精准扶贫审计的问题与对策研究

●房 琳

一、引言

“精准扶贫”自2013年提出以来，国家和地方政府制定了一系列的政策来支持和发展“精准扶贫”，取得了显著成效。具体来看，党的十八大以来，我国农村贫困人口从2012年大约9900万人减少至2017年末约3050万人。但在精准扶贫初期，由于精准扶贫的经验有限，精准扶贫的措施和方法还处于探索阶段，各种精准扶贫的政策还在不断完善过程中，导致精准扶贫资金在使用过程中没有充分发挥资金效益。扶贫资金的使用及最终绩效是扶贫开发工作中的重点问题，是扶贫项目能否成功的关键。审计作为政府监督的重要手段，要坚持审计跟着财政资金走的策略，保证扶贫资金使用过程中的合法、合规和高效。

2016年，国家审计署在其“十三五规划”中首次提出加强扶贫审计等相关主题，指出扶贫审计应该加强扶贫项目的跟踪审计，防止扶贫资金乱用，提高精准扶贫效率。当前，我国的扶贫审计工作还处于摸索阶段，没有固定的方法和模式，扶贫资金的闲置浪费、私吞挪用、使用不当等现象时有发生，如：2016年国家审计署公布的甘肃省某县通过伪造合同及重复申报套取扶贫资金；黑龙江省某县扶贫对象对接不到位导致项目未落实；陕西省某农业公司虚构业务套取扶贫资金。究其原因，我国精准扶贫审计工作还需要进一步提高和完善，精准扶贫审计会影响到扶贫工作的效果，因而非常重要且必要。本文基于此，结合全过程管理和“2W1H”的视角，对精准扶贫审计的现状和问题进行研究，并有针对性地给出对策建议。

二、精准扶贫审计存在的主要问题

目前扶贫资金在使用过程中出现了一系列的问题，本文基于项目全过程管理思路，结合“2W1H”的视角，综合构建了精准扶贫审计的研究框架。本文基于事前、事中与事后的思想，按照“2W1H”将精准扶贫审计工作分为审计对象是谁、审计内容包括什么和怎样进行审计三部分。基于以上分析，本文拟从精准扶贫审计事前、事中、事后管理和“2W1H”的角度分析精准扶贫审计存在的问题。

（一）精准扶贫审计忽略了事前的监督与审计

目前，精准扶贫审计处于探索和发展阶段，大部分精准扶贫审计工作还是聚焦于对精准扶贫项目的事后审计和监督，缺乏事前的监督与审计，导致很多精准扶贫项目在规划等方面存在诸多问题，削弱了精准扶贫审计的的作用，如：河南省某县没有对精准扶贫项目进行事前的科学论证，而是跟风投入特色农作物种植，当农作物成熟时，发现市场上该农作物供过于求，出现滞销现象，最终影响到扶贫的效果。此外，精准扶贫审计工作很少在扶贫资金预算、划拨等前期过程中参与监督，导致精准扶贫资金缺乏系统化的规划，很多扶贫资金在使用前并没有进行科学的论证，从而影响精准扶贫审计的效果。以上问题出现的主要原因是精准扶贫审计忽略了事前的监督与审计，导致精准扶贫项目在事前缺乏科学的规划，扶贫资金预算缺乏科学性。因此，不应该只把审计作为事后监督的工具，应该将审计工作延伸到扶贫项目的前期规划和扶贫资金的预算等前期阶段，发挥精准扶贫审计工作的预防功能。

（二）精准扶贫审计过程缺乏独立性且专业人才缺乏

目前，精准扶贫审计大部分采用“就地审计”策略，即由本省或本市的审计机构对精准扶贫项目的实施情况展开审计。“就地审计”最大的问题在于当地政府或相关部门的直接介入或协调会严重影响审计的独立性，审计人员为了避免给自己带来不必要的麻烦，一般在审计结果中较少提及严重问题，多数情况下仅仅列出普遍存在且容易改进的问题。同时，精准扶贫项目在立项、拨付资金、项目实施及验收等方面流程较长，涉及的知识面较广，很多审计人员在项目建设、工程建设等方面的知识比较欠缺，大部分还是以财务为依据进行审计，导致很多扶贫项目的审计工作缺乏一定的科学性和公正性，因而，专业人才的缺乏会影响审计流程的科学性，进而影响审计结果的准确性。

（三）精准扶贫审计结果的后期整改落实不到位

目前，精准扶贫审计只是提出问题及改进措施，由于缺乏对扶贫审计整改过程的跟踪和评价，导致很多扶贫项目的问题整改没有完全落实，最终不了了之。有些精准扶贫审计问题“屡提屡犯”，并没有得到实质性解决，如：某县审计结果显示一些扶贫审计项目不符合当地实际情况，且占用大量扶贫资金，但同样的问题在前几年的审计中就已经出现。此外，基层部门虽然提出了扶贫审计问题整改的具体措施，但对整改效果如何并没有部门进行跟踪和评价，也就没法保证问题改进措施落实是否到位，如：2017年审计署发现某县精准扶贫审计结果并没有公开，因而，对于其中存在的问题并没有实质性改进。同时，由于对审计结果如何利用和公开没有制定相关的政策法规，导致相关整改落实部门在后续整改的过程中选择避重就轻，表面进行了一些整改，但并没有从实质上解决相关审计问题，导致精准扶贫审计结果得不到有效整改和落实。

（四）精准扶贫审计对象混乱

“2W1H”中第一个“W”代表 Who，即精准扶贫审计的对象是谁。目前，关于扶贫审计对象的界定比较模糊，不同学者有不同的看法，有学者认为应该以精准扶贫项目为审计对象，另一部分学者认为应该以当地扶贫项目的管理及监督部门为审计对象，还有学者认为应该以扶贫资金为审计对象。实践中，究竟以什么为审计对象，还没有定论，精准扶贫审计对象混乱容易导致审计重点不突出，进而忽视了某些重要问题，影响审计结果的公正性和科学性。精准扶贫审计对象混乱还容易导致审计人员的错审误审，甚至导致小组内部审计意见的不一致，影响审计进度。

（五）精准扶贫审计的范围狭窄

“2W1H”中第二个“W”代表 What，即精准扶贫审计的范围有哪些。由于精准扶贫项目种类繁多、涉及的地区及人员较多，导致精准扶贫审计不能面面俱到，对所有项目进行审计工作繁重而且实施难度较大。如：河南某县2017年精准扶贫审计范围仅仅对县、乡两级扶贫项目中的四分之一进行了抽查审计，没法对所有精准扶贫项目实施审计全覆盖。可见，精准扶贫审计的范围还有很大的提升空间，以避免一些风险较大的扶贫项目成漏网之鱼。

（六）大数据等新技术在精准扶贫审计方面应用较少

“2W1H”中“H”代表 How，即精准扶贫审计的方法与方式。目前，精准扶贫审计方法还是沿用传统的方法，主要有文件审查、财务审查、项目审查等。而传统审计方法对资料和数据的准确性、详实性依赖度很高，但精准扶贫项目涉及的项目类型较广，导致很多项目在文件、财务等方面的信息并不完整和充分，给精准扶贫审计工作带来较大的挑战。为了应对以上挑战，采用大数据等新技术能够在精准扶贫项目的信息收集、信息共享、信息比较等方面提高效率，进而能够帮助审计人员提高审计效率，保证审计结果的科学性和公平性。

三、精准扶贫审计的对策建议

（一）提升精准扶贫审计的事前监督功能

过去，我们误认为精准扶贫审计就是做好事后审计工作即可，根本上忽视了事前控制工作，因而事前做好系统规划和项目可研性调查是精准扶贫审计的核心。事前控制的缺乏导致很多精准扶贫项目论证不科学，项目实施效果较差。因而，提升精准扶贫审计的事前监督功能应该做好两方面的工作，一是审计工作需要在精准扶贫项目规划和实施前期参与，对项目规划、实施可行性、成本效益等预算进行审计，提高精准扶贫项目成功的概率。二是参与监督扶贫资金预算、划拨等前期过程，提高扶贫资金的使用效率，进而提高精准扶贫审计的效果。

（二）提高精准扶贫审计过程的独立性

目前，精准扶贫审计大部分采用“就地审计”策略，当地政府或相关部门的介入会影响审计的独立性，因而将“就地审计”改为“交叉审计”或“外派独立审计”能够提高精准扶贫审计过程的独立性，“交叉审计”一般由其他省市的审计人员对本省市精准扶贫项目进行审计，从而避免了当地政府部门的干涉，提高了精准扶贫审计的独立性；“外派独立审计”由于其独立性，受到被审计对象干涉的机会较少，能够提高精准扶贫审计质量。

（三）对精准扶贫审计结果的整改落实进行有效的监督

现实中，虽然提出了扶贫审计问题整改的具体措施，但对整改效果如何并没有部门进行跟踪和评价，也就没法保证问题改进措施落实是否到位，因此对精准扶贫的效果进行评估变得尤为重要。首先，需要对精准扶贫项目的实施结果进行量化评估，也就是加强对所投入的扶贫资金的产出进行评估，着重对所识别的贫困资格群体通过自身努力实现脱贫的能力进行评估。其次，将精准扶贫实施结果的好坏作为当地政府部门及官员年终考核的重要指标之一，并将其纳入升职考核范畴，只有考核机制健全，才能激发当地政府及官员重视精准扶贫审计的全过程管理及监督，为精准扶贫效果的实施提供政策保障。同时，审计结果公开和完善审计整改机制是审计问题能否真正解决落实的根基。如果审计结果能够及时公开，让媒体、当地民众了解审计发现的主要问题，便于外部利益相关者对整改落实的相关部门进行监督，提高审计结果运用的效率。同时，可以完善审计整改机制，在审计结果公开后，应该加强纪委监察、媒体等部门之间的联系，共同监督审计结果的改进落实进程，同时应该将落实效果与相关部门的绩效考核挂钩，确保责任主体明确，不会出现推诿扯皮现象。

（四）提高精准扶贫审计对象的“精准”度

目前，精准扶贫审计对象比较模糊，导致审计的“精准”度较低。可以从以下几个方面提高精准扶贫审计对象的“精准”度。第一，细化精准扶贫的种类和方式，根据扶贫种类及方式的不同，确定精准扶贫审计对象。如：通过新项目建设进行精准扶贫时，可以将新项目作为扶贫审计的对象；当通过发放物资或自助贫困户的形式进行精准扶贫审计时，可以将资金作为扶贫审计的对象；对于某省或某市的精准扶贫审计，可以将该省或该市的精准扶贫管理部门作为主要的审计对象。第二，按照“自上而下”的层次确定精准扶贫审计对象。一般来说，对同一个精准扶贫项目，建立“自上而下”多层次的审计对象重要且必要，因为，多层次的审计对象更有利于对精准扶贫项目的全方位的监督，一般来说，至少包括三个层级：省级层面的精准扶贫管理部门及相关工作人员、精准扶贫项目的规划和实施部门及相关人员、精准扶贫资金的预算及使用审计等，通过“自上而下”的三层次审计对象的建立，能够提高精准扶贫审计结果的整改落实效果。

（五）优化审计程序和提升审计人员素养是拓展审计范围的法宝

通过明确审计主体、优化审计程序及分工，能够提高审计效率，进而拓展现有的审计范围。此外，通过交叉审计可以在审计人手有限的情况下，提高审计效率和质量，进而能够覆盖更多的审计项目。通过提高审计人员素质等方法，可以让审计结果更加科学，精准扶贫项目在立项、拨付资金、项目实施及验收等方面流程较长，涉及的知识面较广，很多审计人员在项目建设、工程建设等方面的知识比较欠缺，通过审计人员知识和素养的提升，可以弥补以上不足。

（六）充分利用大数据提高精准扶贫的审计效率

由于精准扶贫项目涉及的地理区域较广、项目种类繁多，给精准扶贫审计工作带来了不小的挑战。除了传统的审计方法，精准扶贫审计部门还应该利用大数据等现代化的方法提高精准扶贫的审计质量和审计的科学性。计算机、大数据等新兴技术手段能够在两个方面协助精准扶贫审计高效开展。第一，计算机、大数据有利于审计数据和审计信息的共享。在精准扶贫审计过程中，数据和信息是审计的基础，由于精准扶贫审计涉及的地区较广、项目较多，传统的方法很难保证审计数据和信息的完整性，从而导致审计结果不科学。假如能够借助于计算机、大数据等现代化手段，将各地区、各种项目类型的过去数据及信息集中于某一个共享信息数据库中，可以方便审计人员对现有审计项目找到合适的对比数据和信息，从而为科学提出审计结果提供了信息保证。第二，计算机、大数据有助于精准扶贫项目的调查取证，过去的取证手段主要包括项目相关的纸质资料和现场调研，由于很多项目在审计时已经结束，很难开展现场调研工作。所以，大部分项目仅仅采用纸质资料作为审计的依据，导致很多项目审计时拥有的资料和信息不充分，很难做出科学的判断，因此，利用计算机及大数据手段，通过数据库中类似项目的对比，或强制要求项目实施部门定期在系统里面录入项目相关信息，能够丰富项目信息和资料，从而为后续的精准扶贫项目审计提供保证。■

注释：

①“2W1H”主要指 Who，What和 How，即审计对象是谁，审计内容和范围是什么，以及怎么审计。