明清时期洪泽湖水排泄与下河地区的基层水利

肖启荣

(河南大学黄河文明与可持续发展研究中心，河南开封 475000)

下河地区地处江淮东部，包括淮扬运河以东、废黄河以南、泰州运盐河以北的广大区域。就明代的行政区划而言，该地区包括淮安府之山阳、盐城及扬州府之江都、高邮、宝应、兴化、泰州七州县。下河地区地势低洼、水网密布，湖荡港汊等水体形态密集分布，明清时期洪泽湖、黄河分别高悬于西北、正北方向，大运河的淮扬段南北纵贯于诸湖之中，运堤以西是浩渺广大的宝应、高邮湖泊水域。在明清两朝治水策略中，洪泽湖盛涨之水部分经清口入北面的黄河，东流入海；其余部分则经东面的湖泊，跨淮扬运河，经下河入海入江。因此下河地区的自然环境、社会经济都深受黄河变动、国家黄运治理、洪泽湖分泄的影响，众多的研究成果已经从各个角度进行了探讨。邹逸麟先生曾较早指出元明清时期江淮运河沿线农田灌溉与漕运的矛盾。(1)邹逸麟： 《从地理环境角度考察我国运河的历史作用》，《椿庐史地论稿》，天津古籍出版社2005年版，第244—245页。近年来的研究主要集中在两个方面。其一是从官僚体制运作、黄运治理水利工程修建角度来考察黄运治理与下河地区的关系(2)王英华的研究考察了清代前中期的治河政治；安东篱考察了康乾时期黄运治理对下河地区的影响以及河务、地方行政与盐政三者之间的关系；马俊亚考察了国家治水宏观调控对下河地区的政策取向；曹志敏主要从治水技术的角度考察了清代黄河、高堰、里运河减水坝的设立过程及其在洪涝灾害、农业生产、社会群体事件发生频率方面的影响。王英华： 《康乾时期关于治理下河地区的两次论争》，《清史研究》2002年第4期；安东篱： 《说扬州： 1550—1850年的一座中国城市》第七章《水利》，中华书局2007年版，第137—153页；马俊亚： 《被牺牲的“局部”——淮北社会生态变迁研究(1680—1949)》第一章《淮北治水事务中的地区冲突与政策偏向》，北京大学出版社2011年版，第28—117页；曹志敏： 《清代黄淮运减水闸坝的建立及其对苏北地区的消极影响》，《农业考古》2011年第1期。；其二是确定下河地区民众如何调整农作物种植结构，应对频繁的水旱灾害(3)卢勇在《环境变迁视野下的明清时期苏北旱灾研究》(《中国农史》2013年第1期)、《江苏兴化地区垛田的起源及其价值初探》(《南京农业大学学报(社会科学版)》2011年第2期)、《从洪水走廊到水乡天堂： 明清治淮与里下河湿地农业系统的形成》(《南京农业大学学报(社会科学版)》2017年第6期)等文中作了探讨。。

但是学界对该地区基层水利的探讨较为薄弱。实际上，基层水利治理是下河地区的核心事务之一。明清时期，地方政府与民众不断地调整其农田水利管理形式，以适应水环境与国家治水政策的变动。对基层水利的解读对于理解该地区人地关系演变至为关键。本文拟梳理明清时期下河地区基层水利活动图景，关注王朝国家的水利治理对下河地区基层水利活动的影响，尤其考察在黄河变动与国家治水活动影响下地方政府与社会的应对方式。

一、 明中后期黄淮溃溢、治理的影响与地方政府的应对

两宋之际，淮南为宋金战场，深遭蹂躏，水利设施大多被毁坏。淮扬低地大规模开发始自绍熙年间。《宋史》卷九七《河渠志七·东南诸水下》曰：

绍熙五年，淮东提举陈损之言：“高邮、楚州之间，陂湖渺漫，茭葑弥满，宜创立堤堰，以为潴泄，庶几水不至于泛溢，旱不至于干涸。乞兴筑自扬州江都县至楚州淮阴县三百六十里，又自高邮、兴化至盐城县二百四十里，其堤岸傍开一新河，以通舟船。仍存旧堤捍风浪，栽柳十余万株，数年后堤岸亦牢，其木亦可备修补之用。兼扬州柴墟镇，旧有堤闸，乃泰州泄水之处，其闸坏久，亦于此创立斗门。西引盱眙、天长以来众湖之水，起自扬州江都，经由高邮及楚州宝应、山阳，北至淮阴，西达于淮；又自高邮入兴化，东至盐城而极于海；又泰州海陵南至扬州而彻于江： 共为石十三，斗门七。乞以绍熙堰为名，镵诸坚石。”淮田多沮洳，因损之筑堤捍之，得良田数百万顷。(4)《宋史》卷九七《河渠志七·东南诸水下》，中华书局1985年版，第2395页。

由上引文可知，陈损之上疏修筑的水利工程，基本成一个完整的水利系统，包括楚州、高邮军、扬州、泰州的地域范围，亦即下河地区所在的区域。

永乐十四年(1416年)陈瑄建清江浦运河五闸之后，运河、湖水的调节与运河两岸农田灌溉的关系为：“运河虽用湖水，而湖水或多，又于淮扬运河东岸为减水闸、减水洞，限则水势七尺以下，蓄以济漕，七尺以上减入诸湖，会于射阳湖，以入海。用水有节，漕运既便，岸东西之田皆利焉。”(5)〔明〕 胡应恩： 《淮南水利考》卷下“十四年平江伯陈瑄奏建板闸”条，《中华山水志丛刊·水志卷》第24册，线装书局2004年版，第540页。明万历以前，淮扬运河堤虽新增一些减水闸洞，用以调节运水，但是今洪泽湖区尚未受到黄河来水的影响，处于湖涧并存的景观，下河地区亦仍沿用南宋以来的水利系统，直至嘉靖、隆庆时期，射阳湖“最深且阔，能受诸州邑水东走入海”(6)万历《盐城县志》卷一《地理志》“射阳湖”条，《北京图书馆古籍珍本丛刊》史部地理类第25册，书目文献出版社1998年版，第809页。。

这一时期的农田水利系统运行良好，以地势最低洼之盐城与兴化县为例。正德《淮安府志》、万历《淮安府志》都没有关于盐城县水利设施维护的记载，万历《盐城县志》亦没有专门的《水利志》，将“水利各详于湖荡、?儋?、堰之下”。各?儋?、堰或始建于南宋，或建于明初，至万历时仍在使用。范公堤沿岸建?儋?，用以防潮，主要有广惠?儋?和大通?儋?。在河流与湖泊之间则多堰，旱则塞之，涝则开之，决水入湖，以资灌溉，主要有冈门镇堰、径口堰、侍其汊堰等(7)万历《盐城县志》卷二《建制志》“堰”条，《北京图书馆古籍珍本丛刊》史部地理类第25册，第825页。。兴化县则倚赖南北塘的维护，南北塘也称刘堤，筑于南宋建炎间。(8)嘉靖《兴化县志》卷一《地理》 “刘堤”条，《泰州文献》第1辑第7册，凤凰出版社2014年版，第11页。南塘以兴化县治为起点，西南延伸至海陵溪畔之河口镇，长四十五里。北塘亦以县治为起点，向北延伸至盐城之界首镇，长六十里。(9)万历《兴化县新志》卷三《人事之纪上》“水利”条，《泰州文献》第1辑第7册，第134页。北塘未坏之前，兴化县的水利倚靠南北塘拦蓄与调节的功能，基本可保证境内西部低洼之地农田的防水与东部较高区域农田的灌溉： 南塘将西水拦于海陵溪，北塘调蓄兴化县北大纵湖、吴公湖之水。(10)〔明〕 杨果： 《修复土桥记》，嘉靖《兴化县志》卷四《词翰》，《泰州文献》第1辑第7册，第74页。“此堤兴之第一要区也。兴地势东高西下，乃高邮、泰州各场潴水汇流下海处，中无妨阻，上下不分，水势涣散，高阜立成旱道，下湿咸为巨浸，其害有不可胜言者。惟此堤一创，蓄泄以时，旱则上河有灌溉之资，涝则下河免垫溺之患，民生利赖于无穷矣。”(11)嘉靖《兴化县志》卷一《地理》“刘堤”条，《泰州文献》第1辑第7册，第11—12页。至万历初，盐城、兴化二县的水利设施仍以南宋时期修建的为主，说明这一时期二县的水环境并无质的改变。

嘉隆年间情形开始发生变化，各州县敏锐地认识到黄淮侵袭是造成水灾的根本原因。淮安府诸州县紧邻黄河，对黄淮溃决所带来的水灾感受最为直接。万历《淮安府志》卷五《河防志》曰：“然黄河势高，南趋益顺，而东流之势渐杀，郡后大河北岸淤涨，渐徙南偏，春夏水盛，不惟郡西之南入运河者势不可支，其溯大河而东者，缘北岸势高，障之使南，南岸势低，旧堤坍塌，更无拦阻，郡城迤东漫焉南侵。故大河之委流益障，入海之故道益微，郡之东西南三境岁有水患，淤梗无常，此之故耳。”(12)万历《淮安府志》卷五《河防志》，《天一阁藏明代方志选刊续编》第8册，上海书店1990年版，第435—436页。盐城、兴化县境内的农田水利深受射阳湖淤浅以及众水汇归之害，时人认为其根源是黄河南徙夺淮。万历初年，吴敏道描述盐城县的情形曰：“嘉隆以来淮水夺淮之柳铺湾而下，黄河南徙则又夺高宝之堤而下，并汇于射阳湖，日湔月洗，兼以黄河之水停蓄沙积，于是射阳湖日就淤浅，非曩昔矣……自是诸州县咸蒙其害，而盐城尤甚，流离困苦之状惨不忍见。”(13)〔明〕 吴敏道： 《杨公墩记》，万历《盐城县志》卷一《艺文志二》，《北京图书馆古籍珍本丛刊》史部地理类第25册，第902页。

但是，明万历以来，地方水利事务并没有纳入明朝廷与河务当局的视野。万历六年(1578年)，潘季驯奉命治理两河，兴泰等处入海支河的浚治曾一度纳入规划之中，但是治河完成之后，他认为高堰既筑，黄浦、八浅等决口已塞，下河不再受到黄淮侵袭，因此不用疏浚。徐州、凤阳、淮安府境内原被水田地的垦复，交由淮凤营田道佥事督促地方政府来进行，其核心策略是政府提供耕牛与种子，招民垦种，并未提及水利维护的问题。(14)〔明〕 潘季驯： 《两河经略》卷三“恭报两河工成仰慰圣衷疏”条、“议复营田兼摄州县以广招徕以利民生疏”条，《文渊阁四库全书》第430册，台北商务印书馆1986年版，第223—233页。虽然在万历六年潘季驯计划中，提出减少在运河东堤修建减水坝的举措来避免下河地区的水患(15)〔明〕 潘季驯： 《两河经略》卷三“遵奉明旨恭报续议工程以便查核疏”条，《文渊阁四库全书》第430册，第221页。，但是在万历十一、十二两年在宝应与江都县境内仍新增多座减水闸(表1)。更甚者，万历二十三年(1595年)，杨一魁任总河，鉴于其上任之前一年，黄水大涨，清口淤垫，淮水暴侵祖陵、淹没泗州城的严峻形势，采取了分黄导淮的方针，大量的洪泽湖水被分入下河(16)〔明〕 朱国盛： 《南河全考》卷下《治河治漕考》“(万历)二十三年又决高邮中堤七颗柳” 条，《续修四库全书》史部第729册，上海古籍出版社1995年版，第49—50页。，山阳、宝应、高邮、江都境内运河东堤的分水闸也相应增加(表2)，但是归海闸的增建却明显滞后，只于天启二年(1622年)增修兴化等五座入海闸。(17)〔明〕 朱国盛： 《南河志》卷一《水利》，《四库全书存目丛书》史部第223册，齐鲁书社1996年版，第32—34页。

表1 明嘉靖、万历中前期山阳、宝应、高邮、江都境内减水闸坝概况

资料来源： 〔明〕 胡应恩： 《淮南水利考》卷下，《中华山水丛刊·水志卷》第24册，线装书局2004年版，第544—545页。

表2 万历后期至天启年间山阳、宝应、高邮、江都、兴化境内增建分水闸坝表

续表

资料来源： 〔明〕 朱国盛： 《南河志》卷一《水利》，《四库全书存目丛书》史部第223册，齐鲁书社1996年版，第32—34页。

在黄淮侵袭、河务当局不断在运河东堤上加增减水闸坝并且政府高层对于农田水利维护支持微弱的背景之下，倚靠地方政府进行的水利维护无法取得实质性的成效。

盐城知县杨瑞云于万历七年(1579年)请发帑金三千两治理射阳湖，于万历九年(1581年)兴工，“疏浚积淤，增葺颓岸”(18)〔明〕 余孟麟： 《重开射阳湖记》，万历《盐城县志》卷一《艺文志二》，《北京图书馆古籍珍本丛刊》史部地理类第25册，第898页。，射阳湖由庙湾新丰市入海之道得以开通。(19)万历《盐城县志》卷一《地理志》“射阳湖”条，《北京图书馆古籍珍本丛刊》史部地理类第25册，第809页。这次治理使得射阳湖入海之道维持了近二十年的畅通。(20)〔明〕 吴敏道： 《杨公墩记》，万历《盐城县志》卷一《艺文志二》，《北京图书馆古籍珍本丛刊》史部地理类第25册，第902页。明末，淮安府境内黄河先后两次决口，“崇祯四年，河决原武、封丘，黄淮交涨，河决建义诸口，下灌兴化、盐城，村落尽漂没。又决山阳县新沟口苏家嘴。五年又决苏家嘴、建义，入射阳湖。黄淮漫涨，淮属尽淹没。”(21)乾隆《淮安府志》卷六《河防》“崇祯四年”条，《续修四库全书》史部第699册，上海古籍出版社1995年版，第510页。黄水的浸灌导致此后“射阳湖几化为平陆”，清初侍郎王永吉建议疏浚射阳湖，但因为射阳湖淤积太甚，工程浩大，终未获施行。(22)〔清〕 王永吉： 《重浚射阳湖议》，〔清〕 贺长龄、魏源等编： 《清经世文编》卷一一二《工政一八·江苏水利中》，中华书局1992年版，第2716—2718页。又光绪《盐城县志》卷三《河渠志》叙王永吉《重浚射阳湖议》下按语曰“议不果行”，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第59册，江苏古籍出版社1991年版，第58页。

万历初，兴化南北塘的修护已颇为艰难。嘉靖三十八年(1559年)以前，由于运河东堤闸坝分下诸水尚少，两塘尚可抵御，因此两塘并修。嘉靖三十年(1551年)，由于宝应运河堤决，北塘被冲废，嘉靖三十八年，知县胡顺华只修南塘，北塘改修白涂、车路等河至丁溪场一路。嘉靖末、隆庆六年(1572年)、万历十一年(1583年)的三次修筑，北塘已不可复，改为维护东路，或只修南塘。(23)万历《兴化县新志》卷八《词翰之纪上》“李侯修河塘记”条、“凌公生祠记”条，《泰州文献》第1辑第7册，第282—283、290—291页。这一做法至康熙初也难以为继，兴化县境内南北塘旧址之西、大纵湖以东区域变为“沉水田”。(24)康熙《兴化县志》卷二《水利》“图”条，《泰州文献》第1辑第7册，第382页。南北塘也一并圮坏：“今自洪涛冲荡之后，南塘虽废，尚存故址，北塘圮坏，不可复识。”(25)康熙《兴化县志》卷二《水利》“两塘”条，《泰州文献》第1辑第7册，第401页。

二、 康乾时期治水财政与下河地区的农田水利

与潘季驯治河不同，康乾时期最初的治河财政规划与下河地方农田水利紧密联系在一起。(26)明万历时期，潘季驯主持治河期间的经费筹措并没有与下河地区土地的垦辟联系起来，潘季驯采取的是，一蠲免淮安所属山阳、清河、桃源、宿迁、睢宁、安东、盐城，凤阳所属泗州，扬州所属兴化、宝应，徐州所属萧县十一州县的夏秋起运一半钱粮，以便征集夫役。二改折淮南、浙江等省漕粮，得银九十余万两。见〔明〕 潘季驯： 《两河经略》卷一“条列河工事宜乞恩俯赐俞允以便经理疏”条，《文渊阁四库全书》第430册，第204—205页。康熙十六年(1677年)，靳辅初次主持治河，上经理河工八疏，其中第六疏“筹划钱粮”中提到经费筹措来源有三，首要即为“淮扬被淹田亩补纳修河之费”，规划是先在“直隶、江南、浙江、山东、山西、河南、湖北各直省州县俱豫征康熙二十年分一切起存、正杂钱粮十分之一，约可得银二百万两，其中即有未敷，统容臣于河库内通融动支。……俟河工告成之后，容臣会同江苏抚臣，督令淮扬二郡府州县官照议按亩征收修河之费，并督淮扬两关收取各船剥浅之费，抵还豫征各直省康熙二十年分钱粮十分之一之数，并移会各直省，于该年应征项下少征十分之一，扣还民间”。据靳辅的估算，“二郡被淹田亩补纳修河之费约可得银一百六七十万”(27)〔清〕 靳辅： 《靳文襄奏疏》卷一 “经理河工第六疏： 筹划钱粮”条，《文渊阁四库全书》第430册，第468—470页。。考虑到靳辅估算的河工治理的所有费用为二百一十五万八千余两，河工经费主要的来源实际上计划以淮扬二府涸出田亩补纳修河之费为主体，因此至康熙二十二年(1683年)前后，黄运治理基本完成，排泄下河积水、涸出田亩成为康熙皇帝关心的问题。

康熙二十六年(1687年)，工部侍郎孙在丰整治下河河道，工部、巡抚、朝廷钦差等各层级官员互相掣肘，工程进行过程中无统一之规划，进展缓慢。至康熙二十八年(1689年)只是挑浚了丁溪、草堰、白驹等闸引河。(28)〔清〕 傅泽洪主编，〔清〕 郑元庆纂辑： 《行水金鉴》卷一三七《运河水》“康熙二十八年正月二十九日驻跸瓜洲陈家湾地方”条，凤凰出版社2011年版，第4603—4604页。四年之后，“丁溪、草堰、白驹新建闸座始行兴工，车路引河尚未挑完”(29)〔清〕 傅泽洪主编，〔清〕 郑元庆纂辑： 《行水金鉴》卷一三七《运河水》“康熙三十一年二月初二日工部题奏臣等议得户部侍郎博济等疏称” 条，第4619页。。康熙三十六年(1697年)十月，康熙皇帝再次提出分消下河积水的问题。同年十一月，总漕桑格等会题，提出辟邵伯镇南金湾三闸等归江之路，分邵伯湖水势；整修泰州何垛场车儿埠和兴化丁溪、小海、草堰场入海之口，改阔淮安兴文闸，浚涧河，以分上游水势。康熙三十七年(1698年)，经过踏勘之后，桑格等认为归江之路、兴文闸可修，涧河可浚，海口可挑。至于兴化境内白涂、车路、海沟、海陵溪，盐城境内虾须二沟、戛梁河、射阳湖等河淤塞道里绵长，需费巨大，而且康熙二十六、二十八年经挑浚后，并未导积水入海，因此是否挑浚，需再行商议。(30)〔清〕 傅泽洪主编，〔清〕 郑元庆纂辑： 《行水金鉴》卷一三八《运河水》“是年七月二十六日九卿詹事科道会议”条(康熙三十七年)，第4634—4638页。康熙三十五年河决童家营，射阳湖诸支流尽塞，总河张鹏翮疏浚了射阳湖虾、须二沟，疏通射阳湖东北出朦胧口一路。这次讨论使得康熙皇帝放弃了高邮、兴化、盐城境内各行洪入海河道的集中浚治。康熙三十八年(1699年)三月，康熙皇帝巡视河工之后，默认了桑格等提出的方案，确立了较为经济的以归江为主的分泄策略，同时坚筑运河堤防、坚闭高邮减水坝与涵洞，以此来减少从高邮各减水坝排入下河的水量：

应将高邮以上当湖堤岸修筑坚固，高邮以下河之东堤亦应修筑坚固，有月堤之处照旧存留，有应修堤岸仍照旧堤修筑坚固……高邮东岸之滚水坝涵洞俱不必留用，将湖水河水俱由芒稻河、人字河引出归江，入江之河口如有浅处，责令挑深。如此条治，则湖水河水俱归大江，各河之水既不归下河，下河不必挑修尔。(31)〔清〕 傅泽洪主编，〔清〕 郑元庆纂辑： 《行水金鉴》卷一三八《运河水》“十一月岁贡马泰转传上谕”条，第4643—4644页。

总之，康熙中后期治理下河的内容主要在坚固运堤、控制高邮境内减水坝流入下河的水量、开辟归江之路、整修海口诸方面，是为治理下河的外围工程，对于下河腹里河道的维护没有展开。

康熙时期治水的目的在地方志的记载中得到反映。康熙初，由于下河叠被水灾，可征收田赋的田地严重缺额，政府只得命州县官“每岁冬勘涸出田亩，三年起征，永为定例”(32)道光《宝应县志》卷八《田赋》，《中国方志丛书·华中地方》江苏省第406号，台北成文出版社1983年版，第336页。。此后，康熙时期，淮扬二属的赋税征收以州县官上报“涸田”亩数为标准，至康熙十六年后，各县的赋税田亩始开始上升，二十六、七年前后始上升至期望的面积。以地势最低洼之兴化、宝应、盐城为例。兴化县原额民灶田24 272顷(33)康熙《兴化县志》卷四《田赋》，《泰州文献》第1辑第7册，第421页。，康熙十一年(1672年)止征熟涸田800余顷，康熙十七年(1678年)涸田始达到4 000余顷(34)康熙《兴化县志》卷四《田赋》，《泰州文献》第1辑第7册，第435页。。宝应县原额官民田、牧马草场田、高邮卫归并屯田，通共折田2 452顷，康熙七年至十九年间(1668—1680年)共9年大水，存熟田不超过200顷，二十年至二十四年间(1681—1685年)600余顷，至二十八年始达1 700余顷，占正赋的4/5。(35)道光《宝应县志》卷八《田赋》，《中国方志丛书·华中地方》江苏省第406号，第335—337页。盐城县清初田额35 072顷，康熙十八年(1679年)，知县冯昱勘分盐邑无主永废田9 984余顷，并所屯田121余顷，可见此前荒废田额约占阖县征收赋税田亩的1/3。虽然康熙二十九年(1690年)，知县王赐玙为了个人的政绩，“混报全涸，致部议概令起征”，但是遭到地方民众与继任知县的反对，至康熙三十二年(1693年)豁免，仍维持康熙十八年的数目。(36)光绪《盐城县志》卷四《食货志》，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第59册，江苏古籍出版社1991年版，第77—78页。

州县涸田亩数的递年增长，说明赋税征收存在较大的上升空间，因此康熙时期通过水利维护以争取更多可征收赋税田亩的政策，在雍正、乾隆以至嘉庆时期得以延续。“雍正四年以海州、山阳二州县苇荡升科地八千顷九十三亩六分，令海防厅经征钱粮，每亩科银五厘，每年共征银四千两四钱六分八厘，自五年为始。”(37)乾隆《淮安府志》卷六《河防》“海防厅”条，《续修四库全书》史部第699册，第565页。又雍正十年(1732年)，政府在对盐城县田地的清丈中，以庄名作圩名，将通县田地计折归圩，用以正疆界，征赋税。(38)乾隆《盐城县志》卷三《地理志》，乾隆十二年刻本，第6b页。

乾隆时期，以农田水利为主要旨归的水利维护大力展开。乾隆五年(1740年)，动用河库、盐库、商捐银两维护了淮扬二府十一州县的入江、入海河道、堤、闸等工程。(39)〔清〕 佚名编：《南河成案》卷五“会筹淮扬通属疏浚河道修建移置各闸加筑堤圩动支银两部议”条，乾隆五年二月二十五日，《中华山水志丛刊·水志卷》第26册，第211页。淮安府在乾隆八年(1743年)前后陆续实施了水利工程的计划，从乾隆《淮安府志》卷八《水利》关于淮安府境内山阳、盐城、阜宁水利工程的维护情形来看，在维护的范围上，除传统的行洪河道外，诸如山阳县境内泾河、涧河以及盐城县境内的绝大部分河道，用于农田灌溉的支河小港也被包括在内；在经费的来源上，国家提供帑金支持的比例较高，乾隆前中期山阳、阜宁县的河道维护以使用帑银为多；工程的组织上，自钦差、总河、总漕、知府、知县皆参与其中。(40)关于淮安府的水利工程修筑情形，见乾隆《淮安府志》卷八《水利》，《续修四库全书》史部699册，第573—590页。乾隆十年(1745年)再次修治淮扬河道，疏浚高邮、兴化、盐城境内高邮官河，并蚌沿、梓辛、车路、白涂、海沟、兴盐界河、东西官河、南北串场河入海等河道，以及范堤添建闸座金门及闸下归海引河。(41)〔清〕 佚名编：《南河成案》卷七“勘估兴挑河道添建闸座应需银两并分别兴筑缓急部议”条，乾隆十年三月三十日，《中华山水志丛刊·水志卷》第26册，第267—268页。

乾隆朝对下河农田水利的大力维护是出于国家财政的考量，希冀由国家出资进行水利维护，从而达到： 一减少蠲免帑金的支出，二涸出田亩征收赋税的目的。首先，从各官员呈请兴修淮扬地区农田水利的动机与开发方式的建议来看。乾隆元年(1736年)漕运总督顾琮明确指出，与其在旱灾、水灾之后投入巨额的帑金用来赈济灾民与蠲免钱粮赋税，不如用来在黄河以北之地开辟圩田，使贫瘠之区变为膏腴之地，这样更有利于国赋的征收与民生的普济。(42)〔清〕 顾琮： 《请广淮北水利疏》，〔清〕 贺长龄、魏源等编： 《清经世文编》卷一一一《工政一七·江苏水利上》，第2689—2690页。虽然顾琮所言针对淮北，但也反映了淮、扬二府兴修农田水利工程的动机。乾隆三年(1738年)江苏巡抚许容上奏，提出应全面整修淮扬地区的水利工程，以减少二府的水旱灾害，其逻辑与顾琮如出一辙。许容首先描述了水利兴修的方案： 在政府层面，应整修入海、入江水道与泄水闸、?儋?等工程，“使内河之水有所泄，亦有所蓄”，民间则“修筑坝圩，疏浚支河小港”，“如是则淮扬九属民生旱涝无虞，一劳而永赖矣”。接着指出，修筑这些工程“费皆不赀”，“然兴大利者不惜费”，“工程虽巨，但计及被灾赈济蠲免之数”，“所省究多”(43)〔清〕 佚名编：《南河成案》卷四“奏请疏挑淮扬河道建置闸座机宜”条，乾隆三年十月初六日，《中华山水志丛刊·水志卷》第26册，第197—198页。。

其次，因为有国家财政支持，地方政府遂乐于组织所在行政区域内的水利事务。地方志在叙述这一时期的水利治理成效时，多以田亩的改造作为标准。以乾隆《淮安府志》关于山阳县水利的记述为例。

市河：“乾隆五年，府县据士民呈，详请发帑兴挑，亦未深通。乾隆八年邑令金公秉祚详请开挑……两岸田亩，霖潦得以宣泄，连年旱田大熟。”

县西北刘家河：“上承安东县高家荡等处之鲍营河，宣泄上游西荡姚家庄之水，年久壅噎成平陆，停潦散布迤北一带田亩，农民困苦”，乾隆七、八两年，“知县金秉祚采士民议，详请开浚……田涸可耕。头二三井下水沟，黄运两堤夹峙，民田居其中，伏秋淫雨，消注无所，乾隆八年兴修……堤内瘠卤遂为腴田。”

县东北寿宁十二乡：“多围田、旱田，其地北阻黄河，东濒湖荡。围田地势卑洼，堤岸低塌，每淫雨骤至，渺然巨浸。旱田莽苍平衍，迤逦坦坡，悉无障卫，积潦散布，苗皆腐败。”乾隆十年，知县金秉祚“率乡民兴筑围岸……由是数百里沮洳不毛之地有围以障，外来之横潦有沟以泄，田中之积水尽为膏腴，连岁禾苗芊眠郁然弥望”。

乾隆八年至十三年之间，知县金秉祚与知府卫哲治先后主持治理渔滨河，两岸民田万顷“尽改稻田”(44)乾隆《淮安府志》卷八《水利》，《续修四库全书》史部第699册，第576页。。

这种出于国家财政的考量进行下河农田水利维护的策略，至嘉庆年间仍存在于河务官员的思维与治河方略中。嘉庆十八年(1813年)，总河初彭龄奏曰：“江省高、宝、兴、盐等处下河地方势处洼下，为上游水潦奔汇之区，从前河道屡经疏浚，今岁久淤塞，每遇洪湖盛涨分泄，运河不能容纳，而下游去路阻滞，数县民田庐舍被淹浸，年来蠲赈频仍，多糜帑项。”(45)〔清〕 傅泽洪主编，〔清〕 郑元庆纂辑： 《续行水金鉴》卷一一九《运河水·章牍四七》“嘉庆十八年正月十七日初彭龄奏”条，《行水金鉴、续行水金鉴》第24册，第7382—7383页。但是由于水环境的变化，施行遇到诸多阻碍。嘉庆十八、十九两年，初彭龄与地方政府组织了对高、宝、兴、盐境内排水河道的治理，但收效甚微。高邮州对各坝下分流入海河道进行加宽、挑深、培筑堤防等治理措施，并对此次河道治理作出了积极的评价。兴化县则不然，“嘉庆十九年借帑浚河，梓辛、车路、白涂、海沟，又与盐分界之界河，皆自东而西各三四十里不等，挑出之土堆积岸根，不待坝水，而天雨淋漓，先已泄入河心，依旧逐节阻滞”(46)嘉庆《高邮州志》卷二《下河》，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第46册，江苏古籍出版社1991年版，第126—127页；咸丰《兴化县志》卷二《河渠一》,《中国地方志集成·江苏府县志辑》第48册，第68页。。道光年间高邮人孙应科所作《射阳湖考》内曰：“嘉庆十八年分疏下河水路，民办银五十万七千余两，次年遽报功成，未几堙塞如故。”(47)〔清〕 孙应科： 《射阳湖考》，〔清〕 孙应科编： 《下河水利新编》卷下，《中国水利志丛刊》第39册，广陵书社2006年版，第98页。可以说，嘉庆十八年对归海河道的整治总体而言并没有达到理想的效果。

需要指出的是，嘉庆十八、十九两年对下河水道的疏浚，“民办”资金的比重急剧上升。乾隆元年，江苏巡抚奏请将“官挑”“民挑”河道查定造册，曰：“官挑者动帑委员募夫挑浚，民挑者业户帮给饭食，佃户出力，农隙修浚……除江甘徒阳等处运河每年分别动支藩运二库公银挑挖外，其余各属一切河道凡关粮艘往来及江河湖海要区专资通泄之处，俱于河库及藩库收存匣费项下，查照往例，动帑委员每年勘估修浚。”(48)〔清〕 佚名编： 《南河成案》卷四“奏定江南河道分别官民挑浚缘由”条，乾隆二年□月初七日，《中华山水志丛刊·水志卷》第26册，第189页。从前揭乾隆初疏浚淮扬两府河道工程的资金来源来看，这些河道在国家组织整体的水利维护时是使用帑金的。嘉庆十八年，兴修下河水利工程，规划分“官办”“商办”“民办”三项，“其应归官办银一万八千余两照数动拨，应归商办银八万八千余两……此内归民办工程亟需银三十二万一千余两，著先行借款给发，俟年岁丰收后摊征归款”(49)嘉庆《高邮州志》卷首《恩纶》“嘉庆十八年正月二十三日内阁奉上谕”条，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第46册，第37页。。可见民办银两占主要的份额。之所以如此，是因为在乾隆时期由“官办”的工程此时改为民办了。

在水环境日益严峻与国家财政投入减少的双重压力下，嘉庆以降下河地区的农田水利维护开始进入另外的模式当中。

三、 嘉庆以降洪泽湖水排泄水量的增加与圩田兴筑

如所周知，地方官的行政仰赖与地方精英合作，但是嘉庆以前，在圩田修筑问题上，下河地方精英并不支持。圩堤的修筑面临着经费、组织以及养护、维持问题，这些事宜都是由地方来完成，官府既无资金支持，也不参与组织管理。乾隆五年，大理寺卿汪漋奏圩田修筑组织方式云：

查向例修筑田圩，俱系百姓自行出工，但民力不齐，全来良有司实力董率，殷勤劝导，每年于农隙之时挑土晾晒，春初间暇实力修筑。并州县官如有俸满应升者，准其以升衔留任，俾得专力修筑，限于三年之内告成。督抚河臣遴委大员查勘，如果修筑如式，实于田亩有益，将各员会题送部引见。(50)〔清〕 佚名编： 《南河成案》卷五“会筹淮扬通属疏浚河道修建移置各闸加筑圩堤动支银两部议”条，乾隆五年二月二十五日，《中华山水志丛刊·水志卷》第26册，第209页。

又《三续高邮州志》卷一，“圩岸”叙圩田修筑之难曰：

上河有堤，下河有圩，其用一也，然堤仅一面御水，圩宛在中央，则防守难。堤发官帑以修，圩敛民财以筑，则筹费难。且圩必有董官，择乡民充之，良懦或赔累以破家，桀黠又厚敛以肥己，则用人尤难，故圩小忧款项不足，圩大患心力不齐。或植基未固，或常年失修，一遇横流，沦胥以败。至若湖汊浅滩荡边荒垛频年垦熟，私筑小圩，官府但顾升科，并不禁其圈占，一经水发，节节遮留，诸坝虽开，不能骤泄。川雍而溃，伤人必多，不但堤工及诸老圩咸受其害，即彼新筑之弹丸黑子又庸可恃乎？(51)民国《三续高邮州志》卷一《舆地志》，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第47册，第277页。

从乾隆前中期圩田修筑情形，也可以看出地方社会对于此事的消极态度。如前所述，乾隆初，漕河以及两江总督、江苏巡抚等高层官员均提倡在淮扬九属修筑圩田，但是只有盐城一县做出了积极的回应。(52)乾隆八年始，盐城县在知县黄垣的组织下，修筑河圩十八万余丈、荡圩二万余丈。见乾隆《淮安府志》卷八《水利》，“盐城县圩岸志叙”条，《续修四库全书》史部第699册，第584—585页。盐城县这次大规模的修筑圩田实际上是在雍正年间已经形成圩堤基础上的维护。乾隆十八、十九年间，兴化下层士绅禀请修筑的圩田(53)咸丰《兴化县志》卷二《河渠一》，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第48册，第71页。，位于东北的兴盐界河以南、范公堤以西区域(54)民国《兴化县志》卷一《舆地志·兴化县全境图》，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第48册，第399页。。主要原因在于盐城、兴化地势低洼，而且这一区域为众水所归与分流之处，圩田修筑是为保护民田。(55)明中后期至清康乾时期，洪泽湖排水主要是先潴蓄于兴化县境，然后入盐城县境，经庙湾、石、天妃诸海口入海。康熙《兴化县志》卷二《水利》“来水”条、“去水”条，《泰州文献》第1辑第7册，第382—383页。

自嘉庆年间始，宝应以南各州县圩田修筑进入高潮，是在洪泽湖水分泄途径、运河河床以及水文变化的背景下，地方各州县地方官与民众依据自身所处的环境选择的结果。

嘉庆年间，洪泽湖向下河排水日益增加、运河河床淤高、归江受阻，各州县受水灾频度增加，尤以宝应以南州县为剧。康熙年间采取了于高邮集中分泄宝应、高邮诸湖之水的措施之后(56)康熙二十四年，靳辅调整运河东堤分水的格局，于高邮城南建五归海坝，集中于高邮城南分水。〔清〕 傅泽洪主编，〔清〕 郑元庆纂辑： 《行水金鉴》卷一三五《运河水》“康熙二十四年九月十八日总河靳辅题奏高宝兴泰山盐等七州县”条，第4573页。，宝应境内洪灾主要来自运堤的溃决以及高邮反涨之水，其防御措施是坚筑子婴河堤，将高邮涨水拦阻于南，其成效则视高邮、邵伯湖来水的大小而定(57)光绪《宝应图经》引康熙《宝应志》曰： 宝应水患皆由高邮堤决，汹涌浩瀚，自南而北。子婴闸下有泄水大河，两岸夹峙，若修筑坚，则高邮之水不能飞渡。参见光绪《宝应图经》卷三，光绪九年刊本，第12页。。乾隆年间，在高邮州地方政府看来，高邮农田水利的关键首在运堤的安全、运河的疏浚。(58)嘉庆《高邮州志》卷二《河渠志》曰：“国家数百万漕艘皆资一线之运河，岂可不使之深通哉？自运河浅塞，放水灌田，则舟恐难行，蓄水行舟则民苦无水，故运河口及界首至扬州一带亦大为挑浚，务令深通，使水由地中行，而不专借堤以束水，则虽有盛涨之时，可无泛溢之虑。”《中国地方志集成·江苏府县志辑》第46册，第116页。州境内田亩主要位于城北运盐河沿岸，也是高邮归海坝的排水河道，“统计下河形势，运盐河为经，南北河为纬，溉民田数十万顷”(59)乾隆《高邮州志》卷二《下河》，乾隆刻本，第14页。，因此地方政府十分重视运盐河及其附属河道的维护，由知州负责挑浚事宜。(60)乾隆《高邮州志》卷二《下河》，乾隆刻本，第10—13页。嘉庆《高邮州志》卷二《河渠志》,《中国地方志集成·江苏府县志辑》第46册，第123—124页。嘉庆年间则发生了变化：“近年运河浅狭，平时闭闸济运，下河已成暵地，一经开坝，黄水冲入，逐年淤垫，久不挑浚，则下河废，下河废，则蓄泄无资，农田奚望焉。”(61)嘉庆《高邮州志》卷二《河渠志》，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第46册，第126页。至道光初年，形势更为严峻。境内河流变窄，荡地被圩田侵占，坝水下注，河道不能容纳，也无足够的荡地储水，遂漫入民田：“昔则水过沙停，积久渐窒，今则圩多河窄，无地可容。而支河僻港又多闭塞，甚有规占荡地，以为私田者。每遇启坝之年，昔时但惧不得达海，今后将忧不得达荡。且荡既成田，田复筑圩，是自受淤多而又添阻塞之病。即使坝河一律深通，而荡中受水已万万不及往日……近年有坝开数十日，甚或百余日，而水不泄者，上由圩埝太多，下因盐河淡水之禁，达海各闸不许骤开，故大半多坐阻塞，至各河淤浅，则兴挑实为今日急务矣。”(62)道光《续增高邮州志》第二册《河渠志》，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第46册，第645—646页。总之，自嘉庆时始，宝应以南区域州县开始遭受洪泽湖分水的侵袭趋于频繁。至黄河改徙北上，情形更甚：“咸丰五年黄河决铜瓦厢，河流(水徒)[改徙]，湖泊积淤，里运垫高，归江不畅，此为下河受害之原因。”(63)民国《续纂泰州志》卷二《河渠志·水利附》，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第50册，第547页。

自嘉庆年间始，宝应大纵湖沿岸陆续修筑了唐公圩、太平圩、同义圩、九龙口等圩。(64)均师位于大纵湖西岸，唐公圩、太平圩在均师，同义圩在均师北，见光绪《江苏全省舆图》卷二《宝应县》图，《中国方志丛书·华中地方》江苏省第144号，台北成文出版社1974年版，第190—191页；民国《宝应县志》卷三《水利》，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第49册，第51页。光绪年间，又兴筑了金沟西大圩、中六伍圩、合境圩、藕圩及小河圩、厚生圩，诸圩在运堤东，南与高邮州接壤，二县田地交错于圩内。(65)民国《三续高邮州志》卷一《河渠志》，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第47册，第273、275—276页。

高邮州筑圩自嘉庆十年(1805年)州城东北养老圩之筑始，“嘉庆十年重筑坝下护城堤，东北联属成养老圩。迨十九年挑浚下河并修筑诸河，两岸出地数尺，群圩乃兴”(66)民国《三续高邮州志》卷一《河渠志》，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第47册，第270页。。道光、咸丰年间，筑圩进入高潮：“历道光、咸丰棋布星罗，增筑累百。湖西亦然。光绪十四年，臬使张富年亲勘下河，欲使无田不圩，遽兴大役，与水争地，绩用弗成，故邮境惟极东尚少圩岸。”(67)民国《三续高邮州志》卷一《河渠志》，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第47册，第270页。

甘泉县境内的圩田一部分在县境北邵伯湖所在的北湖区。自嘉庆时期开始，高邮、甘泉境内运堤各归海坝开坝水志标准愈来愈高(68)据嘉庆《高邮州志》、光绪《再续高邮州志》关于归海五坝开放的记载统计，嘉庆九年至嘉庆二十五年共十七年间，只有十二年、十四年、十七年、二十二年这四年没有开坝，其余每年皆开。而且除嘉庆十五年、十八年、二十三年、二十五年只开一坝外，其余年份开坝皆在两坝以上。道光年间，高邮、邵伯湖水位一直高于运河水位，开坝的频率与嘉庆年间相似。自嘉庆九年至道光六年，开坝时运河实际水位在1丈至1丈2尺之间，道光六年以后，实际水位1丈5尺左右，咸丰以后涨至1丈5尺以上，光绪年间涨至1丈6尺以上，光绪后期达到1丈7尺左右。见嘉庆《高邮州志》卷二《河渠志》“运河五坝”条，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第46册，第138—139页；光绪《再续高邮州志》卷二《河渠志》“启坝定志·历年启坝附”条，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第47册，第60—61页；民国《续修兴化县志》卷二《河渠二·运堤闸座》“附历年启坝日期尺寸表”条，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第48册，第449—450页。，为减轻运河东堤的受水压力，嘉庆十八年，重修扬粮厅境内运河西岸之叶云、瓦甸两闸，添建南窑、龙亭、子婴三闸，于运河水大时启放，减水入湖。(69)中国水利水电科学研究院水利史研究室编校： 《再续行水金鉴·运河卷》卷四《运河四》“道光四年四月二十二日，张文浩奏”条，湖北人民出版社2004年版，第141—142页。洪泽湖减下之水与运河减放之水遂共同汇潴于运西诸湖，沿湖田地遂受淹没之虞。北湖民众集议兴筑圩田自嘉庆时始：“北湖居运河西，地本下隰，更以洪湖淤垫不能存蓄，有水即下。自嘉庆八年至二十二年岁比不登，逃亡过半，于是集议鸠工，就中央极高者筑一圩，湖名赤岸，兼保民生，是以立名保赤。后遂倚圩筑圩，陆续成十余处，综计田数千亩，毗连壤接，而各有界岸。”(70)〔清〕 阮克： 《新筑太平圩记》，〔清〕 阮元： 《扬州北湖续志》卷一《水利》，《中华山水志丛刊·水志卷》第32册，第292页。

另一部分在运堤以东的艾陵、渌洋、恒子湖区。邵伯湖入江先入艾陵湖：“金湾三闸并滚坝之水，十八里至人字河分小支，由萧家口入艾陵湖，正流十八里入芒稻河闸下江。”(71)嘉庆《甘泉县志》卷三《河防》，嘉庆刻本，第36页。“荇丝、渌洋二湖旧为昭关坝及昭关坝耳闸泄水所经。”(72)民国《甘泉县续志》，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第44册，第275页。“嘉庆年间水发则开车逻、开昭关最甚者”，道光年间更不具论。(73)道光《泰州志》卷四《河渠志·水利附》，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第50册，第36页。故而自嘉庆时期始，甘泉县艾陵、渌洋、恒子湖区邵伯东北乡诸圩大兴，以防诸湖水。(74)嘉庆《甘泉县续志》卷三《水利》，嘉庆十五年刻本，第14页。

东台来水有三： 泰州县治以西运盐河孔家涵向北分水、以东泰州县境内运盐河上的涵洞减下之水、杨冒河水。孔家涵水多从澄子等河北趋兴化各涵洞，稍可宣通者为杨冒河，但为如皋、泰州界河，管理不善。去路则“范堤以西俱从堤西各路与丁溪、小海泄，范堤以东只从丁溪、小海泄”。因“凡水从西北至者即从西北去，故每逢旱年一洩而尽。若到涝年，西北诸地又因车逻等坝减下之水抵住，绝不骤退”，因此县境内“旱年去路嫌多，涝年去路反少”(75)〔清〕 冯道立： 《淮扬水利图说》“东台水利去路图” 条、“东台水利来源图”条，《中华山水志丛刊·水志卷》第25册，第7—8页。。嘉庆十二年(1807年)，为障御海潮与“西水”，士绅呈请、组织乡民修筑十八里河总圩：“在县治南门外。由东南至梁垛径西，出十八里河口绕北，周围五十四里，计庄舍四十八区，仿照海州、通州等处按圩分浚沟渠，取土筑岸……其围岸除运河旧堤修整加倍外，新筑岸土约面宽三丈，底宽五丈，高低皆随地势而成，以足御水为度。其夫工每亩捐钱三十文，有力者出钱，无力者准以工代，公议董事经理。”(76)嘉庆《东台县志》卷一一《水利下》，《中国方志丛书·华中地方》江苏省第27号，第465页。

道光以降，归江水量骤增，归江河道的维护显然滞后于来水冲击所导致的河道淤塞，江都县境内开始修筑圩田。江都县境内位于运盐河南北两岸的圩田有：

秦塘河支流： 顾家圩、二里三圩；

沙河： 卢家圩、邱家圩、十二圩、一里九圩、二里十圩；

马泊河： 佘家圩、朱家圩；

白塔河： 南圩、老圩、田家圩、中二圩、冯小圩；

仪征运河： 仪征十二圩、庞圩；

秦家桥官沟： 卜家圩；

仪河南岸： 陈圩、戚圩、高圩、孔圩、军桥闸圩、孔圩。(77)民国《江都县续志》卷三《河渠考》，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第67册，江苏古籍出版社1991年版，第361—373页。

综上所述，圩田修筑之大力提倡始自乾隆初，嘉庆年间开始进入高潮。圩田的修筑始于盐城、兴化县境，接着往西南递进，是为宝应、高邮二县，再往南推进到滨江区域，大体上与来自洪泽湖水分泄的方向与压力相应。圩田占据的空间大多为“西水”分泄之地。圩田的修筑一方面缓解了民众的生计问题，另一方面由于其占据水道、湖荡，也加剧了洪泽湖分泄的难度。随着圩田的普遍兴筑，下河乡村农田水利维护的基层权力实际上已经转移至士绅与民众，因为这些圩田基本上是由士绅与民众主导围筑、维护的，官府的力量微乎其微。圩田由地方民众自行组织修筑与维护，是为独立运作的空间。

实际上，除圩田外，嘉庆以降地方上也开始修筑具有明确地域范围的、较大型的水利工程。这些水利工程的修筑虽呈官府备案，但是其提议、经费筹措、管理与维护的规章均由地方自主决定。以泰州境内的斜丰港、三洋河堤的修筑与管理为例。斜丰、三洋两堤防车逻坝来水，“坝水正溜即可循堤而北而东，东台县接筑蚌蜒河堤九十里一千六百五十丈，束水入海隅”，阻水南侵泰州境。斜丰港堤肇始于嘉庆年间，但是其受到重视是在道光后期。“道光十一年运河决马棚湾，下河淹没。十二年至二十一年叠遭水患，旋筑旋圮。”道光二十四年(1844年)，“邑绅陈琥、程祥芝等公禀修筑，知州张之杲准谕绅富并各庄首领循照旧堤，分段按亩派夫摊捐，每亩给稻一石，折钱千五百文，挑挖田土，每筑堤一丈贴钱百五十文。修后连年俱获丰收。”三洋河堤为斜丰港堤东向的延伸，咸丰元年(1851年)筑，长十五里。此后，泰州地方政府与士绅、民众认识到两堤实为泰州西北境三百余庄数十万田亩的安全屏障，实行严格的管理。其维护的资金采取按亩收捐，存典生息的方式筹集，由知州与绅董共同管理资金的使用，制度细密而严格，保证资金的充裕以及不被挪用。(78)民国《续纂泰州志》卷二《水利》“斜丰港三洋河堤”条，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第50册，第549—550页。

圩田以及地方水利工程的修筑导致了乡村基层水利空间的扩张，在一定程度上压缩了王朝国家的水利运作空间。且不论圩田的修筑占据了排水的空间，更甚者当地方社会控制地方水利工程之后，就有了拒绝服从国家排水大局的基础。光绪十四年(1888年)，泰州地方社会即以斜丰、三洋两堤为“民捐民办”，拒绝了上游高邮、宝应开堤泄水的请求：

北逍遥口门，在三洋河四段，上通丁沟，下通樊汊，直对车逻闸坝，尤关紧要，光绪十四年臬宪张亲驻泰东工次，派委督董监修堤工效用。徐得元估算北逍遥口门南北计长十二丈，签水深九尺，平水深五尺，稍面宽一丈四尺，稍面土一百五十方，后戗土长十二丈，顶宽六尺，底宽三丈四尺，每丈土二十八方，共计后戗土三百三十六方。外戗土有底无顶，长十二丈，高一丈，每丈土十方，共计前戗土一百二十方，外用草料树椿、篾缆、芦缆、麻缆将口门实闭，令建石闸，随时启闭，水□时高宝(仁)请开该闸泄水，经泰绅以民捐民办拒之。(79)民国《续纂泰州志》卷二《水利》“北逍遥口门”条，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第50册，第562页。

四、 道光以来运河干堤维护的地方化

不论是嘉庆以降清口日益淤垫，下河地区分洪泽湖入海、入江的压力骤增的影响，还是从保护下河地区田地、盐业的角度，运河堤防的防守对于下河来说成为关键的一环，在圩田修筑、黄河北徙以及太平天国战争等因素的影响下，运河干堤的维护方式日益地方化。

自道光时期始，运河堤防始在下河收益各州县按田筹款，只是没有成为一项固定的制度。道光三十年(1850年)修筑西堤，两江总督陆建瀛组织，先行垫款修筑，随后在受益民田摊征。高邮州详报受益民田，按亩摊捐。(80)光绪《再续高邮州志》卷二《河渠志·运河东西堤》“国朝道光三十年两江总督陆建瀛会同”条，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第47册，第52页。此后历次工程维护的具体事宜以及款项筹措由绅董负责。咸丰四、五、六年堤防的修筑由民董负责： 咸丰四年(1854年)高邮知州张鹏展饬民董修理东堤；咸丰五年(1855年)“高邮州知州督同汛弁暨绅董”将西堤残塌处所择要兴修；咸丰六年(1856年)，“知州张鹏展以城北界首镇一带运河河身淤垫，堤工单薄，饬民董乘水涸农隙时分段按田挑捞”(81)光绪《再续高邮州志》卷二《河渠志·运河东西堤》“咸丰四年”条、“咸丰五年”条、“咸丰六年”条，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第47册，第52—53页。。在经费的筹措与使用中，绅董拥有较大的权力。咸丰五年淮扬兵备道兼署两淮盐运司郭沛霖饬修理西堤，交由高邮州知州督同汛弁暨绅董办理，但是因为款项筹措上的争议，高邮、兴化二县的绅董拒绝修理，只是自行筹款，将马棚湾紧要工程修理坚固。(82)光绪《再续高邮州志》卷二《河渠志·运河东西堤》“咸丰五年”条，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第47册，第53页。

咸丰五年黄河于铜瓦厢决口改道北上，咸丰十年(1860年)江南河道总督、淮扬、淮海道、运河、中河、里河、扬河、江运诸厅，以及“管河州同、州判、县丞、主簿、巡检等六十四缺，均着一并裁撤”，河务部门的职责遂归于府佐贰官：“裁撤之里河厅着改归淮安府督捕通判兼管，裁撤之扬河、江运二厅着改归扬州府清军总捕同知兼管。”(83)中国水利水电科学研究院水利史研究室编校： 《再续行水金鉴·运河卷》卷三《运河三》“咸丰十年六月庚辰(十八日)谕”条，第942—943页。河务机构裁撤，漕河总督与地方政府正式提出运河堤防修防借助“民间力量”。咸丰十年秋，高邮、甘泉交界决口，“溃溢至三四百丈之宽”，当局谕令“王梦龄会同晏端书，迅筹修筑，或劝谕绅耆，民捐民办，以工代赈”(84)中国水利水电科学研究院水利史研究室编校： 《再续行水金鉴·运河卷》卷三《运河三》 “咸丰十年十月乙丑(初五日)谕军机大臣等”条，第949页。。咸丰十一年(1861年)，正式颁布运河东西堤经费筹措的章程，规定：

一切工程均须藉资民力捐输修办，前经卑属知高邮州会商绅董，拟于邻境田地按亩摊捐备办。除湖西田亩不应摊捐外，所有运河东岸各总里受益田地，无论丁减歉熟，每亩一律捐钱十八文，以归划一。每年于春初开明各户田册，按照议定捐数按户填明联票，分别掣执存查，谕饬公正绅董设局收捐储局，以备修护堤坝工程随时专款提用，事竣核实报销，其余公用，不得率行动拨。至里下河各州县仍请札饬预议章程捐备，于每年大汛以前先将捐钱解邮，俾得早为修筑齐整，共资保卫而免贻误。

查运河东岸上自山宝交界起，下至瓜州江口止，绵亘三百余里，除江都县之湾头以下无工可计外，宝应、高、甘境内两岸长堤土石砖埽闸坝等工，乃为里下河亿万生灵之保障，所关匪细，常年岁修工费自应预为筹计，以昭慎重。通饬受益之通州、如皋、盐城、阜宁、江都、甘泉、高邮、宝应、泰州、兴化、东台等州县，一律按年按亩捐解宪库，以备拨用，嗣奉漕河宪札饬筹议按亩摊捐章程禀覆办理。(85)光绪《再续高邮州志》卷二《河渠志·运河东西堤》 “咸丰十一年”条，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第47册，第53—54页。

从上引文可以看出，这个章程是在扬州知府与高邮州知州、“绅董”协商的基础上形成的，其运作的模式在道光三十年至咸丰十年运河东西堤修筑中已经运用过。经费征收的方式、储存、使用，皆由“绅董”负责具体事宜。

但是，运河堤防实际上与下河地区的国计民生生死攸关，同治初，战乱基本平息之后，江苏省当局迅速重建了运河堤防的管理体制，掌握了关键工程的控制权。同治四年(1865年)，在两江总督曾国藩的建议下，“复设淮扬河务道员缺”，并“分设五厅，专管运河修防工程”(86)中国水利水电科学研究院水利史研究室编校： 《再续行水金鉴·运河卷》卷三二《运河三二》“同治四年正月，两江总督曾国藩等奏”条，又“五厅”分别为运河厅，属徐州府同知，管辖邳州、宿迁两县；里河厅，专管桃源、清河两县；以淮安通判为淮军厅，专管淮安、宝应两县；以扬州府同知为扬军厅，专管高邮、甘泉、江都三县；堰盱厅，专管清河、山阳、盱眙三县境内洪泽湖大堤石工。五厅所需工款，由漕督库发给，每岁率八万余两。第991—992页。。光绪五年(1879年)，设堤工总局，负责扬州府堤工闸坝等项工程，由省委道员为总办。堤工总局管辖的工程范围基本继承了康乾时期河务部门所管辖的下河水利工程，包括扬州府境内的运河堤防、分水闸、涵洞以及归海与归江坝。(87)民国《江都县续志》卷二《建置考上》“堤工总局”条，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第67册，第348—349页。这是因为这些工程是下河水利工程管理的关键节点，构成控制下河水资源管理的空间结构。

五、 结 语

综上所述，下河地区的乡村基层水利可分为四个阶段。

明代万历以前，下河地区基本沿用南宋以来的水利系统，地方州县政府与民众基本可以独立自主地进行维护。

万历时始，黄淮溃决频繁，从下河地区分泄洪泽湖盛涨成为国家治水层面的决策，原有的水利系统迅速趋于瘫痪，面对突如其来的骤变，地方政府与民众虽然意识到问题所在，但是这一时期乡村基层水利的治理并没有被纳入朝廷与总河等高层官员的视野中，仍只囿于府州县的行政范围之内，地方官虽竭力维护既有的水利系统，但是在黄淮变迁以及国家支持微弱的宏观背景下，终归于无治。

康熙时期，出于支撑治水财政的需要，下河乡村农田水利问题提升到国家行政层面，国家不断地提供资金、组织维护农田水利设施，至乾隆年间达到极致。地方政府利用这一契机，积极维护地方的农田水利。这一时期，因为黄运大体得治，尤其是清口通畅，消纳了大部分的洪泽湖盛涨，因此下河地区的水利维护取得了良好的成效。

嘉庆前中期，由于洪泽湖水下注日趋频繁，以及清口淤淀、黄河变动、国家水利维护的财政投入减少等因素的影响，下河乡村圩田大兴。自道光后期始，省、州县政府与地方民众在运堤维护的问题上达成共识，下河乡村水利也逐渐地方化，地方社会逐渐成为水利维护的主要力量。肇始于道光后期，至咸丰十年形成的运堤以东高邮等十一州县联合修筑运河堤防的制度，是一种更广地域上的地方人群出于防御洪水的共同需求而产生的水利关联。