强化县级政府投资建设项目财政监管的实践与思考——以湖北省宜昌市夷陵区为例

刘诗凤 段万兵

内容提要：项目建设是“稳增长、促转型、惠民生”的重要载体和抓手。财政是政府投资项目的物质基础和体制保障。近年来，县级财政部门认真落实积极财政政策，大力实施供给侧性结构性改革，突出高质量发展主线，统筹资金强化保障，健全制度强化管理，突出绩效强化监控，合理保障和有序推进政府投资项目建设，保障了项目在县域经济社会发展中的定海神针作用。在当前财政收支矛盾凸显、政府债务较重、审计监督从严、绩效要求更高的新形势下，县级财政部门在如何更好地服务政府投资项目建设方面还存在一些短板，要把握机遇，履职尽责，统筹兼顾，高质量服务项目建设，高节奏强化资金监管，高水准提升项目绩效，为县域经济社会可持续发展做实项目支撑。

项目扛鼎发展底盘，支撑竞进提质。项目建设是“稳增长、促转型、惠民生”的重要载体和抓手。加强政府投资建设项目监管，财政部门责无旁贷。本文拟结合湖北省宜昌市夷陵区实际，分析县级政府投资建设项目管理中存在的不足，探讨如何进一步加强财政监管提升政府投资建设项目绩效。

一、夷陵区政府投资建设项目财政监管的实践

近年来，夷陵区政府性投资项目规模年均达20亿元，财政部门主要负责政府投资项目的资金筹集、预算评审、资金拨付、财政决算批复、绩效评价以及政府采购活动的监督管理。在财政收支矛盾十分突出的情况下，区财政部门始终围绕全区经济社会发展大局，统筹资金强化保障，健全制度强化管理，突出绩效强化监控，在促进规范项目建设程序、控制工程造价、加强项目管理、节约建设资金、促进廉政建设等方面发挥了积极作用，为全区高质量发展提供了坚实支撑。2018年区财政累计完成评审任务95项，评审投资23.05亿元，审定投资21.46亿元，审减投资1.73亿元，审增投资0.14亿元；区本级项目支出全部纳入绩效目标管理，编制绩效目标339个，资金22.52亿元，并对10.42亿元项目资金开展了绩效评价。其主要做法：

（一）把好项目建库关，严控超财力建设

财政部门主动介入政府性投资项目的规划、立项、设计等各环节，重点审核基础建设的必要性、建设投资规模、建设资金来源等，凡是没有资金来源的一律不列入财政项目库。对已入库项目，财政部门主动配合，加大资金筹集力度，根据财力状况和轻重缓急合理安排资金启动项目实施，防止计划和资金“两张皮”。

（二）把好投资评审关，严控超规模建设

加大送审资料的审核力度，对超概算金额、超投资规模和擅自变更建设内容的项目资料一律不予接收，切实做好源头把控。评审过程中，严格执行清单、定额规范，积极做好现场踏勘，对项目中漏报、多报以及不合理的地方进行进一步核实，及时拿出改进方案，从而确保评审准确。

（三）把好预算编制关，严控超预算执行

从项目预算的申报、核定、下达三个环节入手，提高项目预算管理水平。根据项目评审结果，结合当年可用财力情况，在年度建设资金预算规模内安排项目预算，专项用于项目支出。同时注重提高预算执行的严肃性，项目支出预算一经批准，不得自行调整；确需调整的，必须按照《区级项目支出预算管理办法》的规定程序报批。

（四）把好工程变更关，严控超设计建设

制定了《夷陵区政府投资建设项目管理办法》，明确变更责任主体、受理单位及审批流程，明确列出允许工程变更的范围，严格工程增减量及现场签证，杜绝随意变更、恶意变更，紧急变更先实施后补办变更手续。所有项目增减变更需由该项目主管部门填报《政府性投资项目工程量增减审批表》，报经区政府分管该项目主管部门的副区长同意后，组织区发改、财政、审计等部门以及设计、监理、施工方实地查验确认，并提出审查意见，报经区政府审批同意后组织实施。

（五）把好资金管理关，严控超进度拨款

建立财政投资项目管理台账，对已审计、已完工、在建的项目实行动态监管，随时掌握工程建设进度、工程款拨付等情况。项目实施后，由项目实施单位提交拨款申请，并同时提供经项目监理单位、项目法人、建设主管部门、工程质量监督部门等签字认可的资料和用款计划，分管科室现场核查后，按工程进度及时拨付资金，确保项目建设顺利实施。

（六）把好绩效评价关，严控低效率建设

对已实施完毕的项目，由建设单位拟定项目绩效自评报告并报送主管部门，主管部门根据设定的绩效目标，运用科学、合理的评价指标、评价标准和评价方法，对项目支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价，评价结果报送财政部门。财政部门选择部分资金额度大、社会关注度高的项目引入第三方开展绩效再评价。评价结果记入项目档案，并运用到项目选择、方案设计、项目管理、资金投向等环节，不断规范管理，堵塞漏洞，提高财政资金使用效益。

二、县级政府投资建设项目财政监管存在的不足

财政是政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监督手段，财政资金是政府投资项目的主要来源。在当前财政收支矛盾凸显、政府债务负担较重、审计监督从严、绩效要求更高的新形势下，县级财政部门在如何更好地服务政府投资项目建设方面还存在一些短板。

（一）财力不够丰盈

受经济发展放缓、结构性减税、新旧财源青黄不接、主体税种缺失等多重因素影响，县级财政收入由“高速增长”转向“平稳增长”。但支出刚性攀升，收支矛盾更加凸显，中长期收支平衡压力较大。同时，防控地方政府债务风险的措施环环相扣，政府传统的举债方式、融资渠道不复存在，财政预算也由“粗略封闭”转向更加“规范透明”，县级政府财政政策操作空间日益收窄，民生改善的硬需求、政府投资的大冲动与可用财力的弱保障不相匹配。

（二）决策不够严谨

项目建设缺乏“一盘棋”的统筹考虑，缺乏财政可承受能力的有效论证，缺乏面上轻重缓急的合理区分，缺乏项目前期条件是否具备的严格审查，年度计划项目选择的成熟性、重要性、统筹性不够。有些项目没有经过深入细致的调研论证，设计不够严谨，或者没有明确地方配套资金来源，导致项目实施困难重重，难以为继，甚至沦为烂尾工程。有的项目贪大求全，过度超前，负债建设，将财政还本付息压力和债务风险延后。有的项目违背“先勘察、后设计、再施工”的原则，逼迫财政被动埋单。

（三）管理不够规范

县级政府投资项目监管职能分散交叉，发改、财政、审计、建设、国土、规划等部门虽有分工，但相互衔接不够，信息系统尚未建立，责任落实不到位，“管理错位”与“管理缺位”依然存在。在实践中，对政府投资项目工程变更审批控制不够严格和规范，项目建设实施过程中时常出现变更建设内容、扩大建设规模和增加项目投资等现象，致使项目施工单位低价中标、高价结算，导致项目预算超概算、决算超预算、投资超计划的“三超工程”现象大量发生。招标投标重程序轻实体，串标、陪标行为发现难、认定难、处罚难等。

（四）监督不够严密

虽然制定了一整套相对完善的项目管理办法，但在具体操作过程中受各种主客观因素影响，对项目全过程的动态跟踪监管相对弱化。如项目概算与预算、决算的衔接不紧，财政对概、预、决算的约束偏松；项目竣工验收和决算审计不及时，没能发挥审计改错纠偏功能。同时，项目责任约束机制不够完善，绩效评价工作流于形式，评价成果应用不足，导致部分政府投资项目建成后资金使用情况、投资效益、社会综合效益等无法综合评估，绩效并未充分显现。

三、强化县级政府投资建设项目财政监管的建议

当前，国内外形势错综复杂，经济下行压力加大，高质量发展任重道远。经济运行稳中有变，稳投资成为“六稳”之一。实施财政逆周期宏观调控，积极财政政策将更加聚力增效。县级财政部门如何更好把握机遇，履职尽责，统筹兼顾，高质量服务项目建设，高节奏强化资金监管，高水准提升项目绩效，笔者提出如下建议：

（一）优化财政支出结构，提高财政资金使用效率

一是在支出安排上，要退出“越位”，补好“缺位”。要处理好市场与政府的关系，找准市场力量和政府行为的最佳结合点，发挥“市场主导、政府引导”的双重作用。财政要从一般性、竞争性领域退出，凡是市场能解决的一律交给市场；对于属于政府必须提供公共产品和公共服务范畴的支出，要切实履行“补位”职责，将支出重点用在落实民生支出政策、支持社会公益事业发展、加强城乡公共设施建设等领域，增强公共服务与保障能力。

二是在资金使用上，既统筹整合又疏通渠道。坚持调整存量、优化增量，统筹自有财力安排、地方政府债券、非税收入、上年结余和上级专项等各渠道资金，优化投入结构，优先保障重大项目建设。要注重财政资金与社会资本的互补，创新财政资金投入方式，实行由财政包揽性投入向财政资金引导转变，引入市场机制，建立多元投入机制，培育和激活市场主体，探索推进PPP模式，鼓励社会资本进入公共服务领域，扩大社会有效供给。

三是在项目安排上，要加强专项资金管理，建立项目动态清理机制，进一步清理规范项目支出，改变项目支出只增不减的固化格局。要顺应经济发展周期，实施财政“逆周期”调控，适度保持财政支出强度，做实财力保障，发挥政府投资在经济下行时的支撑作用。要根据政府财力和工作重心，合理安排年度政府投资项目，对建设依据不充分或资金没有保障的项目应暂缓实施。要根据不同的项目类别，制定相应的支持政策措施和科学合理编制项目支出预算，切实发挥财政政策和资金的导向作用。要建立健全政府债务审批以及财政预警、债务清偿以及贷款风险评估等机制，合理控制债务规模和平滑偿债进度。

四是在项目储备上，要善于谋划，建好项目库。按照着眼长远、适度超前、切实可行、衔接配套的原则，紧盯国家宏观调控政策和产业发展政策动向，积极谋划一批事关经济发展全局的大项目、事关民生事业改善的好项目，并积极争取上级支持，让项目等政策，不能让政策找项目。发改、财政部门要联合建立政府投资项目储备库，按年度和轻重缓急排序，实行动态管理，并与财政中期规划管理有机衔接。

（二）强化部门联动，把握关键环节，堵塞项目建设管理漏洞

一是注重源头控制，堵“决策”漏洞。财政部门要积极参与项目论证，在项目实施的必要性、可行性、合规性和运作方式、资金监管、绩效评价等方面，提出合理化的建议，使项目的论证更加科学。发改部门对前期调研深度不够，没有充分进行可行性研究，投资决策仓促，投资估算不准确等项目，一律不允许立项，确保立项的准确性、科学性，防止重复建设和“烂摊子”工程。

二是注重造价挂钩，堵“设计”漏洞。要加强对投资中介机构的选择、使用、监督、管理，建立责任约束及惩戒机制，推进中介机构诚信体系建设。要将建设项目决算造价与设计费紧密挂钩，实行限额设计，严格要求设计单位按照投资主管部门可研批准的投资概算额度进行设计，努力提高设计深度，优化设计方案，使设计变更减少到最低限度，对设计变更超过正常额度的设计单位采取扣减设计费的方式，促使设计单位改善设计质量。

三是注重全程监控，堵“招标”漏洞。重大建设项目纳入公共资源交易平台进行招投标，由财政、建设等部门对相关代理机构进行公开评审，将有资质的、无违规的代理机构纳入备选库，在招投标时进行随机抽取，全程对代理机构的资质和网上发布招标信息的公开程度及完整性进行监督，对资质不全或招标程序不完善的代理招标机构加大处罚力度，直至逐出市场。

四是注重制度约束，堵“变更”漏洞。建立设计管理制度，要求业主单位强化项目前期基础资料收集、项目设计管理和技术评估，尽可能把设计变更控制在设计阶段，原则上项目一经审批不得改变项目建设内容、变更设计和扩大建设规模，确需变更设计的，应报县级政府审批后方可变更。对随意变更设计、增加工程量和工程造价的，一经发现及时提交相关单位处理，并严格责任追究。

（三）切实加强项目资金监管，努力提升项目绩效

一是规范项目核算。建立项目管理台账，单独核算并反映资金到位、使用进度及完成结算等情况。同时按照规定及时向领导和相关部门书面报告资金使用情况、支出决算和使用效果等。建立起预算执行动态监控分析报告制度，强化日常监督检查，及时纠正不规范行为，防止截留、挤占和挪用专项资金，保证专款专用。

二是严格资金拨付。建立项目资金管理责任制，落实项目负责人，对项目资金的使用、项目进度、使用效益等情况实行全程管理，并进行追踪问效，及时跟踪掌握项目投资进度、工程进度、资金使用等进展情况，配合相关部门认真梳理和解决项目推进中的突出问题。完善资金拨付程序，按照施工合同中工程款拨付条款规定，严格执行按进度拨付资金，并实行项目业主单位、项目施工单位、项目监理单位、财政多方共同审签把关。

三是实施绩效评价。财政部门对重点项目开展重点监控，以项目实施进程、资金支出进度、绩效目标实现程度为主要内容对专项支出项目绩效目标运行情况进行跟踪管理，对绩效跟踪中发现的绩效运行与预期目标发生偏离情况的，及时督促项目实施单位采取措施予以纠正。强化“以支出结果为导向”的绩效管理理念，把绩效评价结果与支出管理实际有效结合，将绩效评价结果作为以后年度编制预算和安排资金的重要依据，逐步建立项目验收、资金安排与绩效评价结果挂钩机制，实行“奖优罚劣”。通过绩效评价结果应用，建立并完善项目设立、动态调整与退出机制。

四是完善项目支出政策。建立项目退出机制，对支出政策目标和内容涉及不符合当前发展战略和需求的，政策目标已实现的，或者政策效果差的项目，予以取消。完善财政支出政策，对需延续的支出政策，通过明确政策实施期限、调整支出规模与结果、完善分配方式、整合相关项目等措施，提高财政支出政策的规范性和科学性。

（四）严格加强财政监督，确保项目资金安全

一是加强对项目建设过程的合法性监督，维护法定秩序。通过财政监督检查揭露并及时纠正项目虚报多头重复申报、擅自扩大投资规模、违法占地、违法招投标、工程质量、环境污染等涉及违反国家政策法律的问题，达到维护项目建设法定秩序的重要目的，从而提高项目参建各方依法建设的意识，促进政府投资项目合法化、科学化管理。

二是加强对部门监管的再监督，促使依法行政。针对建设项目相关部门在监管过程中各自为阵，重程序、轻实质，重部门利益、轻资源整合，对违规行为查处不力等产生的项目设计、招投标、监理、造价咨询、工程建设质量等问题，通过财政监督检查，将项目建设中的参建单位各种违法违纪问题依法移交相关行政监管部门，督促其依法处理，追究责任，倒逼各行政主管部门切实履行职能，加强行政监管，提高政府部门依法行政的能力和水平，增强政府职能部门的公信力。

三是加强对项目投资的真实性效益性监督，维护合法权益。要对项目筹资方式和途径的合法性、投资完成的真实性、投资绩效评价等方面进行检查，同时核查中央、地方、群众、社会中介在项目建设中的合法权益是否得到保障，依法厘清参建各方的利益分配，维护建设市场的公平、正义。对财政监督检查发现的普遍性和共性问题，从体制机制层面提出审计建议供领导决策，修订完善相关制度，促进建设单位依法履职，提高项目投资使用效益。

四是建立政府投资项目全过程监督机制，严格问责追责。县级政府要明确政府投资项目建设过程中各个环节监督管理的目标和责任，理顺发改委、建设、财政、监察、审计等部门的监管职责和重点，防止职能交叉、监管缺位，真正实现对政府投资运行的全过程监管。要制定政府投资项目责任追究可操作性办法，结合政府投资建设管理的特点，明确规定责任追究主体、追究范围和追究程序等具体内容，加大对政府投资建设中出现的违规违纪行为的惩处力度，切实增强责任意识，做到有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究。