PPP项目实施应重点关注的问题及对策

●潘冬军

一、应重点关注的问题

一是立项审批环节多方沟通不够，项目投资难以控制。立项审批是PPP入库的前提，项目规范入库是财政管理的根本。而在项目前期决策阶段，项目实施机构、发改、财政部门缺乏沟通，发改部门在可行性研究审批时对项目建设规模、建设内容、投资估算、建设工期等论证把关不严，投资估算虚高或过低。虚高，政府如后期设计阶段控制不严，势必会出现项目公司为了实现更高施工利润，在初设和施工阶段过度设计，从而增加项目实际投资；过低，会导致初设和施工图设计超估算，出现后期项目公司与政府扯皮。另外，PPP项目入库时，项目仅仅进行了立项、可行性研究和“两评一案”（物有所值评价、财政承受能力论证和实施方案），而投资估算是物有所值定量评价和财政支出责任测算的基础，也是编制项目实施方案的核心要素。以项目实施方案为依据进行社会资本招标，中标社会资本有资质进行自行建设时，招投标合同价将较施工图预算高出很多，导致在项目运营期间财政付费或补贴增加，增加了财政负担。

二是项目谋划过度依赖咨询机构，风险控制缺位。项目识别论证阶段，实施方案的编制由政府授权的项目实施机构开展，而项目实施机构大部分为建设、交通、水利等行业主管部门，因自身业务职能所限，极少有运作PPP项目的经验和相应的专业知识，虽然可以委托第三方咨询机构在PPP项目推进过程中承担实施方案编制、物有所值评价、财政承受能力论证、运营中期评估以及相关法律、财务等服务，为项目推进提供必不可少的专业支持，但如果财政部门或实施机构没有形成懂技术、有经验的专业PPP管理队伍，项目的风险把控毫无疑问将受到咨询机构的掣肘，甚至造成重大风险。

三是项目未实施全过程投资控制，监督机制缺失。通过采购招标选择社会资本方所缔结的PPP合同，是一个“费率”合同，招投标过程中所报的“报价绝对值”，并不是最终实际的政府付费额，合同仅确定了各项费率，如施工图预算价的下浮率、融资利率、资本金投资回报率、服务费单价等。在计算可用性付费时，工程费的审计，招标时工程费是预测值；结算时，按项目所在地的预算定额、计价表编制施工图预算，在此基础上按照合同约定的下浮率确定工程费结算价。工程其他费的审计：招标时工程其他费是预测值；结算时，按实际发生的工程其他费作为结算价，在此基础上按照合同约定的下浮率确定工程费结算价。部分费用有特殊约定的，从其约定。如：固定价的设计费、固定费率的建设单位管理费等。预备费的审计：按实际发生额结算。建设期利息的审计：按照工程费结算价、工程其他费结算价、预备费结算价之和（建设投资结算价），根据既定的公式、既定的利率、既定的年度计划计算。但在对施工图预算及工程结算价核定环节，有的地方还未明确具体监管部门职责。

二、对策及建议

首先，强化项目前期决策论证。项目前期决策阶段，项目实施机构、发改、财政部门应加强沟通、密切配合，强化对可行性研究需确定建设内容、建设规模、建设工期、投资估算等核心要素的论证，严格执行决策论证程序，提高可行性研究报告的质量和投资估算精度。加强初步设计阶段把关，要求初步设计必须细化至分部分项工程，并按规定计价，对需二次装修的实施限额设计控制成本，严格概算审查，严把初步设计概算不能超过可行性研究估算原则，合理确定投资目标控制红线。同时，也可避免出现项目立项与PPP项目实施方案严重脱节问题。

其次，整合资源组建专业性实施机构。目前，全国各地PPP项目实施大多是依赖专业咨询机构。借助咨询机构的力量也是必需的，要通过合理的方式选择好的咨询机构，用专业的方式去解决专业的问题，弥补政府在商务经验和专业知识上的欠缺，通过良好的运作方式设计，合理分配各方的风险、权利和义务。但地方政府也应当集中各方面的专业力量，建立专业性PPP项目实施机构，既防止被投资者牵着走，也要防止被咨询机构误导引入歧途。

最后，实施后续过程投资控制。施工图设计阶段，是投资控制关键节点。坚持限价设计，政府确定具体监管部门对施工图审查及施工图预算审查把关，施工图预算重点审查清单编制、计价依据、主材价的信息核实。确保施工图预算不能超初步设计概算；在施工阶段，严格控制设计变更，明确设计变更审批制度，制定完善的计量、变更管理办法；项目竣工后，做好竣工结算及资本化利息等费用审计，合理确定最终项目投资，作为项目进入运营期的可用性付费的计费基数。■