甘南牧区生态保护与修复存在的问题及建议

娘毛加，安海宏*，杨文英

（1.玛曲县草原工作站，甘肃 玛曲 747300；2.夏河县甘加姜吉草业有限公司，甘肃 夏河 747100）

1 独特的生态系统特点与重要的生态屏障作用

甘南藏族自治州地貌类型多样，是青藏高原、黄土高原同秦岭山地的过渡地带。丰富多样的生态系统与过渡性特点决定了其重要的生态屏障作用，甘南州已经被列为国家重要的生态功能区和重要的生态屏障地区。是黄河重要的水源补给区和水源涵养区，号称“中华水塔”。对于黄河全流域的生态安全有着至关重要的作用，生态地位极其重要。

2 面临的生态风险、危机

面临的生态风险与危机主要有：第一，天然草地严重退化与沙化，天然草地地表裸露增多，产草量下降；草地鼠害严重，黑土滩面积扩大；草原沙化面积不断增加。第二，气候变暖，节律失调，生态脆弱性增加；气温上升，雪线上升；水土流失严重，水源涵养功能受损。第三，生态透支，系统缺损，生态功能退化。第四，生态补偿机制缺失，治标不治本，治理作用难以发挥。

水源涵养功能降低，黄河中下游区断流风险增大；草地退化沙化；湿地退缩面积减小，保持水源、净化水质、蓄水排洪、调节气候、保护生物多样性、固碳固氮等功能降低，严重威胁全流域的生态安全。

3 存在的问题

近年来，国家加大了生态环境保护、生态系统功能恢复治理力度，生态环境保护在青藏高原地区被提到了前所未有的高度。出台和实施了一大批旨在保护青藏高原甘南地区生态环境、促进高寒牧区经济与社会可持续发展的项目、政策与措施。主要有：甘南州黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设项目、退牧还草项目、禁牧休牧划区轮牧、沙化草原综合治理项目、退化草原（黑土滩）综合治理项目、草原生态奖补等重大项目和政策。资金与项目的支持力度还在持续不断增大，这些项目、政策与措施的实施虽然取得了一定成效，但是甘南高原草原生态环境“局部改善，整体退化”的现状还未改变，项目建设也未达到预期效果。

主要表现为：第一，补偿标准低，牧民群众隐形负担重，生态建设缺乏动力，草原生态保护能力弱，保护治理缺乏后劲。以草定畜、草畜平衡、治理超载过牧，缺少应有的生态补偿难以落实；第二，草原生态保护与修复项目在规划设计时未将牧民群众的生态补偿部分纳入项目计划，项目实施方案中没有考虑牧民群众作为项目的具体实施者和受益者；第三，作为天然草地的“主人”—牧民，对生态保护与修复项目实施的参与度、满意度和知晓度很低，牧民认为生态保护与修复项目只是政府与项目承包建设公司的事情，同自己没有关系或关系不大，严重影响项目建设效果，甚至没有效果；第四，生态保护与修复建设项目的监督、检查和竣工验收中同样缺少牧民的参与，项目建设单位和项目承包商等仅仅以项目设计验收标准来验收，没有将牧户的参与和满意纳入项目建设中，出现牧户消极应对甚至抵触的现象，严重影响治理效果。第五，项目设定的资金使用比例过分考虑草原的硬件设施建设，没有充分考虑牧民的生活水平提高与生活条件改善，以至于草原生态保护与修复、草畜平衡、超载减畜等工作的阻力和压力加大，同“减轻生态压力”、草原生态保护与修复、草畜平衡、提高收入、改善牧民生产生活的要求与目标相矛盾，项目效果仅能维持有限的时间。

4 意见及建议

4.1 生态保护与修复要以牧民为项目建设的主体

甘南州乃至整个青藏高原地区实施的生态保护与修复工程项目以牧民为出发点与落脚点，确保牧民作为项目参与的主体，将牧民纳入项目并作为主体，采用全民参与式方法，让牧民参与项目的具体实施与验收的各个环节。加大本地民营企业、专业合作社和牧民参与项目建设力度，通过参加项目建设获益。相关政府职能部门和技术单位负责技术指导、材料采购、监督检查等服务和后勤技术保障工作。

让牧民参与到生态保护与修复的项目建设工作中，既可以帮助牧民实现职业转变成为生态保护员、学习生态保护与修复的知识和实用技术、增加收入解决生计问题，又可以使项目建设效果最好、投资效益最大化，同时也可以增强牧民的主人翁意识和保护草原的积极性，真正做到“牧民的草场牧民用，牧民的草场牧民护”。

在项目工程的验收和效益评价中，更要以牧民的满意度作为检验项目工程建设效果的唯一标准。具有丰富的草地管理和放牧利用经验的牧民既是草原的所有者、使用者，又是草原的管护者，根据经验对草地的生物多样性、盖度、高度、优势种状况等诸多因素来判断草地状况以及建设的方法和时间等，让他们作为项目实施主体，可以充分发挥他们建设草原、保护草原的主要作用，可以使项目达到最好效果。

4.2 提高生态保护国家补偿标准和补偿范围

进一步完善草原补奖政策的标准、范围和方式；提高草原补奖标准并扩大补奖范围，增加牧民收入，提高牧民生活水平，进一步激发广大牧民主动参与保护草原生态的积极性。推行基本草原划定工作，建立健全草原生态补偿制度，对落实以草定畜、草畜平衡的牧户，实行生产性补偿，按每头牲畜补偿500元；将禁牧补助标准提高到每亩250元，同时建立草原的禁牧休牧常态制度。对生态项目扩面提标。

增加草原保护与修复项目补助与减畜补助、草畜平衡补助等灵活性补奖方式，提升牧民生产系统的造血功能。继续加大草原生态保护与修复力度和防沙治沙力度，提高生态保护国家补偿标准；结合实施退牧还草工程和草原补奖政策，争取加大资金支持力度，加大生态补偿力度，提高补偿标准，扩大生态管护公益岗位。

4.3 构建多元化生态补偿机制，提标准扩补偿范围

部门主导着生态保护政策的制定和执行，生态补偿实际上已经成为“部门主导”的补偿。责任主体不明确，在监督管理、资金投入、项目整合上难以形成合力，使生态补偿效率低下。构建以政府财政支付为主、以生态保护与修复项目整合资金和其他补偿资金等来源为辅的多元化草原生态补偿机制。加大财政转移支付、项目布局和补偿、生产生活性补助等方面的支持，进一步扩大补偿范围，提高补偿标准。

4.4 关注民生，统筹生态生活

生态保护与建设必须依靠牧民群众，离不开牧民群众，根本是造福于牧民群众。政府要统筹考虑生态环境保护和经济发展、社会进步、民生改善，既要考虑到生态的承载力，还要考虑到地方政府和牧民的承受力。生态建设的投入也要与经济建设的投入同步增加，逐步将牧民转换为生态管护员，真正实现减的下，护得住，管得好、见成效、能致富、不反弹。