以项目库为轴心，构建财政绩效管理体系——项目库建设、管理工作要点

黎旭东

内容提要：全面推行财政绩效管理是党中央发出的改革号令，广东省积极贯彻落实做出了“预算编制执行监督管理改革”的具体部署，在全省推开这项改革的具体实施过程中，还存在着一些认识和管理上的误区，尤其是在改革方式上没有抓住主要矛盾问题来解决，影响了改革任务的实现。本文认为需要从建立部门项目库和细化财政项目库的管理入手才能真正落实改革。通过部门项目库的管理对项目准备、实施监管做到位才能为财政绩效管理打下基础。对部门项目预算进行绩效管理才能保证部门项目绩效，部门项目绩效才是真正的财政绩效，对部门项目实行绩效管理才是真正的财政绩效管理。

党的十九大将加强财政绩效管理的改革要求写进了报告，成为最高决策意志。广东省政府根据《预算法》进一步制定了《〈关于深化省级预算编制执行监督管理改革的意见〉的通知》，预算这一财政核心工作的全面改革终于提上了日程，且已在全省推开。财政预算编制执行监督管理改革是一项系统性的浩大工程，千头万绪，错综复杂，只有在诸多矛盾中抓住主要矛盾来解决问题才是最有效的方法。项目库是勾连财政资金与部门业务、事务关系的载体，理顺财政部门与业务部门的关系就应当从项目库抓起，依据一个部门项目从新设立到项目完成，完全退出业务部门工作与预算资金分配为止，是一个完整的生命周期。实现全过程的多级流程项目库绩效管理，相应的管理方式、方法就植根于每一个环节之中。

一、部门项目库建设要求

业务部门项目库由部门按照建库要求自行设置，实行部门项目库首长负责制，落实部门主体责任，制定项目库管理制度细则，负责部门项目库管理、维护。全面负责部门项目的提前研究谋划、评审论证、入库储备和排序优选；从预算项目库中挑选项目编报预算；自主开展项目督促实施、跟踪检查、绩效自评、考评验收、信息公示公开。

部门项目库是部门本职工作的具体管理载体，履行工作职责的有力抓手，项目库建设、项目管理得好坏反映的是部门履行工作职责的质量、水平。按照“凡事预则立，不预则废”的要求，部门除例行工作（已纳入年度部门正常经费预算工作）之外的专项工作都应当在中长期规划的基础上统筹考虑，将部门中长期事业发展规划进行合理分解后，作为专项工作的立项依据（不得重复、拆分立项），分年度部署安排，按实际发展状况进行适度调整，按照发展规划目标分解订立各项目目标，并落实相应负责人、责任人。项目一旦确定责任人，即可开展前期可行性论证工作，在此基础上制订实施方案，完善项目开工准备工作，成熟之后即可向财政部门申报专项资金预算。

根据上级政府、本级政府的重大决策事项设立本部门专项，比照上述管理方式入库，落实负责人、责任人，进行可行性研究论证，制定实施方案，找出阻碍项目实现的障碍、问题，解决实施路径、方式方法问题，保证准备工作充分到位，为实际执行任务打下牢固基础。如果有政府重大决策事项与部门中长期发展规划项目重合的，应当统一归并为一个项目，按照重大决策项目名义进行申报，以避免重复申报。部门首长以项目库的管理落实为部门行政管理的抓手，牢固树立责任意识，落实岗位责任，层层抓落实，事事有人跟进，对项目库中的项目进展情况逐项定期进行考察、监督、落实应当成为部门工作的常态，切实解决项目工作中的疑难问题，重大事项中的问题解决方案由部门班子通过民主集中制的方式进行决策，以有力地推动部门工作开展，推进事业向前发展。

部门项目库中的项目一经确定入库，即应开始建立工作台账并贯穿项目始终，记载此项工作的重要过程、进展和各种变化。

向财政申报预算资金的项目材料须经项目负责人逐项审核把关，在项目责任书①项目责任书格式如下。财政局：本项目财政资金申报为《项目名称》，属（重大专项、部门中长期规划、其他）性质，业经本部门可行性论证、实施方案及几次修订，准备工作已经就绪，现正式申报，请准予安排编制财政预算。本人保证申报材料均为真实不虚，并保证履行、承担项目建设和财政资金使用、管理责任。申报单位：项目负责人：项目责任人：

2019年月日

上签名后方可报出。

出台同级政府《关于政府各部门建立项目库的通知》《部门项目库管理规范》。

财政部门应当对部门项目库建设提供基础格式，统一配置，以便与财政项目库对接，减轻各部门开发软件的成本和工作负担，或者交由某一个试点部门先行负责开发，成熟以后予以推广。

二、财政窗口项目库

部门在向财政窗口项目库进行申报项目的时候，需要按照支出属性分为部门预算项目、专项工作项目，附带注明：重大项目、一般项目；以便后续进行分类管理，区别对待。部门每一项目的申报材料必须满足基本的形式要件要求，缺少要件，则后期管理难以进行，无法开展有效的管理工作，窗口项目库的设立就是为了后续的管理工作有一个基本的开展条件。

具体的形式要件包括：

1.*政策要求依据（解决为何办事问题，依法办事，落实法治性要求）。

包括中央和省委、省政府有关决策部署、政策制度规定、行业发展规划和部门职责等，充分说明项目必要性。

应当明确为五类：上级政府决策部署、政策制度规定；本级政府决策部署、政策制度规定；人大提案项目；部门发展规划项目；部门专项职责履行项目。

上述政策、决策的依据附件。

2.*项目内容（因何事用钱，当然应当讲清是何事由，讲清楚具体办事的方法、过程问题的解决方案，落实“凡事预则立不预则废”的科学性要求）。

应当进一步明确为实施方案（比照基建工程施工建设方案）；解决现实什么问题；任务规模大小；工作计划安排；项目实施工期与阶段安排；预计国库配合工作进度分期拨付资金额度安排。

备注：如项目中有涉密内容的，可将涉密部分内容隐去，不得以涉密为由拒不提供非涉密部分内容，如影响到最终绩效评审不能通过的责任由申报部门承担。如住建部门专项中的具体征地标段为涉密内容，可不在材料中披露，但是涉及项目规模、征地补偿标准等等决定所需资金规模内容不得缺失，工作计划、实施步骤、制度、工期等等关系工作责任的内容也不得缺失。申报材料中的涉密内容由保密委审核把关。

3.*立项论证情况。

包括组织项目入库审核或评审论证的方式、过程和结果等内容。其中，基建项目应根据基建项目管理规定提供立项批复、概算批复依据等；信息化项目原则上应提供相应政府数据管理机构审核意见等。

4.*绩效目标。

绩效目标应当落实“比、学、赶、帮、超”的发展理念，应当设定为各部门专项所对应的具体职责目标，反映出的是部门解决具体职责工作的问题，绩效目标要说明指标的可比性，现阶段是什么水平，项目完成后可以提升部门工作水平到什么程度，绩效目标应当设定在行业平均先进水平及以上（包括平均先进水平），自己与自己比，自己与同行比，比出进步和发展来。部门职责的绩效目标不宜设置过多，最少不可少于一个，最多不宜多于三个。太多，目标之间容易打架，也难以分别哪一个目标是主要目标，就会轻重不分。例如，公安部门专项资金项目的绩效目标可以设置为“发案率、破案率”等等。

绩效目标不应是空泛的经济效益、社会效益、生态效益等等目标，这些目标是社会整体、宏观目标，一个项目不可能具有这么大的作用，这样设置明显不切实际，要么带来浮夸风，要么部门单位无所适从，使绩效目标变成形式主义。因为，政治效益、经济效益、社会效益、生态效益是政治决策的依据，为了实现社会的这些效益目标，所以需要采取一系列措施，实现社会整体目标需要在采取了这些措施中完成，而不同的部门承担与本部门职责相吻合的措施任务，形成各个相关部门的项目，所以，每个部门项目的目标就不能设定为宏观指标，而是相关的发挥部门职能作用的职责指标，这样才能将绩效管理落到实处。例如，党委、政府决定实现维护社会稳定的重大决策，则必定是采取系统性的实施策略，会把任务分解到与“维稳”相关的部门，而各相关部门领命行事，需要用到财政资金的措施就会形成专项，公安部门项目的绩效目标自然就是发案率和破案率，民政部门自然就是民生救济类指标，法院自然就是司法类指标，宣传部门自然用宣传口的职能指标，如果这些部门统统用社会效益指标，那么，应当如何进行绩效管理？如何衡量其是否有绩效？是否实现了绩效？显然部门项目责任就会虚无，落实不了部门项目责任，也就意味着绩效管理失败。如果要求部门项目绩效目标设定为宏观指标，无疑考核项目绩效目标变成了考核政治决策的绩效，而不是部门执行重大决策的效果的考核。况且，一个部门也承担不了宏观指标的责任，一个部门的项目更承担不了宏观指标的责任，让一个本不必承担如此大责任的部门负起不可承载的责任，必然达不到绩效的责任管理效果，只会起相反的作用。产出、成本类的财务指标设置应慎重，因为政府部门不是完全独立核算机构，专项事务很难进行独立核算，即使有能力进行独立核算，也没有历史可比性、同行业可比性基础数据，事前很难估值产出和成本方面的绩效目标。因而，用财务指标设定绩效目标不太切合实际，控制财务成本的任务主要在详实的预算细节和规模的约束上，事务规模大小控制好了，预算细节（具体建设标准、购置标准）控制好了，资金成本才能控制好，而不宜将财务指标设定为绩效目标。

5.*详实预算。

详实预算，包括项目预算资金总额、详细的资金预算清单，必须做到“散总相符”。

附件：详细的资金预算清单表，包括品名、数量、单价、金额。

重要支出内容标准的说明（为何采用此项标准及其依据）。

年度内项目需明确分期安排资金金额；跨年度项目应明确分年度资金需求，并明确任务期首年的分期（月份）安排资金金额，项目存续期中，每年末必须报告下年度额度内所需资金分阶段（月份）计划。

6.*部门项目负责人、项目责任人在项目责任书上签名。

7.其他信息。

8.*项目基础信息表。

上述形式要件序号前标注*号的为必须响应申报的材料，缺少必须响应申报材料的申报件必须补足，如经财政部门审核要求补充而不响应补充的项目均自动失去参与预算编制的资格；没有标注*号的为部门自主掌握的申报材料，作为绩效管理审核的充分条件，便于对部门项目准备工作是否认真、细致、准确做出判断，如有缺失的情况，产生问题的责任由申报单位自行承担。

财政窗口项目库为财政接收业务部门专项资金申报的过渡库，常态开放接受部门项目申报。在此库，申报项目接受财政部门例行的形式要件审核（有关文件：《窗口项目库形式要件审核规定》《窗口项目库形式要件审核岗位责任制》）。审核必须在多少个工作日内完成。审核完成后，项目不能通过的原因应当一次告知清楚，予以通过的项目转入下一级绩效管理审核项目库。部门补充完善缺漏材料后，方可转入下一级绩效管理审核项目库。

项目一旦进入财政窗口项目库后统一生成项目代码，直到项目终结。

三、财政绩效管理审核项目库

本项目库承接窗口项目库转入的部门项目。本项目库主要承担部门项目常规性的绩效管理内容审核，主要任务是查找影响项目实施中可能存在的科学、绩效问题，帮助部门纠正项目中的错误，排解矛盾问题，减少失误，查找隐患，防止项目系统性风险，堵塞管理漏洞，目的是提升项目实施效能和绩效，从而保证部门自律与他律相结合，同时弥补自身能力的不足，把行为预期管好，把好事办好，把所担负的事业办好，把责任履行好。绩效管理审核主要解决部门项目与政治决策和部门职能目标方向一致性的问题，解决部门工作不打无准备之仗、不打无把握之仗的问题，解决了这些问题，财政资金才能放心地进行配置，把有限的财政资金分配给能办事、办成事、办好事的部门和项目，才会不花冤枉钱，做到不见兔子不撒鹰，财政资金的绩效才会有保证，这是财政绩效管理的基本逻辑。同样的，财政部门在执行中央决定的财政绩效管理过程中，也存在着所采取的具体绩效管理措施与中央要求财政绩效管理目的是否一致的问题，有没有阳奉阴违，有没有弄虚作假，有没有似是而非，有没有以假的改革来颠覆真改革，将假绩效忽悠为真绩效，有没有大张旗鼓地推行假的、无效甚至有害的财政绩效管理，既然在中央、省的政治决定财政绩效管理的执行过程当中，可以假贯彻、假推动，可以做“两面人”，那么，就不能保证每一个部门项目都没有这方面的问题，所以，推行财政绩效管理，这是一个政治决定——执行——监督相统一，并且得到有效贯彻执行的关键机制，而财政部门贯彻落实中央、省的政治决定的财政绩效管理行动是否对版，本身就是一个需要监督执行的问题，公器如何运用，掌握在谁的手上的问题，是财政绩效管理的根本问题，这个问题不解决，中央、省的政治决定就成一纸空文。

绩效管理审核意见和建议应当及时反馈项目部门，绩效管理审核不承担申报项目材料真实性、实施过程和结果的责任，所提出的审核意见、建议，采不采纳的决定权在部门，财政部门不承担部门不采纳绩效审核意见、建议的责任。如果部门因为没有采纳绩效审核管理的合理意见、建议而造成工作失误、财政资金损失的项目负责人、责任人应当承担行政责任，将被追究问责。如果在对待财政绩效管理审核意见、建议问题上采取我行我素、置之不理、置若罔闻的态度，财政部门必须坚决地拒绝部门项目纳入预算编制之中，并将部门的错误情况提交监察机构，由监察机构进行查处。部门对绩效管理审核意见、建议存在异议的，财政部门应当积极接受和正确对待，必须安排部门与绩效管理审核专家进行平等对话、商议，部门应当按照最后对话结果执行，财政部门对商议结果不做评判仲裁，只提供商议平台和环境条件，只对部门与专家商议中的行为进行管理，保证双方必须实事求是和平等、友好、公平。绩效管理审核实质上是对部门执行工作项目进行管理咨询，帮助部门将“好事办好”，办出工作业绩，帮助部门不断改进工作的行为方式，提升工作效率，并不是在为难部门，而是希望部门更加认真负责地对待本职工作。部门能够正确对待绩效管理审核的意见和建议，从善如流，认真地思考并积极吸取意见、建议的合理成分，积极地改正自身工作的弱点和错误，做老实人，谦虚谨慎，说明这个部门项目的负责人和责任人是忠诚于自己职责的人，是值得信赖的人，将部门项目交给这样的人去完成是可以令人放心的，而财政资金托付给这样的人才能够产生出绩效，用之得当，用得其所，用之有效，如此方可深得财政绩效管理的精髓。认真对待自身职责，认真对待绩效管理审核的部门项目才可转入预算编制阶段，转入下一级的预算编制项目库，接受绩效预算按照轻重缓急编制的选择。与单个项目的形式要件把关随到随审的要求不同，绩效预算审核则需要集中到一定数量之后才进行，财政部门可以在每月安排一次绩效管理审核，或者两月一次，如果量大的话，也可以一月两次，总之，务必使每一项目像做体检一样，都经过绩效管理审核，从而保证财政资金安排给部门的项目能够令人放心，给人民群众一个交代。

财政绩效管理的目的是为了把政府部门工作做好，把政府财政资金用好，用出绩效来，而用好的前提是必须帮助部门把所负责的事情办好，事情办不好，就不会有任何的财政资金绩效，反映了财政资金绩效的因果关系，因此，把财政资金的绩效提升上来，就必须抛弃就财政资金绩效来论财政资金绩效的狭隘、片面的思维方式，而应将财政资金绩效与部门办事绩效统一起来，这本身就是一个绩效的问题，如果这个问题不解决，提升财政资金绩效无异于缘木求鱼。所以，必须首先解决财政绩效管理与部门工作之间的矛盾关系问题，这个问题不解决好，整个绩效管理以及预算编制改革必将归于失败。开展财政绩效管理是为了让部门干实事，做老实人、说老实话、办老实事，防止与党、政府和人民离心离德的不老实问题发生。但是，如果在如何开展财政绩效管理问题上，不是采取老老实实的态度和方式，弄虚作假，不负责任，自欺欺人，这是对财政部门是否对党忠诚、对自身职责忠诚的考验。财政资金的绩效来自部门办事的绩效，而部门办事的绩效则需要财政部门的科学管理和服务给予监督和支持，若要使部门办事做老实人，财政部门自己要先做老实人，办老实事才能产生绩效，自己都不老实，何以有财政的绩效管理，何以能够要求部门办事有绩效，何以有财政资金的绩效。工欲善其事，必先利其器。财政绩效管理的器用错了，如何才能善其事？所以，财政绩效管理必须找准能够实现绩效的工具，这个工具不对，则什么事都干不了，什么绩效也实现不了。衡量是不是绩效的工具，这就要看是不是能够开展批评和自我批评，能不能改变人的行为方式，科学办事、老实办事，能不能产生绩效，能不能持续地提升部门的工作能力，这是财政绩效管理的基本原则和标准，离开了这个基本原则和标准就不是财政绩效管理，是“伪绩效管理”，是对党、对自身职责不忠诚的表现。我们的政府是党领导下的政府，而我们的政府部门（包括财政部门）如果对党不忠诚，对自己的职责不忠诚，做两面人，阳奉阴违，这就不是一般的认识问题，而是政治的问题，是政治上的大是大非问题。开展批评和自我批评，纠正错误，如此要求部门，同样也应如此要求财政自己，自己不硬，自己办事不按绩效要求，自己不做批评和自我批评，有错不改，如何可以实现被管理者的绩效。

制定《绩效管理审核管理规范》，主要是解决如何正确地开展批评与自我批评问题，倡导参与绩效管理的各方做老实人，规范行为。

《绩效管理审核专家意见、建议书》《中介机构参与绩效管理审核工作要求》《合同书》《中介机构、专家保密协议》都需规范。中介机构登记、参与招标工作规范，必须对中介机构资质有要求，建立中介机构激励机制和淘汰机制。

对中介机构聘请的专家，财政也要建立专家库，记载历次参与本地绩效管理审核的专家。在财政绩效管理的方式中，专家的作用最为重要和关键，专家的工作态度、能力，能否发现部门单位项目中的问题、错误是绩效管理成功、失败的分水岭，能否使部门科学办事、负责任地办事是实现财政资金绩效的保障，能够发现部门申报材料中的问题、错误的才是专家，不能发现问题、错误的就不是专家，有能力发现而采取不负责任的态度就是不称职的专家。因此，对专家进行管理，用好专家，使之符合绩效管理的要求，达到预算编制科学要求的管理目的，这是财政绩效管理最为关键的一环，必须认真对待，花大精力保证专家作用的发挥。只是让专家对部门项目按指标体系评价打分，这不是在用好专家，而是在借用专家之名而行形式主义绩效管理之实。因为评价打分的方式不会解决任何部门工作的任何错误问题，也不能解决任何部门的落实工作责任问题。

四、预算编制项目库

预算编制项目库是年度预算编制的备选库，经过部门自行把关、形式要件把关、绩效管理审核把关，层层筛选之后，真正具备必行、可行、能行、行之有效条件的部门项目才有资格进入预算编制阶段。进入预算编制项目库的项目只是表明具有可以参与预算编制分配的资格，而能否被编入年度预算，还必须解决僧多粥少的问题。年度财政资金就只有这么多，不可能满足所有的项目对资金的需求，这就必须在各个项目中采取竞争的方式。竞争的要求和标准是按照“大事优先、民生优先、绩效优先”的原则，分清部门项目的轻重缓急，保证党和政府的重大决策得到贯彻落实，保证人民群众有获得感，保证部门所办事情获得大的绩效成果，以此为标准，实现集中财力办大事，在这些项目的优先实施中才能获得最大的政府工作绩效，因而才能实现财政资金的最大绩效。

以绩效管理的方式、科学的方式和民主的方式配置财政资金是取得财政资金使用绩效的不二法门，也是最有效地解决财政分配困局的门道，从而保证财政资金的分配实现“法治、科学、民主”的要求，实现制度化、机制化、规范化，保证资金分配的公开、公平、公正。择优分配是实现财政资金绩效的根本途径，择优，就必须解决部门之间的平等问题，必须让所有的项目站在同一条起跑线上，不因部门的不同而区别对待，之前的形式要件审核把关、绩效管理审核把关，以及实现绩效预算分配，都是建立在打破强势、弱势部门的差别对待基础之上，只以绩效论英雄，这个绩效不单是项目本身的绩效，部门的工作绩效，也不仅仅是解决社会问题的绩效，更加重要的是党和政府的政治绩效，社会主义制度的绩效，是这些绩效的综合、统一，不可偏废。绩效预算的分配方式是分辨轻重缓急，党和政府重大政治决策的大事、重要的事优先办，急迫的事情赶紧办，轻的事情、可以缓办的事情迟一步再办，唯有如此，财政资金的绩效才能凸显出来，这才是财政绩效分配的应有之义。

财政分配、预算编制必须服从国家政治，必须服务于社会主义建设，必须服务于人民群众的根本利益，所以，凡是涉及政府重大决策事项、民生事项、重大建设事项都必须优先获得财政资金的配置，这是最大的绩效。如果对财政资金配置完全不顾及政府部门工作事项的重要程度，而是胡子眉毛一把抓，撒胡椒面，甚至以参与者的亲疏关系、讨价还价的博弈方式进行，置国家政治、社会制度性质、社会发展效率于不顾，满足的是有权参与分配者的私人利益要求，将财政分配的“公器”变成获得私人利益的“私器”，则贪污腐败必然由此而生。

财政分配、预算编制必须建立在法治、科学、民主的基础之上，必须坚持“凡事预则立，不预则废”的科学思想。部门单位必须在每一项目上都以认真、负责的积极态度来对待，实事求是地把项目预算编制前期准备工作做扎实，才能在预算编制和分配中“不打无准备之仗”“不打无把握之仗”，有的放矢地解决问题，这是最为基础的绩效。现实分配方式中，对部门项目不作“预”的要求，任其随意提出项目要钱，任意拆分项目要钱，要到的项目资金成了长命资金，每年的财政资金分配被固化，更加助长了部门巧立名目地、变着花样地要钱。由于博弈的关系，众多部门“走财政的路，让财政无路可走”，这是造成财政困局的根源。几十年来财政收入每年高达十几、二十几的增速都是被财政支出的压力所迫，企业减负减不下来的原因在于部门用钱不负责任，不见效果，严重地制约了经济的增长质量，对经济发展造成了广泛、深刻的不良影响。

财政分配和预算编制必须建立在不断地纠正部门项目预案中错误的基础上，减少失误等等人为因素的损失，防控风险，科学办事，采用实效的解决问题的方法，保证项目能够按照预期的方式实现目标，使部门收获不断成长的办事绩效，出业绩，出政绩，服务于政府工作，创造出社会效益。而财政资金的绩效也就寓于部门项目的绩效当中，所以，部门项目预案之中少一分错误，财政资金就多一分绩效，部门项目绩效越高，财政资金绩效必然是水涨船高，保证了部门项目绩效，也就保证了财政资金绩效，财政资金绩效共生于部门项目绩效之中，不存在部门绩效不高而财政资金绩效会高的可能性，部门项目绩效是财政资金绩效的源泉，财政绩效管理必须紧紧抓住部门项目绩效不放，一切工作都必须围绕部门项目如何才能产生绩效来开展，必须将财政自身的绩效管理提升上来。工欲善其事，必先利其器，要让部门改正项目预案中的错误，财政部门自身应当拥有改正自己错误的勇气和方法，如此才能保证财政与业务部门双双都能从改正错误之中收获绩效。现实中，财政部门自己不能从困境当中进行自救，原因就在于没有勇气去发现自身存在的错误和问题，不愿意面对改正自身错误的痛苦，以至于越来越被动，财政分配越来越困难，财政资金越来越捉襟见肘，财政资金绩效越来越差。

预算编制方式的改革包含了财政绩效管理和绩效预算两方面内容的统一，其对象都是针对部门项目，围绕着项目“预则立”“错必改”产生绩效的原理而进行的改革。在绩效预算阶段，重点是抓住“轻重缓急”来解决分配秩序的问题，主要是在分配、编制预算规则上建立新的分配方式，将“轻重缓急”的区分制度化、机制化、程序化，这就需要建立一套可以公开操作的实现公平的机制，同时应当将所有的项目放在一个标准体系中进行度量，并按照度量的结果编制预算。

制定《绩效预算分配规则》，以及《绩效预算项目评分表》。按照“大事优先、民生优先、绩效优先”原则，在重要性、基础性、责任态度三个方面进行量化。“重要性”的指标要能体现重要程度的差别，“基础性”的指标要能反映部门项目预案准备的成熟程度的差别，“责任态度”的指标要能体现部门责任人对待项目的认真负责态度和接受形式要件审核、绩效管理审核意见改正错误的态度的差别。

在评分过程中，评分对象为部门的项目申报材料，以及财政部门的前期管理记录、形式要件审核把关情况、绩效管理审核把关情况，评分专家据此进行综合审核以后，采取扣分制的方式，专家对项目材料所扣之分一定要有依据，不得凭主观感觉。评分专家重点关注形式要件中的“政策依据”“绩效目标”“详实预算”等关系到轻重缓急方面的绩效考量，附带关注审核其基础工作是否扎实，责任态度是否正确。

预算编制部门根据每一项目的评分情况进行统计，依据每一项目得分多少进行排序，然后根据财政资金规模额度，按评分顺序从高到低地统计项目汇总所需资金数额，达到财政预算资金规模控制额度的项目编制进入年度预算，余下的项目作为来年财政超收、年度国库资金余额的备选对象，或者留待下一年度的预算编制库备选。

财政部门应当善待部门对于项目自我改进的修正措施，在预算编制完成之前的任何时候都应该欢迎部门对项目预案的修订，一旦编制进入下年度预算以后，如再行修订预案则需按照报批程序方能实现，须经过财政编制部门、人大审批部门的审核批准方能成立，尤其在进入项目实施阶段，项目的实施方案成为正式法律性文件，为保证编制、人大批准的严肃性，项目方案就不得随意变动了。

对于在上一年编制预算前不申报，事到临头的时候才来申报项目，要求马上安排预算的部门应当制定专门对付的办法和规则，政府应当明令禁止这种对抗管理方式。同时，如果真的发生了也给出一条出路，这就是先把失职、渎职报告交给行政监察部门，再向人大预算工委组织的人大代表小组报告项目的准备情况，人大代表小组能够通过的才能向财政部门提交项目申请材料。即使能够得到当年的预算资金，还要将其列为执行中的重点监督巡查对象，支出后的重点评价管理对象。

财政部门针对年度预算执行中申请追加的项目应实行区别对待的政策，动用预备费必须优先满足当年发生的紧急迫切的项目支出。急迫的事项应当制定专门的规则，明确标准，申报程序，特别通道，先行支付部分资金应急，再补办手续，补报材料，保证救急项目的资金支出需要。

财政应当设立预备费项目库，制定相应的管理办法，实行相应的程序、管理规范。预备费的动用须符合《预算法》的有关规定。

五、财政国库项目库

国库项目库是为经过人大批准的项目预算而设立，是国库进行财政支付、管理的载体。依据批准的部门项目资金额度进行支付管理，按照国库资金管理规定对部门财务、会计状况进行监督，对部门项目资金支付进度进行管理，定期向政府、各部门通报部门项目资金使用和支付情况，对执行中的资金支付的重大调整进行管理，制定专门的规定和规范。

部门项目在预算编制阶段很好地完成了准备工作，经过了形式要件审核、绩效管理审核，已经万事俱备只欠东风，加上又经过了绩效预算的择优选择，获得了人民代表大会的批准，部门项目负责人、责任人已经对项目实施的责任予以承诺，在项目执行中就必须做到“言必信，行必果”，必须履行自己的承诺，尽忠职守，圆满完成项目的工作任务，实现项目的绩效目标。在此阶段，财政部门应以支持、服务为主，监督管理为辅，为项目的顺利完成提供便利的条件，放手让部门把自身的工作做好，只要部门是按照预先申报材料中的实施方案正常地开展工作，财政部门不必事必躬亲地过多干预，只需要监督其是否处在正常的工作状态，是否有影响财政资金支付进度、额度的事情发生，是否有造成项目停止、失败的可能性问题发生，只需要监督部门项目执行中的这些异常变动，对变化的情况按照制度规范进行处置。

制定《部门项目国库支付管理规定》《部门项目国库支付情况通报的制度规范》《部门项目国库支付调整的制度规范》以及《部门项目国库支付的财务、会计管理规范》。

六、财政支出后项目库的绩效评价管理

项目预算支出年度执行完毕以后，部门项目责任人必须对项目执行情况进行自我总结和评价，总结执行中的成功经验和教训，总结和评价依据主要是比对项目申报内容与执行过程的一致性，是否完成了预期的绩效目标任务，说明白中间变动变化的原因和应对之策，有哪些变化是不可控的，采取了什么样的应对之策方才解决了问题和克服了困难，部门自身的经验教训。必须清楚说明财政资金实际使用的基本情况，与预算的差距是否控制在合理幅度范围之内，采取了哪些控制措施，资金支付进度是否按照预算和工期进度要求及时请拨。还存在哪些工作中的问题，以及今后的改正措施。自评报告必须如实反映项目实际执行情况，如实和重点反映职责履行情况，任务和目标完成情况，资金使用情况，尤其要对执行中与预算、预案差距较大的情况做出较为详尽的说明。

财政支出后项目库的绩效评价管理是对已经完成年度项目进行工作行为责任考核，并非仅仅是评价项目绩效大小，不是为评价而评价，评价只是手段、表象，不是目的。绩效评价管理的实质是为了建立责任制度和机制，改进部门工作的行为方式，发挥持续的绩效管理的效用。绩效评价管理所运用的方法，还是应当发挥我党的“批评和自我批评”的优良作风，并将这一优良作风通过制度化、机制化的方式实现具体化、常态化。照镜子、洗洗脸、出出汗，不仅是党内的工作和管理方式，也应当成为行政管理的正常管理方式。一般的正常工作中的问题对事不对人，涉及到廉政、工作责任问题则必须对人，如此才能发挥绩效评价管理的效果。所以，“言必信，行必果”就是绩效评价管理的基本道理所在，也是政府的决策、执行、监督三分立的新型管理体制在财政绩效管理中的运用，是强化部门单位用钱办事责任的有效手段，是源头上防止腐败的现实的、有效的管理机制和手段。

专家参与绩效评价管理的方式同部门自我评价管理的内容保持一致，核实部门单位在项目执行过程中的行为、结果是否一致，是不是做了老实人，说了老实话，办了老实事，预期目标是否得到实现，做到了“言必信，行必果”，实事求是，老实人办老实事，这就表明了绩效水平高。所以，绩效评价管理评价的不是事情，实质上是评价办事人的态度、能力，对部门项目负责人、责任人的行为和责任进行约束管理，这才是根本，才是绩效管理的内核，管住了人的行为，自然也就管住了绩效如何产生出来。专家评价中发现的问题要一一指出来，反馈部门，希望部门能够在下一阶段工作中予以解决，从而实现不断的进步。部门接到专家意见、建议以后，应当及时做出回应，将部门可以接受的意见、建议承诺下来，落实到来年的行动上，将与专家不同的意见和疑问提出来，财政部门安排与专家进行商议，解释，达成共识，促成部门有更大的收获。如此，才能在部门之间形成良好的共同干事业的环境和氛围，密切了财政与部门之间的关系，实现了相互帮助，相互支持，相互配合。

现实中将绩效评价的手段当作了绩效管理的目的，将每一个项目评价出个绩效水平、分数就完事大吉，究竟部门责任人的责任履行状况怎么样，实际执行中的成败得失、对错是非、有无过失的总结、判断一概阙如，预算、预案中承诺的实质内容究竟有没有做到“言必信，行必果”，执行结果与绩效目标出现较大的差距如何解释一概不过问，预算资金是结余很多、或者超支很多是什么原因也不过问，这不是在做绩效管理，而是在文过饰非。

对项目支出后的绩效评价管理，打分只是一个辅助的手段，目的是对每一个被评价项目做出比较，看看每一个项目的自我绩效管理究竟处在一个什么水平，通过横向对比，以激发部门单位之间的比、学、赶、帮、超，正面引导部门单位正确地对待自身的工作，而不是仅仅将每一个项目的绩效成果做出评价。绩效究竟有多大，实际上这是没有什么意义的，各部门所作的工作不同，任务目的不同，条件不同，成果之间没有可比性，把不可比的事情拿来比较，这是基本的常识错误，棉花是不能与钢铁比体积的，而且，每一个项目的效果比较出来又有什么作用呢？能够解释什么问题，解决什么问题？都是无谓的，没有意义的，这样评价出来的分数不能解决任何问题。如果对这种行为进行评价、判断，只能得出官僚主义所惯用的形式主义蒙人的手段性质。

完成了支出后项目评价管理的项目，应当形成完整档案，归入档案库保存，跨年度项目逐年增加档案内容，项目档案一经归档便不得更改档案内容。