“嵌入式服务”：迈向服务型政府的探索——一个个案的调查研究

郭 明

（广州大学 台湾研究院，广东 广州 510006）

一、文献综述与研究问题

国家与农民的关系一直是学术界研究的重要议题。作为连接国家与农民之间“中间人”或“代理人”的基层政权在两者之间扮演重要角色。因而，基层政权角色及行为一直是学术界的热门研究议题。已有研究大致认为：新中国成立至改革开放前，基层政权扮演着国家政权在基层社会的“代理人”角色。但是学界对新中国成立初期国家权威是否有效控制了基层社会，存在“实现整合”①与“渗透不足”②两种解释。基于对基层政权行为及角色已有文献进行综述，改革开放以来，学界大体围绕“经营型政权”与“悬浮型政权”两种理论解释展开探讨，具体而言：

其一，基层政权“经营性行为”。改革开放以来，在分灶吃饭财政体制下，基层政权获得大量自主空间来发展经济，并助推中国经济快速增长。“地方国家法团主义”“政权经营者”“谋利型政权经营者”③等都概括了改革开放以来基层政权的“经营性行为”。“经营性行为”导致了基层政权陷入主动发展经济与躲避公共服务供给的悖论当中。1994年分税制改革并没有改变其“经营性行为”实质。有研究表明，分税制改革并没有敦促基层政权“经营性行为”的转变，而是激励基层政权从“经营企业”向“经营土地”“经营城市”转变④。赵余德认为，地方政府的工业化导向获取的租金最大化导致农民的强烈不满和大量社会抗争。[1]周飞舟也认为，地方政府所获取的财政收入主要用于改善财政供养人员和政府部门的运作，而没有投入到地方的公共服务中[2]，基层政府越来越扮演“攫取之手”[3]的角色。以上研究充分地解释了农村税费改革之前基层政权的“经营性行为”。

其二，基层政权“悬浮性行为”。为进一步规范基层政权行为，中央推行农村税费改革。这个转变导致基层政权行为的变化引来学界的热烈讨论。李芝兰、吴理财认为，税费改革并没有把基层政权倒逼成为“服务型政权”，而其采取“反倒逼”的策略引发新一轮治理危机[4]。周飞舟也指出，由于基层政权没有稳定的财政来源，其行为由过去的要钱、要粮变为借债、跑钱，基层政权沦为“悬浮型政权”[5]。饶静等研究表明，由于“乡财县管”的实施，乡镇政权成为依附于县级政权的“依附型政权”[6]。值得注意的是，欧阳静通过对橘镇的观察发现，基层政权处于压力型科层制与不规则乡土社会之间扮演 “维控型政权”[7]。付伟等研究发现，在项目治国制度下，乡镇政权无权无钱，不得不为争取项目“跑步钱进”，导致基层政权走向技术治理的反面，成为“协调型政权”[8]。已有研究工作概括了农村税改后基层政权运作机制的角色和行为，直面国家与社会的离间关系，由此引发基层社会治理危机。

无论是“经营性行为”，还是“悬浮性行为”，均揭示了基层政权运行的不同侧面，看似相互矛盾的理论阐释揭示了基层政权运行图景的复杂性和多元性。然而，已有研究并没有系统地关注到基层政权运作机制的新变化。近年来，在地方政府经营性行为引发的土地抗争、社会冲突的背景下，基层政权在不断地尝试探求新的治理思路以平衡经营性行为、悬浮性行为与服务性行为之间的紧张关系。当然，相关研究已经触及到近年来基层政权运作机制出现的新变化、新趋势。有研究表明，中国政府改革的目标是“服务型政府”，服务型政府建设的基本途径是“政府创新”⑤。基于此，学界相关研究大都指出基层政权应该从“经营型政权”向“服务型政权”转变。然而，已有研究工作大体都是从宏观角度揭示服务型政府的演进逻辑、构建服务型政权的实现路径，至于探讨基层政权具体如何向服务行为转变的，又是如何实现的？这个转变过程对国家与社会之间的关系产生什么影响？这些问题并没有得到根本解决。也有学者指出应该在国家与社会之间重塑一个中间层来缓和政府与民众的紧张关系[9]。但是营造一个怎样的中间层，如何营造中间层？已有研究对此缺少一定的微观解读。

鉴于此，笔者所要解决的核心问题是：简政放权改革背景下基层政权的行为逻辑发生了怎样的变化？这一变化如何影响国家与社会的关系的展开？为此，笔者将“嵌入”概念引入到基层政权行为特性的解释中，以G镇的改革案例为经验支撑，尝试构建“嵌入式服务”的解释框架来分析新时期基层政权运作机制的新变化，在此基础上探讨这一实践经验对国家与农民关系的影响。

二、“嵌入式服务”：一个理解基层政权运作的解释框架

在《大转型：我们时代的政治与经济起源》中，波兰尼开创性地将“嵌入”理论引入到经济社会学之中，他采用“嵌入理论”对经济现象进行全面与合理的解释，并认为经济行动必须考虑到社会关系网络对其的制约和影响。[10]5此后，“嵌入”理论被不同学科背景的研究者从不同的研究视角进行拓展，使该理论不断地被丰富化。格兰诺维茨在波兰尼的启发下，认为人际关系网络有助于经济行为主体做出更准确的判断，他的贡献在于构建“关系嵌入”与“结构嵌入”的解释路径[11]。祖金等对这个框架又进行了修正与拓展，把嵌入分为“政治嵌入”“认知嵌入”“文化嵌入”“结构嵌入”[12]。嵌入的概念及理论的提出和发展对于理解人类行为的嵌入性及其影响增添了重要分析视角。虽说“嵌入”理论最早诞生于经济社会学领域，但是其不断被其他学科的相关研究者进行拓展。运用“嵌入”理论对社团组织进行研究已取得一定的成果。⑥

虽然“嵌入”理论集中于解释经济行为主体与社会网络结构之间的嵌入与反嵌入的过程，但“嵌入”理论为我们考察更广泛的社会议题提供了重要启发。事实上，包括经济行为在内的所有人类行为可以说都是嵌入于社会结构之中的，政府的行为特性、治理策略同样也是嵌入于社会结构网络之中。这对理解基层政权行为嵌入基层社会带来一定的启发。可以把基层政权嵌入基层社会的类型概括为两种方式：“硬性嵌入”与“柔性嵌入”。“硬性嵌入”指在压力型体制下，基层政权将上级的政策指令或考核任务传递到基层社会，从而使国家的行政指标能在基层社会推行。“硬性嵌入”基层社会的内容有时难以与基层社会的实际情景相妥协，致使基层村委会行政化倾向，进而制造政府与民众的紧张关系，如人口普查、计划生育达标、植树造林运动等。[13][14]“柔性嵌入”指为了激活基层社会活力，基层政权通过“服务下乡”“文化下乡”等行为方式，盘活基层社会活力，拓展基层公共空间，营造和谐社区氛围，激发民众社区建设热情，进而改善政府与民众之间的紧张关系。近年来各地基层政府推行的村级文化工程，公共服务下沉等均属于此类。[15]

近年来，在简政放权改革背景下，各级地方政府通过国家介入策略，尝试通过改革创新来使公共服务项目有效地传递到基层社会，重塑基层民众的横向与纵向信任关系，使邻里之间的横向社会信任机制亦随之建立起来。[16]地方政府通过改革创新提升公共服务水平基于两个动因：一方面，长期以来，在“为经济增长而竞争”的环境下，地方政府“经营性行为”难以为继。地方政府必须在实现经济增长与提升服务质量上做出必要的妥协，否则将会有大量的社会矛盾与社会冲突。鉴于此，地方政府把创新公共服务供给体系摆上议事日程。另一方面，在政府能力弱化与民众诉求增多的双重压力下，地方政府把“创新公共服务体系”作为当前的政府改革的重要目标。某种意义上，政府作为单一的供给主体已难以适应现实需求，而必须通过购买、转移、授权等方式让社会组织承担部分服务内容，实现公共服务供给从“单一主体”向“多元主体”转变。

根据对公共服务供给主体的划分，我们暂且把公共服务划分为两类：一类是由政府提供的公共服务，可以将其界定为“政府类公共服务”；另一类是由各类社会组织提供的公共服务，可以将其界定为“社会类公共服务”。笔者在基层政权“柔性嵌入”策略下探讨基层政权运作机制的新变化。在“嵌入”理论的启发下，“嵌入式服务”指在上级政府的支持与驱动之下，基层政权借助一系列改革举措，将政府类公共服务项目与社会类公共服务项目嵌入到基层社会，实现政府与农民之间有效对接。

三、基层政权“嵌入式服务”的实践过程：G镇的经验分析

本文属于个案研究。当然，本文的个案不是统计意义上遵循“抽样逻辑”的样本，而是遵循“个案逻辑”，其来源于对理论的关怀。[17]“个案逻辑”是通过对个案所蕴含形态的描述和分析，借助现有理论的启发，最终实现重构、修正及拓展现有理论或发展理论。个案研究是基于大量经验材料基础上，并对经验实施进行一般性概念化的过程。[18]本文的资料来源于2013年3月中旬-6月中旬的实地调查。笔者主要对G镇的9个社区（村）主要负责人，3个社会（工）组织主要负责人、4位社区舞蹈队领队及若干居（村）民展开深入的访谈。此外，本文也使用了该镇提供的政府内部文件、经验总结及新闻报道。

G镇辖区面积80平方公里，下辖26个居（村）委会，本地人口20多万，外来人口30多万。经过改革开放40多年的经济腾飞，G镇拥有各类企业达20000家，超过十亿的达19家，是珠江三角洲地区名副其实的经济发达乡镇之一。某种意义上，经济总量、人口规模与G镇行政管理体制已经难以匹配。这一现实困境一定程度上倒逼G镇政府通过改革以实现经济社会迅速发展与提升政府能力的动态平衡。广东省政府针对经济总量庞大的乡镇推行“简政强镇”事权改革以实现经济社会协调发展，G镇的改革主要通过“政府内部机构的优化”和“政府、社会及市场关系的理顺”两个维度来展开。两个改革步骤的最终目的在于把各类公共服务项目方便快捷地渗透到基层社会。

（一）将政府类公共服务嵌入社区（村）

改革开放40多年来，随着放权改革的不断深化，G镇取得前所未有的发展，经济总量快速发展吸引了各类人才的大量涌入。为了应对大量外来人口涌入带来的压力，G镇把提升公共服务供给水平、强化政府治理能力作为破解这个难题的重要抓手。在广东省“富县强镇”改革的背景下，G镇启动了“简政强镇”事权改革，赋予G镇县级行政管理权限，强化了政府行政管理权限，以化解基层政权“责任大、权力小、能力弱”的现实困境。此外，借着上级政府的优惠政策，G镇还对条块关系进行协调和优化。比如，G镇的国土、税务、质量监督等职能部门属于区级政府垂直管理，然而一旦涉及到土地问题、市场管理等事务时，街道无权执法而只能去协调解决，但是仍然要接受区级政府相对应的指标考核。于是G镇合理划分了镇所属权力和区所属权力，有效地化解“权力在‘条’、责任在‘块’”的矛盾。改革后，G镇的行政管理权限、社会治理能力得以全面提升。2010年7月，区下放G镇行政审批和日常管理权限316项，随后，区政府正式通过授权等方式将5000余项权限下放到G镇，弥补了区政府职能部门对乡镇政府的管理滞后的问题，解决了“有权管不了，无权不能管”的尴尬局面。

近年来，民众（尤其是经济发达地区）对政府公共服务供给提出越来越多要求。为此，G镇着力把提升服务供给能力作为此次改革的核心议题。为了让这些下放的行政管理权限发挥最大效用，有效适应社会管理权限的需要，在上级政府的指导下，G镇组建了行政服务中心以承接上级政府下放的各项行政管理权限，整合了政府服务资源，构建“一站式政务工作服务平台”。为了使改革政策有效地落地，在区政府“三级一体”的公共服务供给框架下，G镇努力打造镇-社区（村）“两级行政服务中心”，从而顺畅地使政府类公共服务项目下沉到基层社会的每个角落。

社区行政服务中心的功能定位于：一方面，有效地承接政府的各项行政任务；另一方面，提升社区公共服务能力。至此，“三级一体”联动的公共服务供给框架初步生成。该公共服务供给框架有效地化解政府类公共服务无法渗透基层社会的现实困境。正如S社区H主任（2013年5月30日）所言：

“办理居民的社会保障，原来没有行政服务中心的时候，有委托我们居委会来办，但是有些居委会不一定帮他（街道办）办理，所以我们居民有时候每一个跑到社保局去自己办理。但是现在行政服务中心成立了，我们承接了这个工作，像那个软件啊、程序啊，都在我们行政服务中心建立了，那么居民就可以集中到我们社区来办理了。我们会集中5天-6天的时间，帮助群众来办理那个社保，他们就感觉比原来要方便很多了。”

作为政府在社区（村）的服务平台，一方面承担上级政府下派的行政任务和G镇的行政事务；另一方面为基层民众提供更优质、更便捷的公共服务项目。某种意义上，两级行政服务中心的设立标志着政府的行政管理职能与公共服务职能向基层社会的延伸与扩展。因而，G镇将政府类公共服务触角嵌入到基层社会，强化政府服务供给能力，夯实政权建设的合法性为基层政权合法性奠定了基础。D社区F副书记（2013年5月29日）谈到：

“现在村民对我们的满意度还挺高的，村民对我们工作人员的信任度提高了。村民来社区行政服务中心办事了，一定会有人接待我，一定会有一个解释给我，帮我解决问题。以前，我们居委会就不是那么好找人，因为没有窗口，结构布局也不合理，没有人主动理办事人。村民来办事找你三五次都找不到人，他们也烦恼了。现在就好很多，起码你来办事都会有人接待，给你个答复。这就解决了居民与工作人员沟通不到位的问题嘛。沟通好了，问题就可以更好的解决了。村民的问题解决了，满意了对我们的信任度就高了。”

可见，通过政府类公共服务供给框架的搭建，G镇政府以一种新姿态、新策略重新进入社会领域，重新唤醒基层社会资源，为重塑国家（政府）在基层民众中的良好形象，提升国家政权的整合能力奠定基础。

（二）将社会类公共服务嵌入社区（村）

随着G镇经济社会的快速发展，各类人才不断增多，社会中会产生大量弱势群体，农民工、孤寡老人、青年婚恋等成为G镇政府实现进一步发展需要解决的现实困境。为了解决这些现实困境，G镇各社区开始利用福利会基金引进社工来为其提供社会服务。改革开放以来，G镇成长起大量热衷于家乡慈善事业的草根企业家、民营企业家。G镇政府因势利导，在辖区内社区（村）全部设立慈善会，形成乡镇-社区（村）两级慈善救助网络。G镇政府有效地引导这些力量，促使慈善力量介入社会类公共服务领域，探索出“社区福利会-社工站”模式。然而，“社区福利会-社工站”运作模式存在社工站行政化倾向、社工身份模糊化及社工专业性弱化等严重弊端。

为化解社会工作发展面临的困境和难题，在“简政强镇”改革的背景下，结合G镇实际情况，G镇把引进和培育各类社会组织作为重要改革内容之一。为此，在政府的支持和引导下，2010年8月，G镇开始探索成立专业性社会工作组织，并成功引入了S市P社会工作服务社，以促进社会工作向专业化、项目化发展。由G镇政府专项资金和社区（村）福利会共同出资购买他们的社会服务，并聘请独立的第三方专业评估机构对社会服务进行评估。G镇社工局把（部分）资金下拨到社区福利会，然后由社区福利会购买社工组织提供的服务。至此，P社会工作服务社在辖区内26个社区（村）成立社会工作服务站，有效地将社会服务机构嵌入到社区（村）之中。各社区（村）福利会立足居民需求，以项目为主要方式向社会工作服务社购买专业化社工服务。社区社会工作服务主要针对妇女、青少年、残疾人、特困户、鳏寡老人等开展青少年、婚姻家庭、残障康复、外来人口、老年人、信访维稳、家庭暴力等服务项目，他们还定期不定期地举办一些文娱、体育等各类活动来丰富民众的文化生活。社区基金会和P社会工作服务社订立一个合同，规定需要购买的服务内容，这些服务内容大部分都是根据社区的实际情况来定，例如，低保户家庭通过他们开展的工作克服了不少心理上的障碍和困难，不仅帮他们解决劳动就业问题，帮助小孩辅导功课，也可以联系和帮助社区老人进养老院等等。因而，G镇成功实践了“社区（村）福利会——专业社工机构——项目化服务”的社会服务供给模式，社区（村）社会服务逐步朝专业化、多样化、精细化的方向发展，走出“政府引导、社会参与、民间运作、项目服务”的运作模式。

G镇政府大力培育和发展社会组织，并以此来创新社会服务供给体系，这既挖掘民间力量，让民间组织大有可为；又减轻了政府的负担，促进了政府职能的转变。G镇通过政府的有效引导，撬动民间力量，并借助民间力量，巧妙地将社会类公共服务嵌入到基层社会，有效地传递给社会个体。在G镇政府购买社会服务的实践中，政府、市场及社会的互动与合作是构成政府购买社会服务三个密不可分的要素，成为实现服务供给模式创新的内在动力。

四、结论与讨论

在市场经济不断对基层社会渗透的背景下，政府面临的公共服务供给压力不断加大，亦面临着公共服务内容落地的困境。如何能够有效地将各类公共服务有效地传递到有需要的人群是各级政府必须考量的重要议题。G镇有效地将政府类公共服务和社会类公共服务嵌入到基层社区（村），并将两种类型公共服务内容巧妙地传递给社会个体，满足了基层社会各类人群对公共服务的多元化和多样化需求。根据G镇的经验，以“嵌入”为理论资源，可以将其概括为“嵌入式服务”，即在上级政府的支持与指导下，基层政权通过搭建公共服务网络体系将政府类公共服务与社会类公共服务渗透到基层社会的家庭和个人，促进政府与民众之间的勾连和互动，缓和政府与民众之间的紧张关系，提升了基层政府在民间社会的形象。

（一）自供给公共服务的局限及国家介入的必要性

在传统农村社会，宗族组织等通过自组织的策略对村民提供公共服务内容，从而解决政府力量无法到达基层社会的难题。蔡晓丽的研究表明，在宗族性村庄，在没有国家介入的情况下，村庄的自治性组织可以在其中发挥重要作用，可以在没有国家的情况下来进行自行供给公共物品。[19]然而，在市场力量深度渗透的背景下，基层社会治理格局发生了翻天覆地的变化。传统社会的熟人社会正变成“陌生人社会”，基层社会日益复杂化、多样化和不规则化。在此背景下，国家（政府）力量对基层社会的适当介入能够在一定程度上弥补基层社区（村）的公共物品供给不足的困境。21世纪初，学界掀起了一股“找回国家”的研究浪潮，在推进基层治理现代化的过程中，学者们开始重新意识到国家在其中扮演的角色和发挥的作用。⑦然而，国家力量介入一方面可以保障公共服务供给的效率和质量，另一方面也可能会出现政府力量过大或介入不当导致公共服务供给行政化。在G镇的案例中，在国家（上级政府）的推动之下，G镇政府通过“嵌入式服务”的策略，努力将各类公共服务内容传递到基层社会，有效地提升了公共服务的供给效率，但亦出现了政府力量介入不当的现实困境，导致公共服务供给成为政府单向度行为，而缺乏民众的有效参与，这在一定程度上弱化了公共服务供给绩效。因而，为了避免政府公共服务供给中的行政化难题，政府应该鼓励民众参与到公共服务供给之中，进而实现政府与民众之间的良性互动。

（二）“嵌入式服务”：迈向“服务型政权”的重要探索

基层政权应该在发展地方经济与强化公共服务供给能力、有效社会治理之间实现动态平衡，这既有助于中央政府对地方社会的有效治理，又能够保障基层政府在国家治理框架下不断进行创新探索。G镇的改革实践在一定程度上推动了基层政权从“经营型政权”“悬浮型政权”向“服务型政权”转变的可行性进路。某种意义上，构建“服务型政权”是一个系统性工程，G镇“嵌入式服务”行为是基层政权公共服务供给体系创新的一个重要步骤，是构建“服务型政权”的初步探索，能否转变成真正意义上的“服务型政权”仍需未来的观察和探索。从改革实践看，G镇在改革实践中也面临自身难以解决的困顿。受上级政府驱动式改革的影响，基层政权“嵌入式服务”存在着上级政府主导与地方自主、政绩机理与民众导向之间的内在张力与困境，从而降低了公共服务供给水平。为此，“嵌入式服务”需要在上级政府推动、地方政府主动与基层民众反馈之间寻求有机的动态平衡。当然，其转变的进路与过程尚需要更长时段的观察和总结。

本文基于珠江三角洲地区一个经济发达镇改革实践的分析，研究案例的典型性和独特性决定了个案拓展上的局限性。如嵌入式服务在不同类型基层政权是否存在差异？存在何种差异？因而，未来的研究工作应着手从在相同政策环境下比较欠发达乡镇与经济发达乡镇的改革实践的异同。

注释：

①参见：徐勇：“‘政党下乡’：现代国家对乡土的整合”，《学术月刊》2007年第8期。

②参见：Shue Vivienne，“The Reach of the State：Sketches of the Chinese Body Politic”，Stanford University Press，1988。

③参见：Walder Andrew G.，“Local Goverments as Industrial Firms An Organization Analysis of China’s Transitional E-conomy”American Journal of Sociology 1995；张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，上海：上海人民出版社，2007年版；杨善华、苏红：“从‘代理型政权经营者’到‘谋利型政权经营者’”，《社会学研究》，2002年第1期。

④参见：周飞舟：“分税制十年：制度及其影响”，《中国社会科学》2006年第6期；周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，上海：上海人民出版社，2008年版。

⑤参见：彭向刚，等：“服务型政府：当代中国政府改革的目标模式”，《吉林大学社会科学学报》2004年第4期；谢庆奎：“服务型政府建设的基本途径：政府创新”，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2005年第1期。

⑥比如：朱健刚、陈安娜：“嵌入中的专业社会工作与街区权力关系——对一个政府购买服务项目的个案分析”，《社会学研究》2013年第1期；吴月：“嵌入式控制：对社团行政化现象的一种阐释”，《公共行政评论》2013年第6期。

⑦参见：徐勇：“‘回归国家’与现代国家的建构”，《东南学术》2007年第4期；唐文玉：“国家介入与社会组织公共性生长——基于J街道的经验分析”，《学习与实践》2011年第4期。