英国环境审计的发展与启示

□程 亭

英国的政府机构设置有其自身的特色，其环境审计主体及职能多样化，由于英国是欧盟成员，使其环境审计不仅要遵循本国标准还需参照欧盟标准，英国环境审计制度与推进可持续发展紧密联系。

一、英国环境审计主体及职能多样化

(一)英国环境审计委员会及职能。英国有专门的环境审计委员会(Environmental Audit Committee，简称EAC)，成立于1997年，隶属于英国下议院，负责公共部门或机构的环境绩效审计，着眼点为可持续目标的实现性和合理性，以及必要行动的执行性，其通过调查和研究形成报告上呈议会。不像大多数的专责委员会，EAC的职责具有跨部门性而非侧重于某一特定的部门工作，EAC积极与其他专责委员会良好合作，以处理部分职责的重合。EAC突破“审计”的监督职能，还关注各类政策存在的问题、开支的合理性和效果性、公共服务目标的实现性以及政策提案的执行情况。EAC的“审计”领域涉及生态环境、自然资源、废弃废物处置等多个方面。英国各政府部门从EAC的工作报告中获取改善环境，推进可持续发展的各种建议。

(二)英国国家审计署及职能。英国国家审计署(National Audit Office，简称NAO)，独立于政府，负责审计中央政府部门和范围广泛的公共机构。NAO根据英国《国家审计法》，有权审计政府部门的环境活动及其影响，通常选择具有重大环保责任的政府部门或机构实施环境绩效审计，主要审查被审计单位自身活动的环境影响，对有重大环境影响的环境政策和方针的执行以及环境管理的有效性。对于政策执行情况的绩效分析，NAO没有权限对政策目的的价值予以质询，但可以审查政策决定过程、为达到政策目的所使用的手段、政策达到目标的程度、政策的其他结果等。NAO只对中央政府部门及代理机构和主办机构有管辖权，而英国审计委员会(Audit Commission，简称AC)作为另一个独立机构，有权对地方政府进行审计，如果环境政策责任由两级政府共同承担，则两个机构可以合作审计。对于环境审计证据与数据的获取，NAO重视编制和利用检查表，并聘请专家参与审计，借助英国环保部门的设备和数据系统。NAO的审计角色对英国的环境保护和可持续发展产生了积极影响。NAO对EAC给予多方面的支持，提供借调人员，其简报和报告也为EAC的研究提供信息和数据。

(三)英国审计委员会及职能。英国实行地方分权制，英国审计委员会(以下简称AC)负责对地方政府服务的经济性、效率性和效果性进行审计。各种组织为英国地方环境审计献计献策，1989年大都会政府协会的《未来行动 环境优先》一文提出对地方政策审计要包含对环境方面政策审计，同年环保组织地球之友(Friends of the Earth)在《地方政府环境宪章——可行性建议》中拟定了地方政府环境审计的实施框架，1991年地方政府管理委员会发布详细的环境审计指南。早期地方政府环境审计侧重于审核环境状况，少有关注受托责任和执行鉴证，《地方21世纪议程》行动计划为地方政府环境审计带来转变，1997年AC发布《作为环境受托人的地方政府》报告，强调为证明地方政府已执行《地方21世纪议程》行动计划，AC要求他们按照地方环境管理与审计计划(LA-EMAS)发布报告，彰显环境审计的作用。在持续多年的地方政府“绿色化”中，环境审计扮演了重要角色，与地方可持续发展目标的达成联系紧密，确保地方政府受托环保责任得以履行。

二、英国环境审计指南不断变化

(一)BS 7750。英国行业联盟(CBI)借鉴国际商会的环境审计指南，在1990年出版了《缩短差距：企业环境审计指南》。而为回应对现实的和潜在的环境风险和危害的关注，英国标准所1992年制定BS 7750——环境管理系统标准，1994年予以修订，BS 7750以ISO 9000为基础，是世界首个针对企业的环境认证计划，BS 7750由企业自愿执行。根据BS 7750，企业需要设立环境政策和目标，为管理系统提供原始基础和方向，并告知员工和公众，明确企业应遵循的环境法律法规，致力于环境管理开发、实施和完善。而环境审计是BS 7750的重要内容之一，环境管理系统需要有计划的、全面的和定期的审计，以确保其有效运行，达成设定的目标，使系统依据相关法规和标准持续改进。BS 7750对确定审核目标、界定审核范围、审核程序等都有所要求。实施BS 7750环境审核后，英国企业认证活动开展起来，引入独立第三方证明企业的环境绩效。1996年ISO 14001发布，其影响也逐步扩大，1997年BS 7750终止。

(二)EMAS。20世纪90年代初，欧共体的大多数环境政策是以传统的“命令和控制”式法规风格为基础，典型的如排放和环境质量标准与许可证。由于环境法规的传统风格无法利用企业的创造力，欧共体试图开发以市场为基础的环境工具俘获企业的力量，直接引导它们改善环境业绩。在此背景下，欧盟参照英国BS 77550设计且于1993年提出欧盟生态环境管理与审计计划(EU Eco-Management and Audit Scheme，简称EMAS)，作为一种环境工具，EMAS有助于企业和其他组织评价、报告和改进其环境业绩，1995年，工业企业或组织可自愿参加EMAS，而后扩展到任何类型组织。EMAS的目标在于持续改善各类组织的环境和财务业绩，向利益相关者和社会展示环境成就。

内部环境审计是EMAS的组成要素，意味着组织要对其环境绩效，以及为保护环境而设计的管理系统和过程进行系统、书面、定期和客观评价。1997年，英国要求其地方政府也实施EMAS，利用环境审计解决地方政府面临的关键环境问题，综合评估他们在环境方面的工作绩效。EMAS在2001年和2009年进行过两次修订，2009年第三版EMAS增进了该计划的适用性和可靠性，对于环境审计方面，其修订审计周期，可扩展到4年以更适用于中小企业，提出环境绩效核心指标和其他相关指标以助于充分记录环境绩效和实现组织间与组织内部多年度的环境业绩比较，利于组织实施环境绩效审计。

三、英国环境审计发展的启示

(一)强化受托环保责任刺激环境审计制度需求。受托环保责任的存在是产生环境审计制度需求的前提之一，受托环保责任弱化或消失则会导致各类组织制度需求缺失，英国采取多种手段强化受托环保责任有力地刺激了各类组织环境审计制度需求。在可持续发展框架下，英国将环保责任作为各级政府的重要责任之一，各级政府在环境方面的行动计划与目标明确。在英国市场中，获取环境管理体系认证对提高企业竞争力的作用不可小视，因而企业更主动地自觉履行其受托环保责任。以上各方面皆有效促进了环境审计制度需求。

(二)环境审计制度兼顾中小企业。中小企业数量多，涵盖行业广，相当一部分集中在造纸、制革、水泥、电镀、印染、采矿等重污染行业，中小企业对环境治理的重视程度、经济能力和技术水平参差不齐，而且其布局分散，污染种类多，使得对中小企业环境治理的监管成本高、难度大。英国环境审计指南和规程的制定皆对中小企业的特殊情况予以了考虑，并采取各种途径指导其实施环境审计。

(三)增加环境绩效审计比重。环境绩效审计在英国环境审计中占了很大的比重，环境合规审计和财务审计是环境审计的基础类型，而环境绩效审计代表发展趋势。环境法律法规的遵循性和环保资金使用的合规性是我国现阶段环境审计的主要内容，而可持续发展强调经济、社会和环境的综合发展，环境审计要与调整环境资源配置、转变经济增长方式和提高社会发展质量结合起来，环境资源利用效益、环保资金使用和项目运行的效率与效果、环境政策的合理性、环保工作绩效等应逐步成为我国环境审计的重点内容。