高校预算管理过程中的风险控制

■//陈 宁

一、引言

不同于很多西方国家的高等院校，我国高校大部分都是国家出资建设，由公共财政进行预算拨付，政府统一进行资源分配。这种模式有利有弊，好处在于高校不是盈利性单位，而是事业性单位，其日常的运营不以利润最大化为目标；这有助于减轻高校学子的就学负担，给广大家境贫寒的学生接受高等教育的机会。不可否认，我国接受高等教育的人数比例处于世界的领先水平。其次，高等院校可以将更多的精力投入在教学科研上面，培养更多对社会有用的人才。然而这种模式的缺点也很明显：政府对于教学资源的分配并不均匀，一旦缺少政府资金的支持，高校的发展就会出现限制。一方面，那些受到政府“偏爱”的高等院校，在进行预算申请时，总是尽量申请更多的资金。而由于政府的专项资金支持通常是有用途的限制，当年资金的剩余会影响下一年的资金申请。因此，预算资金浪费的现象就很常见；重复建设、过度的在职消费甚至贪污挪用资金的问题屡屡出现在高校中。另外一方面，还有一些学校，得不到政府财政资金的支持，在教学发展、科学研究等方面就受到多重限制，从而影响这些学校的生源，使其进入一个恶性循环。可见，预算管理工作是高校财务管理工作最为关键的内容，但在实际的执行过程中还存在诸多问题。

二、高校预算管理过程中的风险环节

（一）预算编制的风险

首先，很多高校单位在进行预算申请之前并没有很好的规划下一年的资金用途，因此对于资金需求的估计严重缺乏准确性。有些高校甚至没有专门的预算编制小组，直接由财务部门领导决定下一年的资金需要。部分高校占据了有利的教学资源，在进行资金申请时，尽可能的要求财政拨付更多的资金。但实际上可能并不需要那么多的资金，造成资金的闲置和浪费，甚至被贪污挪用。其次，我国高校预算编制的一个普遍的问题就是缺乏前瞻性和科学性。预算管理缺乏独立性，这不利于预算资金的合理分配。再者，财务管理中，预算编制有六种常见方法：固定预算、弹性预算、增量预算、零基预算、定期预算和滚动预算。这几种预算编制方法有具体的适用情况，预算编制单位应当结合自身的实际状况来选择合适的方法。但目前情况是很多高校并没有一个系统的预算编制方法，预算编制具有较大的任意性，没有对预算编制工作给予足够的重视。预算编制应该是整个预算管理工作的蓝图，缺少科学合理的预算编制过程将导致整个预算管理工作的失败，高校应当注重这个问题的存在。

（二）预算执行的风险

如果说预算编制是整个预算管理工作的起点，那么预算执行就是预算管理工作的核心内容。预算的执行就是预算管理单位按照事前编制的预算进行资金的使用和分配，这一过程持续的周期较长，容易出现问题的地方也很多。具体来讲，我国高校在预算执行过程中存在的问题主要有以下几个方面：首先，许多高校部门的预算执行缺乏效率。一方面，有些部门资金出现严重的冗余；而另外一方面，还有些项目和部门缺少应有的资金支持。作为学术和研究的摇篮，高等院校应当将更多的资金用于支持科研教学的发展，而不是花费大量的资金用于一些没有必要的活动和建设。很多高校不断将学校的建筑进行翻新建设，或者不断的扩张学校的区域，购买的土地却出现大量的闲置。建筑物作为一种固定资产，应当有规定的折旧年限，只有到了必须的时候才需要进行翻新重建，而不是学校一有资金就重新建设一遍，造成资金和人力的严重浪费。而有些科研设备已经老化达到使用年限，学校却不愿意斥资去更新。这主要也与上级部门对院校的考核标准有关，校园环境影响教学评估成绩的重要内容。因此，学校注重预算资金分配的科学性与合理性，而不是为应付上级部门的检查造成预算资金的浪费。其次，预算过程缺乏严格的约束。预算执行应当按照之前编制的预算有计划的使用资金，尽量不出现资金的冗余和超支。但在实际情况中，许多高校没有限度的使用资金，资金超支的状况经常出现。各个项目的负责人没有及时的跟进预算资金的使用状况，成本效益意识不强，投入之后便不再过问，导致预算脱节。

（三）预算监督的风险

对于预算的监督应当贯穿于整个预算管理工作过程，有助于及时纠正预算管理工作过程中出现的偏差。然而，这一工作在很多高校中并没有引起足够的重视。大多数的高校并没有设置专门的预算监督岗位，普遍的做法是由各部门的负责人进行预算的监督。问题在于部门的负责人同时也是预算的执行者，将监督与执行工作分配到同一人身上就违背了不相容职务相分离的控制原则，预算监督就缺乏独立性，难以发挥应有的作用。同时，预算的监督工作不仅仅是对预算编制以及执行情况的审核，还应当包括对预算偏差的纠正，而这一部分工作内容在许多高校的预算监督中被并没有体现出来。预算监督的不利，将会使得高校预算管理工作过程中的风险难以被发现，预算管理失效。

（四）预算考核的风险

预算考核是预算管理工作的最后一个环节，是保证预算成功实施的关键。预算考核是指高校组织人员对各预算执行单位的预算执行状况进行评价，并根据考核的结果进行奖励或者惩罚。我国高校在预算考核方面存在主要风险有：首先，考核标准不唯一，经常发生变动。不少的高校对于考核标准经常的进行调整，对于同一事项采取不同的评价方式，这不利于形成公平竞争的局面。更有甚者对待同一事项的不同考核对象采取不一样的考核态度；例如，对于某些部门人员采取严厉的考核标准，而另一部分人员则采用较为宽松的态度，出现问题也不做深究，这使得广大单位人员失去了降低预算的积极性。其次，预算考核工作不规范，很多高校对于预算的考核工作没有制定既定的程序，或者考核程序形同虚设，没有起到指导预算考核过程的作用。再者，我国很多高校的预算考核缺乏独立性。对于预算执行的评价应当由公正客观的第三方来进行，但很多高校并没有重视这一点。考核部门对于被评价部门的工作缺乏了解，考核工作不透明，使得单位人员对考核结果存在质疑，这不利于建设和谐安定的工作氛围。总的来讲，我国很多高校没有对预算执行的考核工作进行合理的安排，这直接导致预算缺乏强制性，打击了预算参与人员的工作热情。

三、对于我国高校预算管理过程中风险控制的建议

（一）强化机构设置

在实际工作中，很多高校并没有将预算管理作为一项独立的事项，而是直接下放到财务部门，缺少专门的机构和人员进行预算的编制、实施、监督和评价。缺少相应的风险预警机制，容易造成预算管理过程中的风险失控。因此，强化预算管理机构设置是整个预算管理的基础和前提。具体来讲，高校单位应做到以下几点：首先，将预算管理部门独立出来作为专门的科室，由具有相关知识背景的人员负责管理。其次，明确预算管理机构的工作职责，编制相应的工作章程，要求预算管理部门人员严格按照章程规定行事。预算的编制，监督和评价都应该以工作章程为依据，严格防止朝令夕改的现象发生。最后，各高校还需要明确预算机构人员的分工，对于预算管理整个流程进行归口化管理，以便于出现问题时能够找到直接责任人，避免相互推卸责任的情况出现。

（二）加强预算管理人才队伍建设

对于高校预算管理工作风险的防控，归根结底是要由具体的人员进行负责组织实施。因此，各高校预算单位应将预算管理人才队伍建设的工作放在首位。第一，在组织人才招聘的时候注重选拔那些具有相关管理经验背景的人员，保证招聘程序的公平透明，吸纳有创新意识的人才参与预算管理制度的制定。第二，各高校还应当定期组织预算管理部门人员集中学习，同时还要加钱给相应的考核机制，奖励工作人员在相关领域的继续教育和学习。提升现有岗位上人才的知识储备和视野，保证预算管理工作的有序开展。最后，各高校还可以组织学习小组，负责预算管理工作的总结和评估，及时发现预算管理工作中风险防控容易出现问题的地方，并进行流程重新设计或者优化。

（三）加强预算管理流程监控

造成高校预算管理风险失控的一个主要原因就是缺乏对于预算实施过程的合理监控，对于预算管理过程实施监控具有以下的优点：第一，能够提前发现风险预警信号，有助于预算实施人员尽早对潜在的违规行为进行处理，将风险消灭在萌芽阶段。第二，有助于预算管理实施单位梳理清楚整个预算实施的工作流程，便于今后预算管理流程的优化和改进。第三，还可以促进各个部门人员相互交流，互相学习，共同进步。对于预算的监控需要组织专门的工作小组，而这些小组能够促进不同部门人员之间的交流与沟通，实现整个预算管理系统的知识共享。此外，高校还应当注重预算的监控与预算执行相互分离，保证预算监控的质量和实施效果，真正实现优化企业预算管理工作流程的目的。同时，还需要提升预算监控人员自身的业务能力和道德，防止出现监管人员与被监控人员相互合谋，导致预算监控工作流于形式，甚至反而实现相反的效果。

（四）加强预算管理考核机制建设

许多高校单位并不注重对于预算执行情况进行考核，将预算考核的工作直接交代给财务部门负责。这样做存在一个弊端：财务部门既是预算的编制部门，又是预算的执行和考核部门。首先对于财务部门来讲，有时工作量会比较大。其次，这也违背了内部控制的要求。因此，各高校首先需要规范预算的考核工作，制定相应的工作纲领，并且在执行过程中对相关人员进行严格的要求。再者，有必要建立适当的控制措施保证考核工作的顺利开展，促进整个过程的公开和透明，在组织范围内实现良性竞争的局面。最后，各个高校还应当建立适当的奖惩措施，对于预算执行情况优良的部门和人员进行奖励，同时也要惩罚那些给组织带来严重资源浪费的部门和人员。但是，对于预算执行情况的奖惩措施应当要适度，否则可能起到相反的效果，高校可以听取有关专业咨询机构的建议，建立合适的制度和措施。