我国农村金融立法的现状与完善

□李在华

一、我国农村金融立法的现状与问题

(一)立法现状。

1.相关立法渊源。目前，我国主要以《农业法》等涉农法律对农村金融制度进行了概括性规定。关于农村金融机构的组织体系与监管主要分散在《商业银行法》《民法》《物权法》《担保法》《保险法》等民商事法律法规中。在我国，仍没有一部正式的农村金融立法对农村金融进行专门性调整。农村金融的发展主要依靠国务院和银行业各主管机构颁布的部门规章或行政法规，多表现为“指引”、“意见”、“暂行规定”、“办法”等。如中国农业银行制定的《农村信用合作社等级管理试行办法》(1995年)、《农村合作银行管理暂行规定》(2003年)、《农村合作金融机构社团贷款指引》(2006年)、《关于农村中小金融机构实施金融服务进村入社区工程的指导意见》(2012年)等。

2.主要内容。我国《农业法》第四十五条和第四十六条对金融支农、农业保险进行了总体规划，规定“国家建立健全农村金融体系，加强农村信用制度建设，加强农村金融监管。有关金融机构应当采取措施增加信贷收入，改善农村金融服务，对农民和农业生产经营组织的农业生产经营活动提供信贷支持。”在我国农村金融监管方面，《中国人民银行法》对中国人民银行作为我国金融机构监管部门的法律地位给予了确认，而我国《银行业监督管理法》则对银监会的监管法律地位作出了确认。在我国农村金融担保机制方面，《物权法》(2007年)和《担保法》(2005年)规定了农民在贷款时可以用于设定担保的财产类型、范围和担保的形式等；对于农村土地承包经营权的抵押，《担保法》第三十四条、《物权法》第一百三十三条、一百八十条、一百八十四条和《农村土地承包法》第四十九条规定，土地承包经营权可以抵押的情况仅限招标、拍卖、公开协商等方式，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地所有权仍被禁止抵押。在国务院和银行业各主管部门颁布的文件或规定中，国务院颁布的一部专门性农村金融行政法规《农业保险条例》(2012年)，作出了“规范农村保险活动，保护农业保险活动当事人的合法权益，提高农业生产抗风险能力，促进农业保险事业健康发展”的规定，其它多为应急性、暂时性的规章或规范性文件。

(二)存在问题。

1.立法理念滞后。从我国建立初期起，我国的法制开始遭到了严重的破坏。随着1966年起的十年动乱和文化大革命的干扰，我国的政治生活受到了彻底的打击，农业立法工作也属于停滞状态。这一时期，主要依靠国家政策性文件对社会进行调整和规范。虽然政策灵活且可多变，在当时起到了很大作用，但是从改革开放开始，社会各方面的发展随之加快，国家政策向导带来的弊端越来越明显，当前的体制机制已经难以顺应时代的变化，这时才开始制定具有强制力的法律。由于目前已存在的农业法律大多是20世纪90年代以来制定的，从计划经济体制向市场经济转变的过渡色彩较浓，立法理念落后并且发展时期晚，一些出台的法律缺乏主动性、科学性，改革中出现的新矛盾无法得到有效解决，当前的滞后立法观对于瞬息万变的社会管理情形已经捉襟见肘[1]。

2.立法形式散乱。一直以来，我国农村金融多依靠国家政策和行政的手段，缺乏关于农村金融的专门立法。立法内容主要分布在《民法》《物权法》《担保法》《商业银行法》《保险法》等一些部门法中，未形成一个完整的体系进行规范，立法的形式非常散乱。此外，各个金融监管部门根据各自的监管职责不同，发布了不同的部门规章或规范性文件，仅对分割的某个金融支农领域执行，这种分散的模式大大削弱了法律的执行力和落实效果。对于当前比较薄弱的农村金融立法，不管是在社会发展需求上还是在其自身的本质特征上，都需要健全农村金融法律体系。立法形式过于散乱，将导致各个金融监管部门在对中国农业银行、中国邮政储蓄银行、农村商业银行、农村合作银行、村镇银行以及农村资金互助社等这些不同于一般商业性金融组织的农村金融机构进行监管时，难以对监管内容和监管责任进行清晰地界定，甚至引起法律冲突，进而难以对农村金融机构的行为进行规范和调整。

3.主要制度缺失。长期以来，面对我国农村金融仍然是整个金融体系中最薄弱的环节，我国政府出台的一系列方针无一不将完善农村金融立法摆在最重要的位置。如今，我国已经深刻地意识到了农村金融法律制度上的许多空白给农村经济的发展带来了很大的局限，解决农村金融领域上主要制度缺失的任务已迫在眉睫。从近几年的实际情况来看，我国农村金融制度已经落后农村经济发展，这其中最关键的一点也是这么多年来农村金融体系中的短板，那就是我国的农户贷款难、担保难，农民缺少具有融资功能的财产。究其原因，农户贷款难主要在于我国与农村金融发展相关的土地法律制度改革滞后，即我国现行法律对“三权”抵押实现仍存在许多限制，导致农户缺乏抵押品。目前我国仍然未将“三权”抵押完全纳入法制轨道，在“三权”抵押法律制度上的缺失问题尚待解决。而对于农村金融机构监管的规范不足，导致设立在农村的金融网点中真正服务于“三农”的金融机构很少，造成农户贷不到款、银行也不放贷。同时，在我国农村金融保险服务上，目前我国还没有一部专门的农业保险法律，仅有农业保险条例一个专门的行政法规。我国在农村金融保险方面上的法律制度比较缺失，除了通过国家政策、行政的支持外，还必须通过法律的保障，对我国农业保险的地位、性质、国家的扶持措施等进行详细的规定，才能形成一个稳定长效的金融支农机制，真正地服务于“三农”。另外，我国在政策性与合作性农村金融立法上属于完全空白状态，农村政策性和合作性金融这一重要领域下法律制度的缺失不能满足“三农”对于完整的金融支农体系的需求，这严重限制农村金融的发展。

二、我国农村金融立法完善的重要意义

(一)提高农村金融立法科学的需要。作为成文法系的中国，法律通常具有极强的稳定性，当所立之法公布确立之时，就不得随意进行更改。因此，立法者制定法律时面对如此高速发展的社会，立法科学性就显得尤为重要。在当前的社会实践中，立法通常是因为社会经济、政治、文化等发生变革时提出的迫切需求，因此立法一般为现实变革的尾随者。而一种社会新矛盾出现后，通常是不稳定的，甚至只是个别现象，缺乏普遍性，当它需要一部新的法律去进行调整时，由于没有可以借鉴引用的参照物，这种情况下滞后立法确实是可行的。但是随着法制的发展，现实中太多的社会现象一般是直到彻底爆发的情况才引起立法者的普遍关注，导致立法活动严重落后于社会的需求，滞后立法带来的消极影响愈来愈严峻。所以，立法应尽可能地具有主动性和科学性。

法律是立法活动的结果，立法质量决定了法律质量和法律效果，应充分认识到立法科学性对于解决长期性、根本性、全局性的“三农”问题的核心作用，彻底贯彻科学立法的理念。在农业金融立法时，必须紧扣农村改革的主题，根据实际的需求把握确定农村金融立法目的、本质以及发展规律，确立农村金融立法框架，并且遵循科学的立法程序，主动服务于农村改革实践[1]。面对农业产业化建设的周期长、成本高、风险大、收益低以及农村金融存在许多领域的立法盲区，只有尽力去完善我国农村金融立法，不断提高农村金融立法的科学性，才能保障农村金融健康发展、满足农民的金融需求、彻底解决农村金融问题。

(二)推进农村金融法治的需要。从现在到2020年的全面建成小康社会决胜期，我国坚定地实施乡村振兴发展战略，要求加快推进农业农村现代化进程。为了达到这一发展目标，我国必须努力克服农业发展需要资金支持的困难，加大对建设完善的农村金融法制的力度，致力于更好地满足农村金融发展全面化的需求，以完善乡村振兴的金融保障。在整个农村金融环境中，我国的立法基础较弱，相关的金融法律制度杂乱无章，由于立法的技术和水平不足，我国的很多法律规范条文重复、表述不清、可操作性不强，加上农业本身属于弱势产业，风险比较大，难以为农村金融的发展提供较为完善的法律保障，使金融机构、农户和企业缺少相关法律的支撑，陷入“无法可依”的瓶颈。以美国《农业信贷法》为例，健全的金融法律制度，有效发挥了金融支农的作用，这无疑对我国农村金融的立法模式带来一条十分明确、科学、全面的思路[2]。加强农村金融立法工作，有益的借鉴农村金融实践比较成功的国家和地区的法律制度，严格遵循“法制先行”的原则，提高农村金融的立法效率[3]，为农村金融机构的设置、运作和管理提供全面的法律保障，走出困境。

(三)保障农村金融健康发展的需要。我国在过去对农村金融的发展过程中，以国家政策为主导的农村金融发展模式使效率大大降低，同时还带来了监管难度。若能通过法律的形式对农村的金融制度进行明确、细化，以政策性金融法律制度为主导，引导资金进入农业农村经济，则能达到完善农村金融市场的目的。建立一个完善的农村金融法律体系，优化农村金融的生态环境，促进农村金融的可持续发展。推动我国农村金融事业健康发展，是我国农村经济可持续发展以及农村社会稳定的需要，因此，完善我国农村金融立法，既是保障农村金融健康发展的需要，也是农村社会和谐稳定的需要。

三、我国农村金融立法完善的路径

(一)创新农村金融立法理念。根据农村金融改革需求，农村金融立法应以多元化、多层次、差别化的立法理念进行完善。面对不同农村地区的发展情况，必须区别于以往的同一门槛对城乡所有地区进行统一调整的理念，实行合理的差别化要求[4]。处在沿海地区的农村金融不论是金融市场环境，还是整体的发展实力都比相对封闭的内陆地区更强，处在东部地区的农村农业又比西部农村地区的发展速度更快，应结合这些不同地区的农村产业发展状况，制定对各农村地区有差别、相适应的标准。建立农村金融法律制度应当符合对供给的均衡需求，可以学习美国《农业信贷法》中对制度的协调，将现有的法律法规进行总结、归纳、修改，在此基础上对政策性农村金融和合作性金融等空白领域进行立法。同时，由于农村金融立法横跨农村、金融、立法等多重领域，在农村金融立法时应注意资源的配置效率，根据农村发展的金融需求完善一个多元化主体的立法机制。

(二)完善农村金融立法体系。完善农村金融法制体系，需要确立农村金融的总体框架和基本制度[3]。强化农村政策性金融和合作性金融的核心地位，进一步明确对于政策性金融和合作金融的细则和重点。鼓励农户、企业开展农村金融业务，把更多的金融资源配置到农村金融的重点领域中，明确政府对于农村金融的扶持措施。同时凸显国家和政府对于农业作为弱势产业的倾斜性保护，强调政府和金融机构的法律责任，对于多元化的农村金融主体提供从立法到司法的配套法律制度。还需进一步健全对农户、企业的贷款抵押担保机制，并加快对专门性的农业保险立法，为当前最为薄弱的农业产业提供保障。对农村金融机构的监管，应加大力度，建立一个完善的监管体系，对出现的非法集资、金融诈骗手段进行严格规范，否则将在一定程度上束缚金融服务的开展。另外，加强政策性银行和商业银行的协调合作，当前的政策性银行虽有政策，但缺乏商业化的运作，而商业银行的支农优惠政策不足，积极性不高，进行农村金融立法时应当对二者进行明确定位，让二者均能更好地为农村金融服务。

(三)构建农村金融主要制度。在我国农村政策性和合作性金融上，应制定专门的政策性和合作性金融法律规范，建立完整的农村政策性金融和合作性金融法律体系，规范和监督基本的业务运作和经营方式，具有其独立的监管方式，实现农村金融的可持续发展[5]。在农户的贷款抵押担保方面，对现有的法律规范中“三权”抵押内容进行归纳、总结、修订，从制度上积极引导小额贷款公司，增加服务农业的金融产品，政府应出台更多的政策，加大财政投入，从多方位解决农户融资难的问题。在农业风险大、农业保险法律缺失的问题上，应制定一部专门的《农业保险法》，发挥政府对高风险农业产业的保障作用，明确政府对农业经营保险的扶持措施，创新农村金融的服务产品，提高农村金融服务的质量和效率，为农业生产经营者提供更多选择。