加强党内监督和审计监督合作推动全面从严治党向纵深发展

■//李红易

党的十八大以来，党中央统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，推动全面从严治党向纵深发展，坚持依规治党，党内法规制度不断健全。特别是《中国共产党党内监督条例》（以下简称《条例》）的修订，是新形势下加强党内监督的顶层设计，是规范当前和今后一个时期党内监督的基本法规。《条例》要求党内监督和外部监督相结合，而审计监督工作作为外部监督形式之一，如何做好审计监督，推动形成监督合力，将是各级审计机关面临的一项崭新课题。

一、加强审计监督是新时代推进全面从严治党的必然要求

审计监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，应自觉适应新时代的新要求，依法全面履行审计监督职责，在推动全面从严治党向纵深发展上发挥更大的作用。

（一）全面从严治党是新时代党的建设的重大创新

党要管党、从严治党，是党的建设的一贯要求和根本方针。习近平总书记结合新的历史任务和时代特征，把这一要求和方针提升到新的高度，形成了“全面从严治党”的重大理论和实践创新，构成了新时代党的建设的鲜明特点和重要经验。2014年10月，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上的重要讲话中提出了“全面推进从严治党”的重大论断。同年12月，习近平总书记在江苏调研时提出要“协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党”，把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局之中，上升到中国特色社会主义发展战略高度。2016年10月，党的十八届六中全会专题研究全面从严治党问题。党的十九大报告突出强调要“坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平”。

（二）审计是党和国家监督体系的重要组成部分

审计机关成立30多年来，在维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、保障经济社会健康发展等方面发挥了重要作用。特别是党的十八大以来，审计为促进党中央令行禁止、维护国家经济安全、推动全面深化改革、促进依法治国、推进廉政建设等作出了重要贡献。在新时代条件下，改革审计管理体制，组建中央审计委员会，是加强党对审计工作领导的重大举措，也是深化党和国家机构改革的重要内容，有利于构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。审计机关要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，依法全面履行审计监督职责，促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉，在党和国家监督体系中发挥更大作用。

（三）组建中央审计委员会，健全党和国家监督体系

组建中央审计委员会，是加强党中央对审计工作领导的客观需要，是构建集中统一、全面覆盖、权威高效审计监督体系的必然安排，有助于更好发挥审计监督作用。中央审计委员会的职责定位，将强化党对审计监督重大事项的领导，从而起到贯通党内监督与其他监督的作用，党内监督与审计监督的合作与有效融合，有助于解决原有审计监督覆盖范围过窄、监督独立性权威性不够强、体制机制不畅等突出问题，从而增强监督合力，推动形成全面从严治党和反腐倡廉新机制。

二、加强党内监督与审计监督的合作，形成监督合力

党的执政地位，决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最根本的、第一位的。其他外部监督包括审计监督必须服从、服务于党内监督。要搞好党内监督，只有以党内监督带动其他监督、完善监督体系，才能为全面从严治党提供有力制度保障。审计监督作为党和国家监督体系中的重要组成部分，应自觉适应新时代的新要求，依法全面履行审计监督职责，在推动全面从严治党向纵深发展上发挥更大的作用。审计机关可以充分利用自身专业特长，有效结合外部资源优势，在保障和促进党内监督中发挥更大作用，凭借“火眼金睛”，发现一些被审计单位及其领导干部、工作人员违纪违法问题线索，为深入开展全面从严治党和反腐败斗争发挥重要作用。

（一）加强跟踪审计监督，保障政策措施落实

稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险，是中央出台的一系列重大政策措施，保证这些政策措施落实，是审计机关义不容辞的责任。因此，加强政策落实情况跟踪审计，仍然是审计机关的突出任务。把跟踪审计作为当前审计工作的重中之重，持续关注重大建设项目、财政资金统筹、重大政策落实，切实加强审计监督，防范经济领域风险隐患。

（二）强化监督约束，规范权力运行

审计机关要发挥权力监督制约作用，必须进一步前移关口，深入揭示和查处权力运行中的各种问题。加强对领导干部的决策权、执行权、监督权的审计监督，建立健全权力监督制约机制。强化审计结果运用，建立健全问责机制，对不作为、乱作为、懒政怠政、违反财经纪律和廉洁自律规定等行为严格进行问责追责，促进领导干部更好地落实党风廉政建设责任制。通过加强对权力运行的审计监督，消除权力腐败的土壤，筑牢拒腐防腐的防线，让每一个领导干部做到警慎用权、公正用权、廉洁用权，依法用权。

（三）切实履行职责，看好公共资金

公共资金直接关系到人民群众的切身利益，关系到党和政府的公信力。审计机关要履行好监督职责，必须牢牢盯住公共资金使用，确保每一分钱都用在刀刃上。要按照中央“八项规定”精神的要求，对各地、各部门“三公”等行政经费加强审计监督，切实纠正公款接待、公款旅游、违规使用公车以及违规建设楼堂馆所等问题。通过这一系列的审计监督，真正看好公共资金，促进党政机关廉洁高效，端正行业风气，为推进全面从严治党提供有力保障。

（四）加大查处力度，坚决遏制腐败

习近平总书记在党的十九大报告中指出，反腐败斗争形势依然严峻复杂，巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石。审计机关服务于全面从严治党，一个很重要的抓手就是要对经济活动中涉及到的腐败问题，要敢于查处，敢于突破，毫不留情，毫不手软，坚持老虎苍蝇一起打。特别对行贿受贿、贪污侵占、公款吃喝、公款消费等问题要加大揭示反映力度，查准查实，缜密取证，办成铁案。要创新审计技术手段和方法，提升大数据审计能力，通过数据采集、数据分析，深挖大要案线索，精准高效的查处腐败问题。要加强与纪委、监察和司法机关的紧密配合，对发现的案件线索，及时上报、及时移送、及时处理。通过发挥审计的专业优势，形成反腐的高压态势，铲除滋生腐败的土壤，遏制腐败问题的发生。

（五）坚持问题导向，全面推进审计整改

推进全面从严治党向纵深发展，必须坚持标本兼治，既要揭示问题，又要促进整改。对那些屡查屡犯、审而不改的单位决不能一审了之，必须强化问责问效，强化整改督办。按照“谁管理谁负责、谁主管谁负责”的原则，压实整改责任，列出整改清单，层层分解责任，抓好整改的落实。对审计发现的典型性、普遍性和倾向性问题，分析形成的原因，找准整改的方向，坚决杜绝不履责、不作为的行为。对整改不到位的责任人，要进行约谈，明确整改时限，以倒逼方式促进整改。对拒不整改、屡查屡犯、态度不端正的，坚决进行问责追责，依法依规惩处。对不纠正、不整改、不落实的单位进行公开曝光,彻底遏制一些惯性问题继续蔓延。通过促进整改，坚决纠正有令不行、有禁不止、无视制度等问题，堵塞各种漏洞，营造不敢腐、不能腐、不想腐的良好政治生态。

三、加强审计队伍建设，为全面从严治党提供支撑和保障

审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，加强审计队伍自身建设则是重要保证。审计机关各级党组织要认真履行管党治党政治责任，在新时代按照习近平总书记提出的“信念过硬、政治过硬、责任过硬、能力过硬、作风过硬”的要求，切实抓好审计干部队伍建设，打造一支“审计铁军”，为努力实现新时代审计工作新作为提供支撑和保障。

（一）强化理想信念教育

把坚定理想信念作为思想政治建设的首要任务，结合“两学一做”和贯彻落实十九大精神学习教育，坚持不懈抓好理论武装，深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，更加坚定理想信念，时刻牢记责任和使命，始终忠诚于党、忠诚于组织、忠诚于审计事业。

（二）全面提升素质能力

坚持党管干部原则，坚持正确的选人用人导向，做到能者上、庸者下、劣者汰，不让老实人吃亏，为敢于担当的干部担当，为敢于负责的干部负责。大力加强领导班子建设，优化班子结构，提高领导班子谋全局、抓发展、带队伍的能力。积极创造条件，综合运用教育培训、交流轮岗和挂职锻炼等多种方式，加大对审计人员的教育培训和培养力度，提升审计队伍整体素质。

（三）持续加强作风建设

结合“两学一做”学习教育和民主生活会查摆的问题，继续完善相关制度，构建长效有序的工作机制。切实加强机关作风建设，充分发挥群团组织和工会作用，不断提升文明创建水平。坚持依法审计、廉洁审计、文明审计，坚持原则、无私无畏、敢于碰硬、勇于担当。同时，积极配合巡视巡查、纪检监察等工作，在完成上级交办的政治性任务中展现审计机关良好风貌。

（四）严明各项纪律要求

教育审计干部不断树立“打铁必需自身硬”的意识，养成“按规矩办事”的习惯，既要坚持“高线”标准，更要强化“底线”思维。严格遵守各项纪律和规矩，全面贯彻落实中央八项规定精神，持之以恒纠正“四风”，自觉接受党内外监督，养成在监督和制约中工作生活的习惯，始终坚持心中有畏、心中有止、行为有度，始终做到干净干事、清白做人。

四、审计机关保障党内监督要正确处理好三个关系

（一）正确处理好依规治党和依法审计的关系

全面从严治党要求我们必须严明党的纪律，把纪律挺在前面，用铁的纪律从严治党。审计监督是党中央和宪法赋予审计机关的法定职责，监督的主要依据是党和国家的各项法律法规，党规党纪是我们发挥审计监督作用的重要武器，特别是在党政领导干部履行经济责任情况审计中，对党员领导干部权力运行的制约与监督，离不开党规党纪的规范和约束。

对党员干部的监督主体是纪检监察机关，而审计机关是对经济行为的监督主体之一，两类监督应严格依纪依法各司其责，在纪律和法律赋予的职责范围内进行监督，不能缺位、越位和错位。不能用党内监督来代替审计监督和其他外部监督，甚至以监督执纪“四种形态”的轻处分来回避或者绕开对党员干部涉嫌经济问题的进一步查处；更不能越权使用党内监督的手段进行审计监督，审计机关必须在法定职责权限范围内、依照法定程序进行审计或者开展审计调查，任何情况下都不能对党员、干部采取非法调查手段，对涉及党员干部个人有关情况的审计核查，在审批程序和结果运用上必须要严上加严、慎之又慎。无论是党内监督还是审计监督，监督的过程和程序都必须严格合规合法。

另一方面，各监督主体应加强合作形成监督合力。法律赋予不同的监督主体以不同的监督权限，这也意味着各监督主体在进行监督时，难免受到权限或手段的限制，必须紧密合作，力求形成监督合力。如审计监督发现的重大违纪违法问题线索可以移送纪检监察、司法机关进一步调查处理等。对于审计监督与纪检监察、专项巡视巡查等党内监督方式之间的信息共享、经验分享、资源整合、优势互补方面，应该尽快建立制度上的顶层设计，例如，《条例》中明确规定，“审计机关发现党的领导干部涉嫌违纪的问题线索，应当向同级党组织报告，必要时向上级党组织报告，并按照规定将问题线索移送相关纪律检查机关处理”。同样，审计监督过程中，也可以继续关注纪检监察、专项巡视巡查等党内监督结果的整改落实情况以及其他一些新情况、新问题，因此也有必要从相关部门了解一些情况，来提高监督合作效率。新形势下，必须完善纪检监察机关、司法机关和审计机关协作配合机制，不断强化党内监督与审计监督的合力，提高监督效能。

（二）正确处理好全面覆盖和“关键少数”的关系

《中国共产党章程》规定，“不允许有任何不参加党的组织生活、不接受党内外群众监督的特殊党员”。《准则》中强调，“坚持纪律面前一律平等，遵守纪律没有特权，执行纪律没有例外，党内决不允许存在不受纪律约束的特殊组织和特殊党员。”，《条例》第三条规定，“党内监督没有禁区、没有例外。信任不能代替监督。”，这些要求和规定明确了党内监督的对象是包括党的领导人在内的8956万多党员和457万多个基层党组织，体现了党内监督对象和范围的全面覆盖。同时，按照党中央、国务院的要求及审计法规定，审计监督的对象主要是管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人，以及相关领导干部的经济责任履行情况，实行审计监督全覆盖。而上述两个“全面覆盖”显然存在交叉重合之处，就是那些重要地方和部门、关键岗位和领域，手握资金分配、管理、使用以及投资决策等权限的党员领导干部，按照中央的要求对这部分人进一步通过经济责任审计等方式加大监督力度，将是审计监督服务、保障和促进党内监督的重要手段和途径。

实际上，上述交叉重合之处恰恰呈现出“关键少数”的特点。全面从严治党，既需要全方位用劲，也需要重点发力。习近平总书记指出，从严治党、依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。党员领导干部特别是“一把手”位高权重、权力集中，一旦出现问题，最容易带坏班子、搞乱风纪，对党的形象和威信危害极大。因此，对行使权力的监督和制约必须突出领导干部这个“关键少数”，特别是“一把手”，通过抓重点部门和重点岗位、重点人和重点事，起到事半功倍的效果，促进对权力的制约和监督。《条例》也明确规定，党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部，特别是主要领导干部。重点审查不收敛不收手，问题线索反映集中、群众反映强烈，现在重要岗位且可能还要提拔使用的领导干部，三类情况同时具备的是重中之重。而审计机关多年来一直坚持“全面审计、突出重点”的原则，当前及今后实行的审计全覆盖同样也是有重点、有步骤、有深度、有成效的全覆盖，这里的“重点”具有丰富内涵，既包括对重点部门、单位的审计，也包括对重点地区、部门、单位以及关键岗位的领导干部，还包括对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件，更包括对问题多、反映大的单位及领导干部，有些是要加大审计频次，有些是要进行全过程跟踪监督，通过重点发力将对“关键少数”的监督落到实处，不留死角和盲区。

（三）正确处理好问题导向和“三个区分”的关系

任何一种监督都是针对问题来实施的，这就是问题导向。党内监督和审计监督的目的都是发现问题、纠正问题、解决问题。审计监督的重点是贯彻落实中央、省、市重大政策措施过程中存在的不作为、乱作为、慢作为、假作为问题，阻碍和影响改革发展进程的体制机制性问题，经济运行中的风险隐患，扶贫、卫生、教育、就业、社会保障等民生资金分配管理使用和项目运行过程中的重大问题，阻碍和影响绿色发展的资源环境问题，党政主要领导干部履行经济责任过程中的重大问题，权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的重点部门、重点岗位、重点环节存在的重大问题和风险隐患，地方、部门、单位以及个人重大违纪违法问题等。

习近平总书记2016年1月在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中提出了“三个区分开来”，即坚持把先行先试与明知故犯的违纪违法行为区分开来，把探索性试验中的失误同我行我素的违纪违法行为区分开来，把推动发展的无意过失同谋取私利的违纪违法行为区分开来，客观地、历史地、辩证地看待问题，主动适应和引领经济发展新常态，更好地服务科学发展。为贯彻落实好总书记的要求，审计署结合审计工作实际，明确提出要在履行审计监督职责过程中坚持“三个原则”，树立“十五个凡是”意识，助力推进全面从严治党和反腐败建设，深化改革大潮，推动创新发展。一要坚持依法审计的原则，要求对审计中发现的问题，凡是严重损害国家和人民利益的，凡是重大违纪违法的，凡是不作为、慢作为、假作为等重大履职不到位的，凡是造成重大损失浪费的，凡是造成重大环境污染和资源毁损的，要坚决揭露查处，大力推动整改问责；二要坚持鼓励创新的原则，对改革发展中的积极探索和创新举措，凡是有利于调结构、补短板、化解产能过剩的，凡是有利于降低企业成本、提质增效的，凡是有利于化解房地产库存的，凡是有利于扩大有效供给的，凡是有利于防范化解金融风险的，要坚决促进总结完善，大力推动形成新的制度规范；三要坚持推动改革的原则。对体制机制制度性问题，凡是制约和阻碍中央重大政策措施贯彻落实的，凡是制约和阻碍结构性改革推进的，凡是制约和阻碍创业创新、激发活力的，凡是制约和阻碍简政放权、政府职能转变的，凡是制约和阻碍转型升级、提高绩效的，要坚决揭示反映，大力推动完善制度和深化改革。按照“三个区分”和“十五个凡是”的标准来判断、分析和处理审计监督过程中出现的新情况、新问题，这是当前及今后一段时期开展审计工作必须遵循的基本原则。