坚持依法治国和依规台党的有机统一

许丽英

【摘要】坚持依法治国和依规治党有机统一，既是重大的理论问题，又是极其重要的现实问题。要实现依法治国与依规治党有机统一，需发挥党内法规对社会主义法治建设的引领作用、坚持党规党纪严于国法的立法原则、注重《宪法》与《党章》的修改相协调、实现党规与国法的制定“互联互通”。

【关键词】党内法规 依法治国 依规治党 【中图分类号】D920.4 【文献标识码】A

为全面推进依法治国，提高管党治党现代化、科学化水平，党的十九大提出了坚持“依法治国和依规治党有机统一”的新论断，这既是对依法治国理论的新发展，又是实现国家治理体系和治理能力现代化的有效举措。明确依法治国和依规治党两者有机统一的内在逻辑和实现路径，具有重大的理论意义与实践指导价值。

依法治国与依规治党的共同点不仅在于治理的“法治化”，而且兩者具备有机统一的内在机理

依规治党与依法治国体现的理念具有共同性。依规治党的重要依据是党内法规，依法治国的主要依据是国家法律。党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度，而国家法律是由享有立法权的立法机关（全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会）行使国家立法权，依照法定程序制定、修改并颁布，规定国家制度和社会制度，以及公民基本权利和义务，是人民根本意志的反映。从字面上看，党内法规与人民性没有联系，但其实两者的联系却是内在的、必然的。习近平总书记在党的十九大报告中指出，“中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”。而这一初心和使命不仅体现在党的代表大会的报告中，还体现在党内法规中。众所周知《中国共产党章程》（以下简称《党章》）是最根本的党内法规，是管党治党的总规矩。《党章》中明确规定了，中国共产党“代表中国最广大人民的根本利益”。不仅如此，党内法规中一系列重要内容均体现较强的人民性。譬如，《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》）明确规定，“把纪律挺在前面”，“对违犯党纪的党组织和党员必，员严肃、公正执行纪律，党内不允许有任何不受纪律约束的党组织和党员”。这些内容与“刑不上大夫、礼不下庶人”的封建等级截然不同，它既是中华民族走向文明的标志，又体现出较强的人民性。可见，依规治党最根本的是为了人民的根本利益，具有强烈的人民性。可以说，党内法规和国家法律统一于人民利益福祉这一最高目标之下。

依规治党与依法治国的规范要素具有相同性。众所周知，法律规范与党内法规都是社会规范的重要组成部分，其规范构成要素应该具有共同性。在理论界，对法律规范的要素定义曾发生过争论，有“两要素”说和“三要素”说。有的学者认为，“法律规范由假定、处理和制裁‘三要素构成”，有的学者则认为，“法律规范由假定、处理或假定、制裁‘两要素构成”。笔者认为，既然国家法律规范与政党规范同属于行为规范范畴，因此，政党规范也应由“两要素”的两部分或“三要素”的三部分构成。事实也正如此，在以习近平同志为核心的党中央高度重视下，目前不仅党内法规体系逐步完善，而且党内法规立法技术水平也逐步提高，现有的党内法规规范已经明显体现出法律规范的要素特征。如《纪律处分条例》规定：“党员干部不重视家风建设，对配偶、子女及其配偶失管失教，造成不良影响或者严重后果的，给予警告或者严重警告处分;情节严重的，给予撤销党内职务处分。”可见，党内法规与国家法律规范要素一样都具有相同性。

依规治党与依法治国的重点具有一致性。全面从严治党，重点是从严治吏、正风反腐、严明党纪。如《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》等党内法规都明确规定其规范的重点对象是党员干部，而依法治国的重点和关键也为党员干部。党员干部能不能在具体工作中坚持依法办事，能不能严以修身、严以用权、严以律己;能不能谋事实、创业实、做人实，直接关涉到全面推进依法治国各项工作能否有效贯彻落实。俗话说，“风成于上，俗化于下”。在全面推进依法治国的进程中，全社会法治权威的树立离不开党员干部的引领示范。诚然，法律是对全体公民的规制，但如果党员干部对严于国法的党内法规都能自觉遵守，当然就能够自觉遵守国家法律。而当党员干部带头依法办事，自觉遵纪守法，就能够引导群众相信法律，从而带动全社会形成崇尚法治之风，坚定法治信仰，由此，促使法治中国目标最终得以实现。

依规治党与依法治国的手段具有一致性。依规治党的依据是多元的，但无论是《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、法律、党内法规，还是其他政治规矩都离不开发挥道德教育对人们行为的教化、引导和约束作用。习近平总书记强调：“全面从严治党，既要注重规范惩戒、严明纪律底线，更要引导人向善向上，发挥理想信念和道德情操引领作用。”由此可见，依规治党与依法治国的手段高度契合。改革开放以来，我国法治宣传教育形式不断创新，现已将法治宣传教育与人性教育、道德教育相结合，从而使这些配套教育能够真正打动人们的心灵，使人们真切地感受到遵纪守法可以避免灾难、维护权益、受益终生。而依规治党目的是促使党员干部能够坚守信仰，并且把信仰放在至高无上的位置去敬仰、去尊崇，而这种信仰本身就包括对法律的信仰。习近平总书记明确指出，“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”。为此，在中国要树立法律的权威，要建成现代化法治国家，离不开依规治党，它是法治中国建设的重要途径。

依规治党与依法治国的目标任务具有统一性。尽管依规治党与依法治国属于不同的规范体系，治理的主体和对象有所相同，但两者的最终目标具有统一性。从新时代全面推进依法治国的总目标来看，该总目标包含了依规治党的内容。从新时代中国特色社会主义的发展战略来看，依规治党与依法治国目标任务都是为了实现国家治理体系和治理能力的现代化，两者不可或缺。可以说，依规治党的推进有利于全社会践行法治。因为党规党纪严于国法，除了全面从严治党外，更重要的还是为了建设社会主义法治国家。为了使严于国法的党纪党规真正发挥作用，需建立健全党内法规，严格执行监督检查常态化机制，使党员干部意识到《党章》和党规党纪是不可逾越的“雷池”、不能碰触的“高压线”。可见，如果党员干部具有较强的规矩意识和纪律意识，在纪在法前、纪严于法的严格约束下，就不会出现“没查都是‘好同志，一查就成‘阶下囚”的现象。另外，国家法律对党内法规也有重要作用。事实证明，如果有国家强制力的法律制度做后盾，党内法规规范就会更好地发挥管党治党的作用。

实现全面依法治国和全面从严治党的有机统一，必须以其内在的共同属性为着眼点，统筹推进、一体建设

发挥党内法规对社会主义法治建设的引领作用。“引领”一词专指事物的导引群体或独立的个体，引领事物的发展方向，即“引领”包含有方向的向导作用。党规党纪严于国法，能够有效发挥党内法规对社会主义法治建设的引领作用。《党章》规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政、监察机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”党的十九大报告明确提出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”在党规与国法的关系方面，两者规定的内容不完全一致实属正常。而且，为了有效发挥中国共产党的先锋队作用，党内法规必须作出更为严格的规定。2018年8月修改后的《纪律处分条例》在很多条款的内容上均体现了这一点。如该条例规定：“弄虚作假，骗取职务、职级、职称、待遇、资格、学历、学位、荣誉或者其他利益的，依照前款规定处理。”目前，在职称评定中通过弄虚作假，骗取职称的现象尚未杜绝。但如果弄虚作假是党员，就可以按照《纪律处分条例》的规定进行处理。但如果是非党员，因现行法律尚未对此行为制定处罚规定，一般由职称评审机关取消参评资格。有人误认为，“对执政党党员进行更加严格甚至苛刻的要求违反了法律面前人人平等的原则”。其实，党规对党员干部作出更加严格甚至苛刻的规定，既是中国共产党先进性的要求，又能体现出党规党纪严于国法，还对其他公民的向善向上具有示范意义。

坚持党规党纪严于国法的原则。既然党规党纪严于国法，那么党规党纪和国家法律及其相衔接的制度建设就应体现这一原则，但现阶段个别党内法规制度建设却滞后于国家法律规范制度建设。因此，为促使依法治国与依规治党相统一，需增强党内法规制度的科学性，在党内法规与国家法律制定修改时应考虑两者之间的关系，在内容上体现出党规党纪严于国法，而不应是国法严于党规。

注重《宪法》与《党章》的修改相协调。由于党内法规规范与国家法律规范体系属于不同的系统，且各系统内的规范效力等级各不相同。其中《党章》是党内的根本法，而《宪法》是国家的根本法，但目前两个根本法的稳定程度存在差异。当然，《宪法》和其他法律一样应当具有较强的稳定性，这毋庸置疑。但《宪法》要具有其应有的权威，必须随着客观情势的变化而变化，必须根据我国改革开放和社会主义现代化建设的实践和发展不断丰富完善，这是我国《宪法》发展的一个显著特点，也是一条基本规律。我国现行《宪法》自1982年通过后经过了五次修改，但截至2018年“两会”前已长达14年没有改变。而在党内法规体系中处于根本地位的《党章》，在2004年后已经经过了2007年、2012年和2017年三次修改。由于《党章》与《宪法》修改的时间相差十多年之久，致使《党章》规定与《宪法》规定的内容在《宪法》第五次修改前未能统一。因此，在中国特色社会主义进入新时代的当下，我国《宪法》作出适当的修改是必要的，同时，也为今后《宪法》与《党章》内容相协调提供重要参考。

实现党规与国法制定的“互联互通”。尽管党内法规与国家法律两者属于不同的行为规范体系，但两者并不是对立对抗、各行其道、毫不相干的关系。依规治党与依法治国都是在党的领导下进行的，这是两者一致性的鲜明体现。从实施对象看，依规治党的对象是广大党员干部;而依法治国也要求党员遵守国家法律。从制定方面看，为了规范立法活动，健全国家立法制度，提高立法质量，2000年《中华人民共和国立法法》正式实施;而为了保证党内法规制定的科学性、规范性，提高党内法规质量，《中国共产党党内法规制定条例》于2013年正式实施。从立法解释方面看，国家法律规范的解释依照法律规定由有权的国家机关负责;而党内法规的解释由中共中央办公厅负责或协同其他党的机关负责。可见，国家法律规范的解释机关与党内法规的解释机关各不相同，但为了使依规治党和依法治国相统一，两者的制定主体、渊源、程序等应“互联互通”。

责编/肖晗题 美编/史航

【延伸阅读】

习近平论依法治国和依规治党的有机统一

要坚持依法治国、依规治党，把纪律和规矩挺起来、立起来，严格按照纪律和法律的尺度，把执法和执纪贯通起来，使全面从严治党的任务真正得到落实。

——在听取2015年首轮专项巡视汇报时的讲话（2015年6月4日）

依规治党深入党心，依法治国才能深入民心。党的十八大以来，我们制定和修订了140多部中央党内法规，出台了一批标志性、关键性、基础性的法规制度，有规可依的问题基本得到解决，下一步的重点是执规必严，使党内法规真正落地。

——在中央全面依法治国委员会第一次会议上的讲话（2018年8月24日）

通过体制机制创新，我们把行政监察部门、预防腐败机构和检察机关反腐败相关职责进行整合，解决了过去监察范围过窄、反腐败力量分散、纪法衔接不畅等问题，优化了反腐败资源配置，实现了党内监督和国家监察、依規治党和依法治国有机统一。

——在十九届中央政治局第十一次集体学习时的讲话（2018年12月13日）