江苏城乡融合发展的基本思路

张远征

实施乡村振兴战略，是党的十九大做出的重大决策，是基于我国社会主要矛盾已经发生重大变化而提出来的崭新部署，是新时代解决城乡发展不平衡、农业农村发展不充分等问题的关键举措，其重要任务之一，是“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。江苏乡村发展虽然走在全国前列，也早就推进“城乡发展一体化”，但与这一要求相比依然存在差距。本文对江苏乡村发展的历程和现状、城乡融合发展中存在的问题进行了比较系统的分析，并提出了推进城乡融合发展的基本思路。

一、江苏乡村发展的历程及其现状

江苏实施乡村振兴战略，首先要认清乡村发展的现状，这可以从人口、产业、农民生活、生产条件和农村建设等方面，审视江苏农业农村农民的发展情况。

乡村人口占比持续下降。关于乡村人口，目前有两种统计口径：第一种是常住人口城镇化率的统计口径，方法是全省人口减去城区和镇区常住人口，计算出来的乡村人口数偏小，更接近于乡村人口的规划目标；第二种是农业普查口径，统计范围包括农业经营户、农业经营单位、居住在农村且有确权（承包）土地的住户，部分依然从事农业生产的镇区人口甚至城区人口也被纳入统计，因此计算出来的乡村人口数较大，更接近于经济社会发展的实际情况。根据城镇化率口径，2017年江苏乡村人口数为2508.4万人，占全省总人口的31.2%，比1990年下降了47.3个百分点；根据农业口径，2017年江苏乡村人口数为4775.1万人，占全省总人口的59.5%。两种口径下，乡村人口数及占比在较长时期内都呈下降态势，反映出城镇化进程取得的成效；但乡村人口数占比的口径间差距达28.3个百分点，体现出从“地的城镇化”向“人的城镇化”转变依然任务艰巨。本文从乡村振兴战略实施意图出发，主要采用农业口径数据进行分析。

农民生活水平显著提高。在“三农”工作有序推进、富民增收“33条”深入实施的背景下，江苏农村居民收入增长快、生活水平高，农民群众的获得感确实在增强：一是农村居民收入增长快于城镇。自2010年以来，农村居民人均可支配收入增速就持续高于城镇。2017年农村居民人均可支配收入为19158元，比上年增长8.8%，增速快于城镇居民0.2个百分点。城乡居民收入差距缩小到2.28倍，差距小于全国平均水平。二是乡村生活质量水平大幅提升。从住房来看，2016年末，99.8%的农户拥有自己的住房，比2006年（第二次农业普查）提高1.5个百分点。其中拥有两处及以上住房的占比为22.1%，比2006年提高16.9个百分点；拥有商品房的占比达17.9%（首次统计）；砖混结构和钢筋混凝土结构的农户住房分别占68.8%和13.2%，比2006年提高9.1个和9.6个百分点。从饮用水和卫生设施看，2016年末，全省饮用经过净化处理自来水的农户占93.0%，比2006年提高16.8个百分点；使用水冲式卫生厕所的占58.4%（首次统计）。从耐用消费品来看，2016年末，平均每百户拥有小汽车33.2辆、彩色电视机159.1台、手机251.2部、电脑53.2台，分别为2006年的7.5倍、1.6倍、2.7倍和7.8倍。此外每百户还拥有淋浴热水器88.7台、空调130.3台、电冰箱105.1台。从生活能源来看，2016年末，农民做饭取暖对电力、煤气、天然气、液化石油气的使用比重提高，对煤和柴草依赖度下降，并且有3.45万户主要使用太阳能，占比为0.3%。

农业生产经营条件逐步优化。农业是乡村的基础产业，根据第三次农业普查结果，江苏农业生产条件和现代化水平大幅提高，经营主体和经营方式推陈出新，呈现出良好发展势头：一是农业生产条件大幅改善，农业机械和设施广泛应用。农业机械方面，2016年末，全省共有拖拉机147.09万台、耕整机6.12万台、旋耕机47.88万台、播种机11.11万台、水稻插秧机4.64万台、联合收获机7.99万台、机动脱粒机15.5万台，均比第二次农业普查时有大幅提高。农田水利方面，全省4571.15千公顷的耕地面积中，灌溉耕地面积3074.97千公顷，占比为67.3%，其中有喷灌、滴灌、渗灌设施的耕地面积331.65千公顷，占全部耕地面积的7.3%。设施农业方面，全省温室占地面积10.9千公顷，大棚占地面积109.7千公顷，渔业养殖用房面积0.39千公顷。二是农业新型经营主体繁荣发展，商品交易市场覆盖面较高。经营主体方面，2016年末，全省20.8%的普通户和32.7%的规模户参加了新型农业经营组织或采用了新型农业经营形式，包括公司化、农民合作社、专业协会、土地托管等；67.3%的普通户、77.9%的规模户和87.9%的农业经营单位有政策性或商业性农业保险。全省6.7%的规模户和66.7%的农业经营单位开展了餐饮住宿、采摘、垂钓和农事体验等新型经营活动。农产品生产和销售方面，全省23.0%的规模户和73.9%的经营单位实施了设施农业、循环农业或工厂化生产等模式；11.3%的规模户和66.5%的经营单位生产的产品获得了无公害农产品、绿色食品或有机食品认证；1.9%的规模户和2.6%的经营单位实现了通过电子商务销售农产品。市场建设方面，全省96.8%的乡镇有商品交易市场，73.9%的村有50平方米以上的综合商店或超市，4.1%的村开展了旅游接待服务。

农村公共服务水平明显提升。第三次农业普查显示，江苏乡村区域的基础设施和公共服务已具备较高水平，形成了一批“美丽乡村”样板，农民群众的满意度比较高：一是乡村基础设施建设较为完备。交通方面，2016年末，在乡镇地域范围内有火车站的占5.7%，有码头的占20.9%，有高速公路出入口的占30.3%；实现99.9%的村通公路。能源、通信方面，全省100%的村通電和电话，14.2%的村通天然气，99.3%的村通宽带互联网，37.4%的村有电子商务配送站点。环境卫生方面，99.6%的乡镇实施集中或部分集中供水，98.6%的乡镇生活垃圾集中或部分集中处理；98.9%的村生活垃圾集中或部分集中处理，36.5%的村生活污水集中或部分集中处理，94.5%的村完成或部分完成改厕。二是文娱、教育、医疗、养老等公共服务基本覆盖。文娱方面，2016年末，全省99.6%的乡镇有图书馆、文化站，44.1%的乡镇有剧场、影剧院，49.8%的乡镇有体育场馆，89.6%的乡镇有公园及休闲健身广场；79.3%的村有体育健身场所。教育方面，99.8%的乡镇有幼儿园、托儿所，99.5%的乡镇有小学；36.0%的村有幼儿园、托儿所。医疗方面，99.9%的乡镇有医疗卫生机构和执业（助理）医师，98.2%的乡镇有社会福利收养性单位；88.9%的村有卫生室，79.3%的村有执业（助理）医师。养老方面，93.5%的乡镇有本级政府创办的敬老院。

乡村产业结构仍有待完善。乡村就业调查显示，乡村服务业发展依然薄弱，一、二、三产联动发展水平有待提升：一是乡村劳动力主要集中于第一产业和第二产业，第三产业就业比重相对较低。2017年江苏乡村三次产业就业结构比为27.9：47.2：24.9，一、二产业的就业比重分别高于全省11.1个和4.3个百分点，第三产业就业比重低于全省15.4个百分点。第三产业中，发展最为薄弱的是科学研究和技术服务业，只有4.76万人从业，其次为金融业，卫生、体育、社会福利业，教育、文化、艺术和娱乐业，从业人员都不到20万人。二是就业结构制约了乡村劳动生产率的持续提升。由于江苏生产效率的现状是第三产业最高，2017年第三产业人均创造增加值达22.1万元，是第一产业的4.4倍和第二产业的1.2倍，所以乡村劳动力的生产效率显著低于城镇。2017年江苏乡村第三产业从业人口为645.2万，仅占全省第三产业就业人口的33.7%，并且主要集中在交通运输、贸易餐饮等传统行业。三是城镇与乡村的产业差距自2005年起有加剧趋势。回顾乡村就业结构变迁，自2005年开始第三产业占比止步不前，2005年为25.9%，2017年为24.9%，不升反降1.0个百分点。这种停滞仅仅出现在乡村，全省范围内第三产业就业比重增长较快，2017年比2005年累计提高了8.4个百分点，提高幅度大于第二产业。这种情况说明近年来的服务业增量主要聚集在城镇，乡村服务业在一定程度上被忽视，导致乡村缺乏相对优质的就业机会。

二、江苏城乡融合发展中存在的主要问题

“城乡融合发展”是新时代背景下对我国城乡关系的新思考和新定位，是乡村振兴的基本途径。与“统筹城乡发展”“城乡发展一体化”等相比，“城乡融合发展”更强调乡村与城市地位之平等，关注城乡之间的融合渗透、良性循环和功能耦合。当前江苏城乡融合发展中存在以下一些问题。

农民就业机会相对不足。城乡融合首先应解决就业问题。历史上，主要发达国家都经历了农业就业人口占总就业人口比重大幅下降的过程。美国农业就业人口在1840年占比将近70%，到2016年仅占1.7%；日本1946年农业就业比重为53.3%，2016年仅占3.5%。2017年，江苏农业就业人数为799.3万人，占总就业人口的16.8%，就业总量与比例都明显偏高。农业普查结果也显示，当前乡村实际务农人口与城镇化率口径下的乡村人口有较大的差距，部分行政区划上已属于城镇区域的居民，依然以务农为主要谋生手段，就业机会缺乏，收入渠道狭窄。解决农村劳动力就业问题主要有两种路径：一是推动小城镇建设。二战之后，日本就是通过“工业下移”的城镇化布局拓展了农村劳动力的就业机会，农民通过兼业实现了收入水平大幅提高。1960年日本农村居民总收入的55%来自农业，2000年已下降到17.9%，也就是农民收入的80%以上来自兼业收入。自1975年至今，日本农户的平均收入超过城市并保持至今，城乡差距逐渐缩小直至消失。二是推动农村人口向城市迁徙就业，彻底改变农户身份，实现“市民化”。优化农村基础教育和职业培训，不断提高劳动者素质，落实农村劳动者通过就业在大城市“落地生根”的各项政策。农业转移人口市民化也有利于全社会消费升级。

农村产业定位仍不够精准。国内外实践表明，区域经济长盛不衰的关键在于，独特资源优势的挖掘和合理的产业定位。我国现阶段仍处于城镇化推进过程中，大量的三、四线城市和小城镇以及农村都面临着产业振兴的任务，如果不结合各地资源优势进行科学规划，实施差异化产业定位，而是一哄而上，结果必然是同质化发展和恶性竞争。相关研究表明，江苏特别是扬子江城市群就具有制造业布局相似度很高但不够集聚的特点，一定程度上制约了制造业发展的质量水平。要精准定位农村产业，必须挖掘乡村在生态、文化、历史等方面的独特价值，与城市产业互补发展。以日本川场村为例，曾被认定为“过疏地域”的川场村，于1981年与东京都世田谷区结为姐妹关系，利用其森林、农业和生态资源丰富的优势，结合城市居民对美好生活的需求，通过“农业+观光”的产业定位实现了乡村振兴。川场村与世田谷区1986年共同成立了“世田谷区川场故乡公社”，1991年启动了“友谊林”森林保护项目，重点发展健康疗养、民宿居住、“田园广场”主题乐园等服务项目，还结合农业地景规划旅游路径，营造“食物工坊”实现农业品牌化发展。川场村没有盲目上马制造业与城市开展竞争，而是找准自身优势，以生态旅游吸引城市居民并促进农产品销售，实现了农业和服务业互动发展格局，是精准产业定位的成功案例。

资源集聚水平亟待提升。“市场化”是提高资源配置效率，提高发展质量效益的前提。当前城乡一体的市场交易机制尚未健全，农村各类资源资产布局分散、流通不畅，造成农村产业的重复建设和低端发展。一是农业生产经营的规模化、专业化水平较低。江苏人口密度高、耕地面积小，农户生产经营较为分散，2017年农业人均创造增加值仅为5.1万元，还不到第三产业的1/4。日本的耕地条件与江苏类似，在农业生产方面通过资源集聚，实现了专业化、市场化发展，生产效率明显提高。日本农户的生产特点是产品类型少而专，商品率高达95%以上，规模效益和品牌效应显著；日本的农协组织——农业协同组合在農产品专业集聚和市场营销方面发挥了重要作用。借鉴日本经验，江苏应完善农用地流转机制并建设农产品交易市场，积极培育一、二、三产联动发展的新型经营主体和农业龙头企业，引导农业适度规模经营。二是“资源变资本”渠道不畅，高质量发展亟待破除制度性障碍。经历了乡镇企业的快速发展，当前江苏许多乡村出现了大量破旧闲置厂房和农居，受集体资产产权和土地政策制约，即无法有效盘活，又缺少产业振兴的启动资金。可借鉴浙江德清以土地政策改革促民宿经济高端发展的经验。德清位于莫干山脚下，具备开展民宿经济的自然条件。起初受制于土地政策，主要通过租赁空置农居、废弃校舍投资建设，发展质量相对较低。2015年获批“农村集体经营性建设用地入市改革”试点之后，通过集体土地与国有土地同权同价、“四规合一”等创新措施，吸引了大量社会资本进入，高标准建设了一批精品工程。目前莫干山民宿已成为全国知名品牌，其中精品民宿房价千元以上，衍生的产业链有效拉动了当地经济转型。

三、推进江苏乡村振兴中城乡融合发展的基本思路

2018年是乡村振兴战略实施的开局之年。乡村振兴是要从根本上破除城乡二元结构问题，破除乡村发展的体制机制障碍，激发乡村自身蕴含的巨大发展潜力，激发农民群众共商共建共享乡村振兴的积极性，构建城乡融合发展的新型工农城乡关系。

重点推进，抓好乡村产业振兴工程。产业是乡村经济的基础，应以城乡产业深度融合为导向，加快构建城、镇、乡村三者分工明确、互相依存的现代产业体系。其中乡村产业振兴应重点关注两个方向：一是农业生产现代化。推动农业生产规模化、专业化、商品化，种植高效作物，开展名特优水产品养殖，培育农业企业载体。扩大农产品认证范围，打造一批有影响力的“苏”字号公用品牌和农产品品牌。二是农村产业链条延伸。充分挖掘农村在土地、文化、乡情、历史等方面的资源优势，鼓励开发特色服务业，把农业种养、加工和休闲观光、健康养老有机结合起来，促进乡村产业结构优化提升。

难点突破，加快公共资源基础设施建设。由于长期以来存在的“以城统乡、以工带农”的二元发展格局，乡村基础设施建设与城市对比显著落后。历史上，许多国家都曾出台过优先支持乡村发展的各项政策，如日本，1975年开始加强农村生活基础设施项目的财政投入，至2002年已经达到30%的比例；2001年建立了新的农业养老体系——农业者年金基金，由国库承担该基金的事业管理费，对农民实行养老补贴等。借鉴日本经验，江苏乡村振兴战略的推进中必须要坚持农业农村优先发展的总方针：一是在要素配置上优先满足，引导和推动资本、技术、人才等生产要素向农业农村流动。二是在资源条件上优先保障，持续加大强农惠农力度，大力改善农村基础设施和农田水利等农业生产条件。三是在公共服务上优先安排，加大教育、医疗、文化、养老等财政投入。

科学规划，城乡互动共建美丽乡村。美丽乡村是“筑巢引凤”，共创村民美好生活的突出体现，应注重规划引导，推进城乡公共资源的一体化配置。一是加强城际交通网络和交通连接线建设。有条件的区域重点建设高铁网络，实施“四好农村路”建设行动，缩短城乡“距离”，增强城乡融合基础。二是统筹布局城乡基础设施网络和生态环保设施。开展农村饮水安全巩固提升行动，农村电网改造升级行动，推进“光网乡村”“无线乡村”工程建设，提高农民物质生活水平。三是引导农村产业园区建设。按照主体功能划分优化空间布局，因地制宜开展农房改造，建设规划合理、集聚集约、生态宜居的美丽乡村。

深化改革，完善农村集体产权制度。产权制度改革是乡村振兴的关键，是疏通城乡人才、科技、资本等要素流通渠道，建设城乡统一的要素市场和产权市场的前提条件。当前有以下工作亟須开展：一是做好乡村集体资产清产核资工作，厘清产权归属，全面保障村民权利。二是发展壮大农村集体经济组织，开展集体经济组织的股份合作制改革，建立健全社会资本与农业经营主体、农户之间的收益分配机制。三是加强农村产权流转交易的市场化服务，完善市场服务体系建设，提高交易市场的标准化、规范化水平。四是深化农村土地制度改革，创新农用地经营权、宅基地使用权、集体经营性建设用地入市等相关政策，让农民分享土地增值的收益。

加强管理，提升现代乡村治理水平。村务管理是确保乡风文明、促进城乡社会事业并轨发展的重要保障。有效治理包括两方面的要求：一是坚持自治、法治和德治相结合的乡村治理体系。自治应发挥基础作用，推行村级事务阳光工程，加强集体“三资”管理，保障广大村民合理利益；法治应发挥保障作用，把各项涉农工作纳入法治化轨道；德治应发挥引领作用，开展文明村创建，弘扬优秀传统文化，提升农民精神风貌。二是加强配置关系民生福祉的乡村公共服务功能。如实施乡村教育提升行动，解决“上学难”问题；健全医疗服务体系，打造“15分钟健康服务圈”；巩固城乡居民养老和医疗保险全覆盖成果，实施脱贫致富奔小康工程等。

（作者单位：江苏省统计局）

责任编辑：高 莉