护公共利益的目标。

一、民事公益诉讼原告资格立法例述

(一)国外立法相关规定。国外的立法对于公益诉讼原告资格的规定相对于我国来说是成熟和完善的。而大陆法系国家和英美法系国家在其制度建构上有所差异。不仅在理论上深入探讨，立法也能跟进理论的研究，建立了较为完备的民事公益诉讼原告资格界定和立法。

就英美法系来说，美国是民事公益诉讼制度的先驱者。在研究原告资格的界定过程中，经历了多个阶段理论研究和实践检验，最终确定了较为宽松的原告资格限定。在美国，公益诉讼又被称为“公共诉讼”或“公民诉讼”。将多种主体纳入原告资格的范畴，包括检察官、社会团体甚至是公民个人，在这里的公民个人是美国法上的“私人总检察官”，在一定条件下，都可具有原告资格行使诉权，参与诉讼[1]。此种规定从立法上来说，可操作性强；公民个人作为原告主体起诉，实现社会利益的最佳方式,是保护和激励起诉的表现。而社会团体中，对于环保组织，保护自然资源团体和某些体育基金会可以作为原告资格主体，通过个别起诉或联合起诉的方式，实现保护环境的目的，实现社会公共利益[2]。美国法典也规定，检察官可以参与公益诉讼，为联邦利益提起公诉。

就大陆法系而言，相比于英美法系的规定较为严格。以德国为例，德国起初将原告资格严格限定为“有直接的利害关系”，后随着保护公共利益的需要，尤其是环境公益诉讼的进行，将原告资格扩张到行政机关和某些团体[3]。在德国的《防止不正当竞争法》和《普通交易约款法》中，都规定了团体诉讼制度。但有关团体在提起公示公益诉讼的权利有其限制，需要满足一定的条件。一是有关团体起诉的范围仅仅是法律规定的范围；二是其团体要有诉讼能力和技术资金保障；三是起诉要符合程序法和实体法上的要求；四是起诉的目的是要满足为了团体中大多数团体成员的共同利益。

对于两大法系的关于民事公益诉讼原告资格的规定看来，检察机关作为原告主体提起诉讼是比较普遍的形式。而公民个人作为原告资格主体提起民事公益诉讼则是英美法系的特色，此项规定也体现了保护公共利益的最大化规定，虽然由于大陆法系和英美法系的立法基础不同，但不少大陆法系的国家也试图大胆尝试英美法系的相关经验和立法模式，扩大民事公益诉讼原告的资格来保护公共法益。社会团体提起民事公益诉讼被大陆法系和英美法系的国家所承认，但大陆法系的国家对此作出限制。虽然大陆法系对原告资格的限定严于英美法系，但在一定程度上都呈现着逐步放宽的趋势，此种规定也在说明，享有原告资格愈来愈呈现多元化更加有利于公共利益的保护和公益诉讼制度的不断完善。

(二)国内立法规定。从理论上说，我国对于原告资格的研究，是在国外理论研究和立法的基础上进行的。就公益诉讼而言，原告资格的研究是对于公益诉讼制度建构必不可少的要素。在民事诉讼法修改以前，我国学界就重视对于公益诉讼制度的探索，研究国外立法中对于公益诉讼原告资格的理论剖析。在立法上，我国《民法通则》对于公共利益的保护，也强调在民事活动中，不得损害公共利益。区别于其他的诉讼，公益诉讼所代表群体和公共利益的主体提出，具有代表性；其保护的也是公共利益涉及众多的主体和公民，具有群体性。在《环境保护法》等各实体法中也规定所有单位、公民个人都有避免环境不受损害的义务，也都享有检举、控告污染、损毁生态、社会环境的单位、公民个人的权利。在民事诉讼法修改之后，对于民事公益诉讼更加深入研究，对被限制于原告资格的公共利益损害案件有效保护形成有效机制，也是对于公益诉讼原告适格理论和现相关制度的重大突破。但在立法的过程中，由于立法语言的模糊性，致使实践过程中对于原告资格的实际操作性界定不明确，使得公益诉讼原告资格的界定成为必要。2015年最高人民检察院会议也将人民检察院赋予了公益诉讼的原告资格。在环境污染、食品药品安全领域可以提起公益诉讼。2016年最高人民法院若干问题的解释也规定了消费者协会的民事公益诉讼原告资格。

二、我国民事公益诉讼原告资格立法的解读

(一)“法律规定的”定语之理解。《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。在我国的法律制度框架下，通常所说的法律有两种含义：第一，从语义上来解释是由全国人民代表大会及常委会制定颁布的法律，此种界定有利于公益诉讼主体的权威和立法体制的严肃性，但有些学者认为，将法律仅限定为立法机关制定颁布的法律，从一定程度上限制了公益诉讼原告资格，限制和阻碍了公益诉讼制度的发展，使公益诉讼制度很难落实到实处。第二，将“法律规定的”中的“法律”作扩张的解释，包括全国人民代表大会及常委会制定颁布的法律和最高人民法院的司法解释[4]。此种解释虽然从一定程度上扩大了原告的主体资格，使公益诉讼制度在我国能够平稳的发展，但明显缺乏理论依据。

(二)“机关”之原告资格的适用及理解。《民事诉讼法》第55条中规定的“法律规定的机关和有关组织”中的“机关”应该作限缩性的规定。检察机关享有民事公益诉讼原告资格，是指在国家的利益或者是社会的利益受到损害的时候，检察机关因具有原告资格可以提起诉讼。检察机关在侵害社会公共利益的案件中，具有搜查取证、承担诉讼费用、进行诉讼等方面都具有其在诉讼过程中的制度优势，赋予检察机关在民事公益诉讼中的原告资格更加有利于案件审理和公共利益保护，平衡因侵害行为导致的诉讼主体之间的实力地位的过大差距[4]。我国最高人民检察院第十二届监察委员会会议立法规定，人民检察院可以向人民法院提起民事公益诉讼。

行政机关具有民事公益诉讼原告资格与否在理论上存在着争议。但如果把行政机关作为民事公益诉讼的主体，其在行使公益诉权时具有合理性。虽然行政机关在行使行政执法权时因其作为特殊主体会受地域限制，但其在民事公益诉讼中并没有此项要求的制约。另外，民事公益诉讼主要解决的是因环境侵权等行为的规制，而行政机关对于环境评价、环境监测、环境报告和评估等资料的掌握是充分和具体的。无疑对于诉讼过程中的取证等方面提供必须的证据材料，以保证诉讼的高效有序进行，以支持起诉请求。

(三)“有关组织”之原告资格适用及理解。对于“有关组织”这类主体，大多数国家普遍认可的是“社会团体”的原告资格。但对该类主体进行限制，即法律规定的社会团体。只有符合条件的社会团体，才有权作为民事公益诉讼的原告行使诉权。在我国的《民事诉讼法》第55条中对于提起民事公益诉讼的“有关组织”，并非一个确定的法律概念。只有加以完善民事诉讼的原告资格，才能避免滥诉的风险，节约诉讼成本，体现诉讼制度的权威和公信力。我国最高人民法院根据《民事诉讼法》《中华人民共和国侵权责任法》《中华人民共和国消费者权益保护法》等法律规定，制定的关于审理消费民事公益诉讼的解释中的规定可见，民事诉讼法所规定的有关组织是有范围限定的适格主体。

三、我国民事公益诉讼原告资格制度的完善

民事公益诉讼原告资格的确定，是以维护公益为目的的。因此对于民事公益诉讼原告资格的问题，我国的立法和司法应当对其重视。基于以上的立法解读，笔者对我国民事公益诉讼原告资格的完善提出以下几点意见：

(一)对于民事诉讼法中的关于“法律”的解释，应当做限缩的解释。即全国人民代表大会及其常务委员会制定修改的法律。其间利弊上文已加以阐明，笔者认为应当在司法解释和司法审判中加以明确和适用。

(二)对于检察机关能否具有民事诉讼原告资格，我国立法已经逐步加以完善；但对于行政机关能否提起民事公益诉讼，在立法语言上还不明确。但笔者认为不应赋予行政机关作为公益诉讼的原告资格。无论从行政管理职能上看，行政机关本身与国家、社会公共利益的维护具有法定的职责，在各个行政管理领域享有行政职权和处罚权限，就不必赋予其起诉权。

(三)关于有关组织的规定。

1.应该根据民事公益诉讼在很多不同领域，在实体法中规定有关组织享有原告资格。民事诉讼法作为一个程序法需和具体实体法衔接起来，体现诉讼的实体价值和程序价值。例如新修改的《中华人民共和国环境保护法》第五十八条规定，符合下列条件的社会组织具有资格，可以提起诉讼:第一，依照法律的规定，符合在设区的市级人民政府民政部门进行过登记；第二，专门从事环境保护公益活动，并且在连续五年以上且没有违法记录。从而明确了能够提起环境公益诉讼的“有关组织”的资格。

2.应该对能提起公益诉讼的有关组织加以限制，设定条件规范有关组织的原告资格。事实上，在市场经济的运行体制下，社会组织情况相对较为复杂，各组织的发展水平和运行状况也是各有利弊的。如果赋予所有的社会团体公益诉讼的原告资格，可能在一定范围的诉讼中，有些团体组织缺乏诉讼的经济实力和技术力量，不能保证诉讼顺利进行，扩大滥诉和恶意诉讼的风险。