《欧洲风景公约》及其实施导则解析：迈向综合整体的风景园林规划管理

鲍梓婷

周剑云*

21世纪面临的是全球规模、尺度和多变的现代城市化，20世纪70年代早期基于“城市问题”建立的城市化研究范式在解释现代城市变化和矛盾时日趋乏力，全球城市化的复杂性远远超过了现有各类治理工具的实际能力。众多领域的专家已开始跨学科的交流和协作，从社会科学、人类学，到地理学、生态学，以及规划、建筑、设计领域。学者们希望寻求一个更为综合和支持广泛参与的理论和实践，以期可以创造性地、跨区域和跨尺度地解释和理解当今的城市化全球维度[1-2]。

欧洲众多风景园林科学家意识到“风景”(文中“风景/风景园林”均指代英文landscape一词)概念可为城市化进程的可持续思考与实践提供方法论和可操作的工具。Wascher指出正是因为风景的混合特征，即“社会”和“自然”要素在本质上是密切相连的，文化、美学、经济和社会维度都同时参与到生态功能或非生物的条件当中，因此风景的概念而非空间、环境、区域等，是一个整合这些维度更为适当的方式，它为可持续发展提供了一个物质基础，而非回到假设的实体描述空间[3]。欧洲风景园林机构、团体快速发展，如跨学科网络“欧洲风景园林”(Landscape Europe)、致力于多功能风景可持续发展的“明日风景园林”(Landscape Tomorrow)等。同时风景园林的国际议程不断出现，如泛欧生物和风景多样性策略、《欧洲风景公约》(Europe Landscape Convention，简称ELC)等[4]。

ELC的制定促使风景概念、方法与工具得到了前所未有的发展，推动了欧洲尺度及缔约国层面风景园林规划管理体系的进步，对风景维度与空间规划的整合起到了至关重要的作用。“在ELC颁布10年后，风景园林在欧洲逐渐主流化，在规划话语中无处不在。对风景园林的兴趣转化为实践中一系列不同的形式，从概念分析上升到应用管理”[5]，如英国在签署公约后已制定了一系列的研究与实施导则。中国与欧洲的尺度类似，我国跨区域的发展协调与欧洲跨国的发展协调问题类似，欧洲多样的语言和文化、强势的地方自治历史传统较之我国中央主导发展规划的协调显得更为复杂，因此，风景园林作为空间治理工具对中国的协调和可持续发展具有借鉴意义[6-8]。

1 欧洲风景公约的本质特征

欧洲风景公约的本质特征是风景园林知识的形态转变，从学术文本转化为国际法规；也就是将科学知识转化为行为规范，是从认识世界向改造世界的转变，从观念向工具的转变。

1.1 风景园林科学与风景园林政策

当今的风景园林科学包括了风景园林研究中可囊括的所有学科：风景园林生态学、历史和区域风景地理学、风景考古学、风景园林规划设计以及环境心理学等。Antrop曾系统梳理了风景园林科学体系的发展脉络，强调了地理学与生态学等学科对风景园林科学发展的重要推动作用，提供了风景园林规划设计学科中应用到的基础知识[4]。

认识世界是为了改造世界，风景园林知识作为认识世界的成果，其目的在于创造更可持续的环境。Wascher调整了Antrop的框架并强调了风景园林科学与政策领域发展中的整体(holistic)维度[9](图1)。人类生存环境具有整体性特征，可持续发展涉及跨学科协作，风景园林概念由于其整体性和跨学科性的特征而吸引了众多关注，然而真正的困难在于如何将这些抽象的概念与理论，转化为决策者与利益相关者可理解的应用语言与具体的实践行为。理论体系的演进与社会共识的形成是其转化为法律和政策的前提和基础，最终促进了欧盟层面的风景园林行动与政策制定，而法律的地位认可又将进一步推进风景园林研究的发展与实践[10]。

1.2 ELC作为行动准则

1.2.1 公约作为“软法”

欧盟的法律形式主要可分为2个层次：强制性规定和具有指导性的“软法”，主要包括条例、指令、决定、公约和推荐意见等。其中条例具有最高法律效力，有普适性和全面效力；指令使用频率最高，是协调成员国的重要手段；而公约等通常是欧盟就某一问题对成员国提出的建设性意见，具有“软法”的性质。“法”作为社会行为的规范是民主协商的产物，作为公共契约高于社会中的任何个体，通过程序保障了法律的确定性。“公约”是参与制定的单位和个人就共同的利益问题进行公开讨论后承诺共同遵守的一个规定与行为规范，虽不具有强制性，但作为广义的法律形式，同样具有本质的确定性与规定性。在成员国签署并通过相关程序后具备法律效力[7]。

图1 风景园林科学与政策领域的起源与发展(翻译整理自参考文献[3]，强调了ELC的位置)

欧盟风景作为一个整体，其作为公共产品所拥有的价值是欧洲人的共同遗产和责任。风景园林整体面临的严峻威胁促使决策者们意识到必须通过跨界合作和国际尺度的公共干预工具来解决问题。ELC希望尽一切可能通过官方正式的风景园林政策来实现成员国之间更好的团结与协作，同时认知到风景园林方法的整合潜力，采用了综合框架，尝试为不同领域政策的协作提供一个整体的方法[11-12]。

1.2.2 ELC是基于“风景”的行动准则

“风景公约”的实质便是以“风景”作为契约的对象，作为权利义务关系指向的对象，倡议各国以政策、法律等正式的行政方式规范社会行动，以实现基于风景的共同目标。公约本质的约束性与规定性意味着“风景”正式从科学领域和科学知识转化为约束国家行为的方法与工具，进入到法律、政策与社会行动领域。

ELC是对欧洲境内所有风景园林类型进行保护、管理和规划的章程[13](表1)，希望通过建立一系列的行动准则与框架，提出对所有风景进行规划、保护与管理的一般程序与逻辑，以组织各国在自身的政治体制框架下管理风景园林事务。它的思想与内容反映了当前的国际共识，即“风景”可以在任何尺度、任何地方被发现和规划，并且亟须积极的、指向未来的，以及民主的风景园林规划与管理。

表1 欧洲风景公约的结构与概要

2008年欧洲委员会进一步颁布了《欧洲风景公约实施导则》[14]，包括导则正文、附件1欧洲风景公约实施工具的案例(表2)，以及附件2国家层面ELC实施实践的建议——公共机构实施ELC的导则。导则中清晰指出了实施重点：将整个领土视为一个整体；认知到知识的根本地位；提升风景意识；确定风景策略；在领土政策中整合风景维度；整合风景与部门政策，利用公共参与，实现风景园林品质目标，促进互助和信息交换。概括来说，就是需要策略性的思考，实现风景政策在纵向各层级和横向各部门之间的整合，并在所有空间管理体系与政策中充分地整合风景园林维度。导则同时提出了权力的分配、风景政策的标准与工具，以及政策的实施方法。

图2 ELC实施的12个步骤(翻译整理自参考文献[15])

2 欧洲风景公约的关键术语与总体措施解析

2.1 相关术语及其定义

2.1.1 “风景”概念的综合性与整体性

公约第一条清晰阐述了风景、风景政策、风景行动的一系列关键术语与定义[8]。风景概念的多变与模糊性众所周知，但众多学者已意识到“寻求比较清晰的定义是非常重要的，跨学科的工作一定需要拥有共同的语言来进行沟通”[4]。风景变化是社会集体活动的结果，没有语言的沟通就不可能实现共同的目标。ELC作为欧盟正式的官方条文，更必须有明确、清晰的定义与对象。

公约中对风景做出了以下定义：“‘风景’(landscape)指的是人们所感知到的区域(an area，as perceived by people)，其特征(character)是自然和/或人类要素作用与相互作用的结果。[13]”首先，这一定义体现了主客体的整体性：风景是一个区域，是客观存在的实体；同时又在人的感知范围，与感知主体的范畴如感知方式和手段等影响因素有关；显然两者存在一定的空间差异，存在区域大于感知区域，并且同一存在区域由于感知主体和感知方法的不同也存在一定差异；从而用“感知区域”定义风景就涵盖了主客体的整体性。第二，定义具有跨学科的综合性。客观存在的区域属于科学研究范畴，感知属于人文科学的范畴，感知区域跨越了人文与科学2个范畴。作为潜在的风景，风景园林的存在区域覆盖了整个地球的表面，感知又强调了人类的积极参与，区域通过人类的感知而成为风景。Antrop指出ELC的风景定义回到了其最初的概念，作为一个区域自然和文化特征的独特综合。Karsten Jørgensen等人指出“ELC的制定确定了关于风景一般概念的范式转变(paradigmatic shift)，从作为某类设施(amenity)的部门利益转化为所有活动发生的共同舞台……[5]”

这一定义不同于生态学、美学、地理学等各学科专业化和分层的风景园林认识与方法，而是一个更为综合性的维度，其重要意义在于ELC作为一个国际法律文本，从规划管理的角度回到了“风景”自身，明确了风景是指一个“区域”，是一个可定义、组织和管理的地域范围[4]，并且区域作为空间实体可以表现为多个尺度和各种类型，可应用于全部的领土。与此同时，被感知的特性又意味着风景园林既是世界事物的客观存在，又是经过人类心理活动加工过的对象，这进一步区分了风景园林与土地、自然、环境、区域等其他相关术语的差异。

2.1.2 风景政策、风景目标、风景行动

根据公约中风景的定义，可以建立“风景”=“(人们)所感知区域”的转换关系，因此，风景政策就是“感知区域”的空间政策，其目标是对这个区域的保护、规划和管理。风景品质目标就是“感知区域”的空间品质目标。

风景保护就是“保护和维持‘感知区域’重要或典型的特征”；保护的概念包含了风景的变化，特定范围和幅度的变化是可以被接受的，而不应被视为是冻结式的。风景管理是从可持续发展的角度，确保“感知区域”的定期维护，以指导和协调社会、经济和环境进程带来的变化。可被视为是一种适应性规划，抑或是一项领土计划，考虑了新的社会需求并预期了生物物理与文化特征、自然资源的变化。风景规划则是一个具有前瞻性的，以强化、恢复或建立“感知区域”为目的的行动，关注变化的形式，可以预期新的社会需求，并考虑持续的发展。风景保护并不优先于规划与管理，三者是共存的。

风景的目标、政策、规划与管理就是“感知区域”的目标、政策、规划与管理；与通常的区域规划或空间规划所不同的是“从人的感知来界定空间范围及其尺度”；也就是对象从纯粹的客观事实还原到感知与客体的综合，更清晰的对象就产生更有效的管治方式。作为“感知区域”相关的一系列政策、目标与行动，可在各个行政层级与空间尺度制定，覆盖了同一地域的一系列风景保护、管理和规划行为的组合，共同构成了风景行动体系。并且在这一系列的政策与行动中，本质上人类的感知主体角色是既定的、不可缺的，也就是风景的民主性，应意识到公共参与在风景政策中的重要意义与地位。

2.2 积极的风景园林行动

自然的变迁和人类活动改变着赖以生存的空间区域，人类应该有目的地控制变化，这就需要积极的风景园林行动。为此，ELC建立了基于风景知识干预与管理风景变化的系统行动框架。公约第五条和第六条中提出了总体措施和具体措施(表1)。2008年的实施导则进一步提出了风景园林规划管理及其与相关政策整合的一般阶段与程序，Dower将公约的实施重点概括为12项积极行动[15](图2)。导则明确指出风景园林行动与措施应覆盖整个风景区域，而非将之划分为一系列的构成要素：风景特征因主导要素(物质、功能、象征性、文化和历史等)之间的相互作用而存在，它们在同一地域中相互交织，而非简单的部分之总和。

2.3 风景园林知识的根本地位：风景的识别、描述与评估

公约条款6C中提出了风景的识别(identify)与评估(assessment)，实施导则中进一步将之划分为“识别-描述-评估”3个过程。“识别”表现为在连续的存在区域中物质性地划分出感知到的部分作为研究对象，包括对具体特征的理解与分析阶段(描述)，以及对品质、问题与价值的判断阶段(评估)。导则指出“应认知到知识的根本地位”：风景知识(识别、描述和评估)构成了任何风景政策的初步阶段，以支撑风景品质目标及风景行动的确定。主要内容包括：1)现状具体物理特征的理解和描述，自然和/或人类的行动和相互作用导致了风景特征的形成；2)分析其发展历程，强调过去、现在和未来可预见的人类或自然要素的驱动力，以及可能面临的压力和风险；3)基于专家分析和社会感知认识其特征与价值体系。

导则中指出风景园林知识生产的过程应促进各类区域分析与知识生产方法的整合(经济、社会、环境、历史/文化、感知/视觉等)；分析应覆盖整个地域；确保知识组织结构与表达方式的易读、清晰和透明，尤其应确保公众参与；鼓励建立可操作的、定期更新的风景园林数据库，并符合国家或国际认可的标准，以推动国家、区域和各个层面的经验交流。其中一个重要的方法便是风景特征评估[9]，类似的分析在各国有着不同的名称，如风景地图(map)、风景图集(atlas)、风景目录(catalogue)和风景特征评估地图等，它们均提供了一个共同的空间参考框架，形成了一个风景园林知识语言体系，使得利益相关者之间的沟通更为容易[16]。欧洲尺度的风景特征分类LANDMAP2也已于2005年完成。

表2 风景政策的实施工具

2.4 风景品质目标的定义

风景品质目标呈现了风景园林行动计划的愿景与结果，提供了具体的方向以制定保护、管理、规划等措施的初步导则，以及风景持续管理的方案。这些措施的制定需要同时考虑到基于风景特征的决策，相关的空间规划、社会需求以及附着于风景的公众价值。风景品质目标应通过各层级(国家、区域、地方等)的总体风景政策工具来明确，并通过正式的城镇规划和发展文件，以及各部门的工具来实施。为了促使这一进程成功实现，在初始便进行公众及其他利益相关者的协商是必需的[14]。公约提出的风景概念意味着一个民主进程，接受差异，寻求共同愿景，并实现操作性的和解。

3 公约的实施与干预机制

3.1 责任分配：辅助性与地方自治

由于担心对各签署国产生过大的干扰或负担，内容最终以公约，而非指令的方式出现，它的实施和应用尊重辅助性原则以及欧洲地方自治宪章，各签署国可根据自身既定的法律体系和权利分配机制实施公约。这既是对部分国家质疑国际机构生态殖民主义的有效回应，也是由于国家和次国家/区域层面被视为是落实风景园林规划管理最适宜的空间尺度，大部分真正影响风景变化的行动均需要通过区域或地方机构落实[14]。公约同样强调了实施进程的：1)整合性，将风景整合到所有相关区域及政策领域之中；2)一致性，不同层级的风景政策之间以及与其他相关政策之间不应产生冲突；3)地域性，风景的规划、保护与管理以及与其他政策的衔接应考虑地方的特性与选择[17]。

由于欧盟各国社会经济、制度框架和权利机制的较大差异，ELC具体的实施路径必然是复杂多样的，作为国际公约，它倾向于确定总体的概念、原则和目标，而非直接规定具体的风景园林管理体系或详细的规则与标准。各签署国可以“在内部法律框架内选择实现途径以履行自己的义务。每个国家法律、行政、财政和金融安排应尽可能依据本国的传统”[18]。

3.2 国家层面实施的方法与工具

3.2.1 实施方法：法定性实施与契约性实施

在实施导则中，风景政策的落实或将风景维度整合进部门政策的实施途径被概括为“自愿的”或“法定的”，取决于各国的具体特征或人口与行政组织的实际情况，以将风景品质目标纳入到相关部门的风景保护、管理或规划政策中。法定性的实施取决于已有的法规体系与目标类型，即保护、管理或规划行动的关系，相关措施可以纳入空间规划的文件中，或通过专门的工具来执行。自愿性的实施则是一种契约/合同的方式，基于各机构与相关利益主体的协议、章程、质量标准或合同等，可能涉及为相关实施行动提供资金支持、基金或技术与实施援助。

3.2.2 风景政策的实施工具

为了风景政策的有效实施，必须将之引入总体规划和开发进程中，实施导则附件1列举了多样的具体工具，以将风景维度纳入部门性政策中。整合过程应同时基于国家层面的总体原则以及各层级、各类型实施工具之间的权利关系(表2)。

图3 综合空间/风景园林发展(integrative spatial/landscape development)的逻辑[10]

4 欧洲风景公约的重要意义与启示

4.1 欧洲风景公约的创新性

Maguelonne(欧洲委员会空间规划和风景园林部的负责人)认为ELC是“第一个专注于欧洲风景园林所有维度的国际公约”[19]，Paul Selman认为ELC重塑了风景园林方法[20]，是唯一采取整体方法的公约，对过去众多分离的生物、环境，或文化保护政策进行综合协调，提供了一个思考风景园林可持续未来的新起点。概括而言，其重要意义与创新性主要体现在以下方面。

1)空间尺度的拓展：不仅仅是优美或生态的风景。

ELC与传统公约最重要的不同便是覆盖了所有的区域，风景园林作为人与自然相互作用结果之呈现，存在于任何尺度、任何地方。这标志着风景园林从过去美学或保护的视角下脱离出来，扩展至与人类生活息息相关的日常风景[21]。风景应被视为一个整体，而非仅仅是被保护的局部，它涉及政治、社会、经济、生态、历史、文化和感知等多重的维度与视角，应考虑不同方法的协作与整合，艺术与科学、人类与技术的各个方面。

2) 对风景整体与“风景特征”的强调。

公约强调了风景整体与风景特征的重要地位，提出了围绕风景特征的一系列行动与目标，包括特征的定义与识别、评估，品质目标的确定，以及保护、维持、强化、创新等行动。风景特征表达和呈现了系统各要素所构成的整体的组织结构关系。风景行动的目的也更为强调风景变化的进程中对风景特征的动态管理，而非传统静态、冻结式的保护。

3)从专业领域转向公共参与与协作式规划。

公约对风景意识提升与公共参与的提倡与坚持本质上体现了风景的民主性。ELC要求各签署国在风景评估、确定目标与相关行动的各个阶段，建立公众、各相关机构与团体的参与程序，以保证风景园林的公共性与集体性。这涉及民主、公共责任与公共管治的进程，需要在公共、私人和志愿者部门机构，以及以不同方法利用和塑造风景的个体之间实现利益整合，寻求共识并实现与实施性的和解。

4)从科学知识转向风景政策与行动准则。

只有将科学知识有效转化为决策者可实施的政策与工具，以及更直接的规划管理行动，才能真正驱动现实风景的变化。ELC从本质上更像是一个上升到政治层面的、关于风景园林研究和规划管理的动态体系，它基于对欧洲风景园林观念的认知、理解和传播，为各国的决策者和学者搭建了一个共同的语境和动态的研究、交流平台。

4.2 ELC对我国的启示与借鉴意义

1)迈向综合整体的风景园林规划管理。

我国当今的规划管理体系本质上是一种科层式与部门化的管理方法，与风景园林相关的事务分散在农林、国土、规划、环境和历史文化等诸多部门。风景园林方法的假设前提是在空间规划、土地利用规划以及其他规划设计行为(如环境规划、综合流域规划等)之间作为综合方法的协调者。Finka曾在第7次ELC实施工作坊的会议中提出风景园林规划的理想地位和概念结构，主要由3个部分(风景园林规划、社会经济发展规划和土地利用规划)构成，由一系列的部门规划行为和行政管理手段实现，以形成综合整体的风景园林发展管理[10]。

2)国家层面对风景园林地位与价值的认可。

综合风景园林规划管理的实现最为紧迫的挑战便是风景园林议程在部门间的分割，这些机构能否从一个竞争性的、部门导向的管理转向一个更为整体的、风景园林导向的形式，其根本基础在于明确国家层面的风景园林地位及其重要性，强化法律地位，至少确保土地利用规划与风景园林规划的平等地位，以推动地方层面两者的相互作用。正如ELC所言，无论是设立独立的新风景园林部门，或是将风景园林责任赋予既有的土地利用、建设政策或农业相关部门，风景园林事务应被认知到自身的自主权，无论是行政责任的配置，抑或是理论知识基础与实践行动。

3)明确国家与区域层面的关键目标与任务。

风景园林规划管理体系涉及纵向各行政层级，以及横向与各相关部门的整合与协作。作为一个复杂的发展管理体系，国家层面总体结构与框架的建立是至关重要的，以确保官方话语中相关术语定义的清晰使用，并为各部门与独立组织机构建立自身风景园林规划管理政策、策略提供导则性的方法与途径，使之得以传递到区域与地方各个层级。概括而言，一般包括以下内容：风景及风景品质目标的法定地位，实施框架和监测方法，国家风景特征类型；一般性与强制性的风景园林准则、指令、规划；区域层面的风景特征类型与法定导则；区域风景变化与城乡关系；定义对风景园林产生重大影响的开发项目及管理导则与标准；区域自然与历史保护网络；区域重要风景廊道或线路的定义和管理；跨国/跨区域的基础设施建设及其风景影响；跨区域/区域性的联合风景园林发展项目等[11]。

5 结语

如今我国城镇化的问题与挑战日益严峻，国土与风景尺度规划管理工具的重要性快速凸显。同时，新型城镇化进程的实现更需要思考新的方法与工具，ELC在国际政策层面提供了新的定义与方法，以期可以覆盖全域，并结合保护、规划和管理，以管理新的社会发展需求与风景变化。概括而言，对ELC中的概念定义、核心措施及其实施方法的深入解读无疑为我国可持续城镇化进程的实现，以及风景园林规划管理体系的发展与建构提供了宝贵的经验与新的方向。