开放大学质量与发展的自我评价体系

杨文斌 骆家宽 韩 竞

(内蒙古广播电视大学，内蒙古 呼和浩特 010011)

一、开放大学质量与发展自我评价研究背景

按照2017年2月《教育部关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》所提出的“支持有条件的广播电视大学，按照开放大学办学模式和要求进行建设和改革试点，服务终身教育体系和学习型社会建设”要求，以广播电视大学体系为基础探索中国特色开放大学体系已经成为国家意志。2012年按照国家教育体制改革要求，在中央广播电视大学基础上成立了国家开放大学，各试点省市也先后批准成立了开放大学。五年来，六所开放大学通过战略转型,明确了办学定位、宗旨, 开启了开放大学建设的“中国模式”，并探索了中国特色开放大学发展道路。开放大学逐步上轨运行，然而受教育形势发展和生存环境变化影响，各种深层的问题矛盾也在加速发展过程中出现。

第一，电大系统整体转型进展缓慢。在远程教育领域,抱团取暖已经成为一种态势，开放大学的核心竞争力和突出特色在于拥有一个集体办学、教学资源、办学条件等元素于一体的庞大系统，而中国特色开放大学体系建立的基础是需要解决好电大系统向开放大学体系的转型升级。然而，时至2019年，省市电大转型升级的条件、优势、困难、问题和途径尚不明晰。随着5所试点学校的改革，隶属于5所地方开放大学的市县级电大已经挂牌更名，如无锡广播电视大学已挂牌更名为无锡开放大学，隶属于广东开放大学的云浮市广播电视大学挂牌更名为云浮开放大学、新兴县广播电视大学挂牌更名为新兴开放大学。挂牌成立开放大学未能有统一的标准和参考体系。

第二，转型思路尚待理清。省市电大是转型升级为独立设置的开放大学，还是在国家开放大学系统内实现转型升级的路径选择仍需进一步研究讨论。为切实解决开放大学建设发展过程中具有全局性影响的办学组织架构问题，国家开放大学探索提出了“国开共同体”。所谓“国开共同体”是涵盖各广播电视大学、各开放大学等多元多样主体，集约集团办学、开放理性包容、共建共管共享的办学组织体系。“国开共同体”是在新的体制机制基础上的抱团方式，但是共同体目标的不确定性、组织架构的松散性，国家开放大学核心地位的示弱导致国开共同体成员必须努力做到自我认识的提高和行动的高度自觉并通过契约精神维系体系的生产和发展。

第三，外部挑战严峻。现在，我国普通高校设置网络学院已经是学校自主范围内的事，并已建有65所网络学院。加之，网上信息技术日新月异，越来越多的企业看到了网络教育的发展前景，已有 9500 所提供各种各样远程教育的商业化培训机构。商办远程教育具有高度的灵活性，能够更快地适应多样性、个性化、碎片化、即时性、泛在化、多样性的学习需求，给包括开放大学和网络学院在内的远程教育单位带来了巨大的冲击。

转型发展是远程开放教育持续健康发展的动力。电大系统存在多个主体，因此，转型形成的开放大学系统不能以单独某一所大学的形式出现，必然是以处于多模型混合系统环境中，整个系统不断演化。如何在复杂的发展环境中保证教育质量的提高，要求从系统整体转型角度或者共同体角度出发在远程开放教育特点的基础上，建立行之有效、具有约束力度的自我评价体系，重塑教育质量观及其操守，实现内涵式发展，真正建成适应现代化建设需要，人民满意的远程开放教育。

二、承接电大的最初功能办好开放大学

(一)党和政府的要求

随着高等教育的发展,公共教育的多样化需求,新生劳动力非学历教育需求的不断增加，终身学习的理念已经转变为实践供给侧和需求侧的双重转移，电大教育转型迫在眉睫。

从历史上看，无论是广播电视大学还是开放大学，建设和发展的初衷都是推进全民终身学习，以现代信息技术为支撑，促进教育公平，建设社会大学。改革开放初期，广播电视大学系统抓住了时代发展的特点，根据国家实际需要，构建了面向基层、面向成人的全面人才培养质量观。在全面质量观的指导下，广播电视大学的函授教育、广播电视教育切实承担起了高等教育学历补偿教育的历史使命，培养了一批留得住、用得上的基层人才，树立了远程开放教育在我国高等教育系统中的重要地位，奠定了今天开放大学和现代远程开放教育发展的基础。但是，计划经济体制下通过权力配置教育资源导致了办学实体与管理机构的错位、国家公益事业与机构牟利的错位、国家统一质量规范与调动地方办学活力的错位、开放教育独特类别与普通高校倾向的错位。因此，市场经济体制发展目标建立后，这些错位很大程度上导致电大在转型发展中遇到的包括质量在内的种种问题，成为制约我国远程开放教育发展的瓶颈。

开放大学试点实施后，站在新的起点上，开放大学回归国家给予的“全民终身学习”定位，通过重构一套完整的、全新的、保证弱势群体有接受高等教育机会的办学体系或制度，逐步扭转历史遗留的问题。鉴于开放大学的历史使命，在“互联网+”国家战略的指引下,各办学主体充分发挥远程开放教育在终身教育体系中的重要作用，在传统校园教育“错位发展”的背景下，探索信息技术与教育深度融合的教育模式。利用信息技术，向农村社区、贫困地区和困难群体推广优质教育资源，使每个人都能享受到公平、优质的教育。

(二)社会需求

随着我国社会经济的不断发展和学习型社会建设的不断深入，人们对不断学习的需求也以多样化的方式发展，单纯以提高学历为目的的学历教育已经不能满足需求，非学历教育已经逐渐从边缘走向核心。以高技能人才职业培训为例，随着信息技术和计算机服务、金融、电子商务等现代制造业和服务业的快速发展，传统产业加快转型升级，企业对员工文化水平要求更高，对高素质人才的需求日益迫切。

对高技能人才的大量需求将催生职业教育领域海量市场空间。除此之外，随着社会老龄化程度的加深，老年教育、社区教育、健康保健教育、临终关怀教育等凸显出极大的需求。随着数字化学习环境建设技术的进步，在线学习逐渐普及，已经成为一种重要的学习方式。

相较于普通高校，开放大学办学近40年，在信息化平台条件、课程资源、教师队伍、教学经验等方面有一定的积累，同时现有的学历教育学员群体本身就是非学历教育发展的重要生源来源。加之，有“国开共同体”这个庞大的系统支持，远程开放教育优质课程资源在共享应用过程中畅通无阻。2014年7月，国开正式成立社会教育与职业培训部，主要职责是研究、统筹、协调和指导学校各类非学历教育发展的工作。主要目的是将非学历教育项目打造成学历教育的重要入口，与普高“错位发展”的重要内容，体系建设的重要抓手。国家开放大学面向国家部委、行业企业等垂直系统提供在职培训整体解决方案，深耕、孵化非学历教育项目。面向系统合作开展非学历教育项目，坚持责任共担、风险共担、利益共享的机制。分部、学院、学习中心均可根据区域内经济社会发展要求和自身办学条件，自主选择承担适合自身发展实际的非学历教育项目，协同开展非学历教育相关工作，促进项目在全国范围内的落地实施，有效扩大项目规模。

对于承担非学历教育项目的分部、学院、学习中心，国家开放大学总部提供包括平台、课程、资源、教学服务、业务培训、运营管理等在内的非学历教育标准化业务体系，支持非学历教育项目的实施。与此同时，总部鼓励和支持办学体系内具有行业、职业、地方特色的非学历教育项目，经过提升改造成为国家开放大学的非学历教育项目，合理确定收益分成，面向全国招生。目前，国家开放大学承担了“求学圆梦行动计划”、国家教师专业发展公共服务平台、国家级专业技术人员继续教育基地、国家级农村职业教育与成人教育示范县展示与交流平台、教育部精准扶贫困难学生信息跟踪系统、教育部高等学历继续教育专业审批与公共信息服务平台、国家老年教育支撑养老公共服务平台、国家社区教育研究培训综合信息服务平台和“精彩人生女性终身学习计划”等九个重点项目。

在国开的框架体系中，这些非学历教育项目有进展、有特色，为非学历教育的发展提供了案例参考，但是，现有的非学历教育项目仍处于补“历史欠账”的阶段，离国开定位的共商、共建、共管、共享、共赢的非学历教育生态圈目标仍有一定的距离。国家开放大学建设的覆盖全国31个省市自治区，20余个行业的学习成果认证服务体系推进仍十分缓慢，缺少实质性的操作和进展。

(三)学习者需求

我国是一个拥有十几亿人口的大国，要想实现教育的民主化、大众化，将沉重的人口负担转化为人力资源优势，单纯依靠普通教育难以实现。《高中阶段教育普及攻坚计划(2017-2020年)》明确指出，到 2020年全国、各省(区、市)高中毛入学率均达90% 以上。进入高中人数的增长意味着学生对高等教育需求的扩大。然而，对于大学来说，随着高中毕业生的数量迅速增长，高校数量也在增长，但在质量方面，列入“双一流”的高水平国家重点高校百余所，不到5%。也就是说,大量的高中毕业生不能享受到高质量的高等教育, 这将导致社会就业压力巨大。此外，随着高考升学率的不断攀升，高等教育大众化，大学生供给增加，但我国高等教育普遍存在着专业设置与社会经济需求脱节的问题，客观上导致不能学以致用。这些原因造成了目前大学生“就业难”，也孕育了职业教育领域更大的市场空间。根据教育部统计，2018届全国普通高校毕业生人数已达820万，同比增长3.14%，实际人数增加25万人。自2000年以来，我国的应届大学生毕业人数以连续增长17年，2018年的毕业生人数是2011年的7.2倍。与此同时，毕业生就业结构也在经济下行压力持续、市场有效需求不足、供给持续高涨而有效需求不足的情况下日益失衡。人社部调查显示，部分地方本科高校、部分地处三四线城市的高职专业毕业生市场需求不足，毕业生就业机会较少。

远程教育的发展是为了解决传统的面授教育高校难以提供或不可能提供的教育，以应对这一问题的方方面面。在信息技术的支持下，开放大学在整合教育资源的同时，可以进行大规模的教育。远程教育大大降低了教育成本，为社会成员接受高等教育提供了更多的机会和渠道。此外,可以使学习越来越方便,可以实现随时移动学习,学习和考试也不接受学校的限制,满足成绩即可毕业,这将激发学生的学习热情,提高学习质量。

基于学历补偿教育和非学历继续教育学习者的特殊属性，即大部分的学习群体都是成年人，有很强的学习目的。同时，由于工作原因，他们更喜欢碎片化的学习模式。远程开放的学习形式降低了人们的教育成本。数字化、个性化、便捷化的网络教育优势兼具了传统面授教育互动性好、学习氛围强的优势，对一部分传统的线下教育培训产生了一定的冲击。

三、为适应目标要求需要建立自我评价体系

开放大学承担着缓解高等教育资源分配不均，提升潜在的成人智力资源和劳动力素质，提高人口综合素质，为我国经济发展注入持久活力的历史使命。随着开放大学的办学规模越发庞大，社会各界也对开放大学在快速扩张中能否保证教育质量有所担忧。目前，我国开放大学质量保证体系也暴露了诸如缺乏国家层面的远程教育质量保证体系、缺乏统一的质量标准和有效的质量监控制度，没有明确的质量观等很多亟待解决的问题，制约了开放大学的进一步发展。

(一)合理定位开放大学的质量观

开放大学教育质量观是一个历史的、具体的、有现实针对性的概念。作为一个宽泛的概念开放大学教育质量观应该是涵盖对远程开放教育科学研究、社会服务、人才培养水平高低和效果优劣的综合衡量与评价。然而，开放大学试点工作实施以来，学界对远程开放教育或者说开放大学体系的质量观还没有明确的界定。目前，现有的“6+1”所开放大学基本提出了明确的人才培养质量观，将“职业性应用型人才的培养”作为聚焦点，推行提高自主学习能力和综合素质能力、服务地方经济发展和终身教育的核心培养理念，并制定了一系列的教育教学改革意见。

从目前实行的质量观来看，无论是国家开放大学还是5所地方开放大学推行的都是单一型的质量观。然而，教育是复合型产品，科学的教育观也必然是对复合型产品的评价，加之，远程开放教育服务内容多、服务对象广的特性，很难用一成不变的、单一的质量标准来衡量和要求。开放大学兼顾学历教育与非学历教育，其教育质量观因针对不同的服务对象制定相应的要求，目前看应至少包含三个基本维度：一是学历教育受教育者应符合国家规定的学业基本标准；二是非学历教育作为服务产品应能够满足受教育者的发展需求；三是各类远程开放教育应切实承担起地方构建学习型社会的职责，全面促进受教育者自主性学习能力、综合素养的提高，实现人的全面发展。针对不同的维度实行不同的教育教学改革，例如在学历教育方面，根据各专业的招生规模比例对开设的专业进行全面论证、认定与评估，合理增撤专业使得专业设置与学校规模相适应、与地方经济的发展对人才的需求相适应，提高社会的认可度。在非学历教育方面，可以根据当前社会经济发展的总目标构建开放大学的非学历教育体系，通过分析各种各类非学历教育的政府购买力度、社会认可程度、学习者参与程度等，分析和细化非学历教育市场，从而进一步拓展市场，提升社会服务水平，满足市场不同层次、不同类型的教育需求。

(二)健全内部教育质量保证体系

教育质量观的践行需要建立健全质量保证体系。一般而言，质量保证体系应包含外部质量评价机制和自我评价机制两个维度。依托第三方建立的外部质量评价机制其主要作用是监督，在推进体系内涵发展方面作用有限，因此，质量保证体系的建立核心是自我质量评价体系。开放教育是一个新型的教学领域，其评估内容包括教学、管理、技术等因素。这些因素并非相互独立而是相互影响的，开放教育相对复杂的教学组织形式、教育教学规律与媒体技术必然要求新的评价理论和技术与之相适应。

就目前情况看，现行的开放教育自我评价体系仍禁锢于传统教育理论，实践多集中在教学评价与课程评价，多采用总结性评价。然而，开放教育是一个灵活开放的系统，处于不断变化之中，无论是系统中的教学资源、科技媒体、远教机构、人员要素、环境等各实体性要素, 还是非实体性要素如观念、标准、政策与服务等都发生着巨大的变化。近年来伴随着广播电视大学系统向开放大学共同体发展，给评价体系的构建带来了越来越多的挑战。根据开放教育特点和开放大学共同体的内涵，可以从宏观、微观、横向、纵向等角度构建自我评价体系。在国家开放大学共同体系下，依据主体的特点需要构建两个维度的评价体系，一个是以国家开放大学为主体对整个开放大学体系以及开放大学共同体个体的横向评价；另一个是开放大学共同体各主体参照一定的评价指标对自我纵向评价。自我评价要秉持实事求是的原则，以年度为单位展开评价，并依据比较结果形成下一年或下一阶段的工作思路。例如，以省市电大为单位从师资队伍、技术队伍建设的新举措、新成果，学科专业建设的新举措、新成果，立项、结题、获奖、发表等科研成果数据统计和信息化建设新成果及其对教学的贡献，地域特色专业建设情况，农村地区学历和非学历教育建设情况，包括网络在内等基础设施投入比例，系统建设投入比例，年度创新型和改革性措施及其成果等方面展开评价剖析。

国家开放大学可以将各省市的自我评价结果和数据以年度为单位在系统内部进行纵向、横向比较，寻找差距，研判形势，形成下一年度的工作指导思路。与此同时，各省市电大可以进一步评估学校在本地区教育结构中的地位和贡献，与网络教育规模进行比较，全面了解学校在地方、全国系统中的发展情况，准确定位学校发展方向。