论我国反垄断法中的公共利益审查制度

黄 洁,陈嘉怡

(厦门大学 嘉庚学院，福建 漳州 363105)

社会公共利益是指与全社会或大部分社会成员密切相关的共同利益[1]，并非个体社会成员的利益。在反垄断法的语境中，公共利益承载的重大功能是确定反竞争行为能否得到豁免、无法得到豁免的反竞争行为是否具有合理性及应受什么样的处罚性[2]。起如此重要作用的公共利益在《反垄断法》中却找寻不到详细规定，这必将导致在反垄断执法中出现“公共利益”豁免滥用的现象。为了让公共利益标准在《反垄断法》中发挥更好的效果，为了更好地保障消费者权益，有必要进一步研究公共利益的相关内容，构建公共利益审查制度。

一、 公共利益的范围

追求和保护公共利益是反垄断法的核心价值理念，公共利益的范围具有动态发展的特点，会随着社会发展而发展变化。我国未对“公共利益”的范围进行明确的界定，这容易造成实践上的困惑，因此明确公共利益的范围十分必要。

(一) 消费者利益

考量公共利益时，最重要的部分就是消费者利益，可以这么说，公共利益能否得到有效维护就取决于消费者利益能否得到最大限度的保护[3]。这里所指的消费者利益是指社会整体消费者的利益，而非特指某个个体或者小部分消费者的利益。反垄断法通过预防垄断行为和制止垄断行为，保护市场竞争的公平性，从而提高社会经济运行的效率，改进经营者的生产和服务，使得消费者能够享受到因为有效竞争而带来的价格方面、产品质量方面、产品选择方面等的利益。因此，在判断某一垄断行为是否符合公共利益的时候，应当考虑到该垄断行为能否使整体消费者的利益得到最大化的保护。

(二)劳动者就业利益

就业能够保护劳动者的合法权益，满足劳动者的就业需求，从而促进社会稳定。经营者肩负着促进劳动者就业、保护劳动者就业利益的社会责任。保障劳动者就业，创造就业条件，扩大就业机会，有利于充分利用社会劳动力资源，使劳动者实现自身的社会价值并取得劳动报酬，促进社会劳动力能够不断涌出。因此，若垄断行为同保障劳动者就业发生冲突，就业率将因垄断行为产生巨大影响，那么可以认为该垄断行为是涉及公共利益的。

(三)节约资源，保护环境

环境保护作为企业的社会责任之一，同时也是经济法密切关注的问题[4]。人类社会的生存和延续很大一部分取决于社会的资源和能源是否能够得到可持续利用以及生态环境是否能够得到可持续发展。因此维护公共利益，必须节约能源和资源，构建一个美丽绿色的环境。

(四)提升国际竞争力

在经济全球化的大潮流中，提高本国企业在国际市场上的竞争力是各国寻求经济发展时的一个重要考量。在国际市场上，为了能获得更大的收益，为了能够在经济潮流中生存，各国企业在不断相互竞争。当竞争者在不断发展壮大时，为了能与其不相上下，相与之竞争的企业就不得不提升自我竞争力，不断发展壮大。因此，为了提高企业的竞争实力，我国在规制垄断行为时，要将垄断行为所导致的国内影响同国际影响相比较，二者相权取其利。分析企业市场竞争力的时候，还应当考虑国际竞争关系，即企业需要什么样的财力和技术条件才有资格参与国际竞争[5]。在判断企业的竞争力时，不能将其局限在本国的竞争市场中，还应将其放置于全球的竞争市场来比较其竞争力。可见，提升国际竞争力应认为符合公共利益。

公共利益具有广泛性和动态发展性，随着时代更迭其含义也会随之变化。公共利益的范围应当包括但并不仅限于以上四类。如果垄断行为符合以上四项中的一项或多项内容，同时该垄断行为产生的正面效应大于负面效应，那么该垄断行为即符合公共利益。

二、 公共利益审查机构

构建公共利益审查制度，确保更好地维护市场竞争机制，保护消费者利益，仅明确公共利益范围是远远不够的，应由专门的机构对公共利益进行审查，方可保证公共利益审查结果的专业性。

(一)建立部际联席会议

公共利益的审查内容涉及多个领域的专业知识，因此公共利益审查机构需是具备相应专业知识的专门机构，在此可以参考我国外国投资者并购境内企业的安全审查制度，建立公共利益审查部际联席会议制度，由公共利益审查部际联席会议来完成公共利益的审查。公共利益审查部际联席会议由市场监督管理总局作为牵头部门，根据提请公共利益审查的垄断行为所涉到的及相关部门组成，该联席会议为非常设机构，在完成特定的审查任务后解散。

(二)审查机构的主要职责

保证公共利益审查工作的有效开展必须明确公共利益审查部际联席会议的职责。联席会议作为专门负责公共利益审查的机构，其主要职责为专门审查垄断行为是否符合公共利益。具体说来，联席会议的主要职责为：第一，审查、分析提请公共利益审查的垄断协议是否属于公共利益的范围及其对市场竞争产生的影响；第二，审查、分析提请公共利益审查的经营者集中是否属于公共利益的范围及其对市场竞争产生的影响；第三，审查、分析在经营者承诺制度中，反垄断执法机构的中止调查或终止调查的决定是否符合公共利益及其对市场竞争产生的影响。

三、公共利益审查程序

我国法律并未对公共利益的审查程序做明确详细的规定，应有一套透明度高、操作性强的审查程序。

(一)公共利益审查申请人

公共利益审查申请人因审查事项不同而有所差别：第一类，关于垄断协议以及经营者集中的公共利益审查，由作出垄断行为并希望豁免适用反垄断法的当事人为申请人或者由利益被侵害的受害方提出申请，此类申请人为行为当事人，对公共利益审查所涉及到的事项最为了解，且对审查事项也有利益需求，故适宜作为申请人；第二类，关于经营者承诺的审查，由对中止调查或者终止调查的决议不服、认为损害到自己利益的第三方主体对反垄断执法机构的决议提出异议申请，此类申请人作为公共利益审查所涉及事项的利益关系人，审查内容与自身的利益密切相关，亦可作为申请人。

(二) 公共利益审查流程

1.申请与受理

申请人向市场监督管理总局提出申请并提交申请书，市场监督管理总局再根据申请审查的内容所涉及之部门，与相关部门联系成立联席会议。申请人递交申请书的时候，同时提供申请人的法定代表人或其授权代表签署的公共利益审查申请书、申请表和交易情况说明。交易情况说明至少应包含企业的情况说明、章程、营业执照(复印件)、上一年度经审计的财务报表。若是与垄断协议相关的公共利益审查事项，应提供垄断协议书面文件并须在申请书中详细说明该垄断协议符合公共利益之处。若是在经营者集中的情形下，应提供涉及企业的关联企业(包括其实际控制人)、关联关系的情况说明以及经营者集中对相关市场竞争状况的有利影响与不利影响的说明、经营者之间的集中协议以及参与集中的经营者经会计师事务所审计的上一会计的年度财务会计报告。

如果申请人提交的申请文件完备并且符合法定的要求，市场监督管理总局应于7个工作日内审查该申请是否属于公共利益审查范围，若属于审查范围，则书面通知申请人受理该申请。市场监督管理总局受理申请后，应公示受理审查事项，公示期为15个工作日，以接受社会各方的监督，听取社会上各方意见，公示后所收到的意见可作为联席会议进行公共利益特别审查时的参考。

2.审查

在公示期结束后，市场监督管理总局应汇总公众意见，将相关的材料在5个工作日内提交联席会议，并提请联席会议进行审查。联席会议首先进行一般性审查，只有在一般性审查无法得出审查结果的情况下，才启动特别审查，进行特别审查是为了更好地保证公共利益审查结果的正确性和权威性。

一般性审查通常采取书面征求有关部门意见的方式进行。建议在5个工作日内送达对有关部门意见的书面征求意见函，以提高审查效率。有关部门在收到书面征求意见函后，应当在15个工作日内作出审查意见书。在一般性审查时，如果参与联席会议的部门一致认为审查的行为符合公共利益，则不再进行特别审查。

当一般性审查中有关部门认为垄断行为可能不符合公共利益，联席会议应尽快启动特别审查程序，建议在收齐书面意见后5个工作日内启动。启动特别审查程序后，联席会议应在调查后做出进一步审查意见：如果参与联席会议的部门达成一致意见，联席会议即可依此提出审查意见；否则由联席会议报请国务院决定或者由联席会议举办听证会来作出审查意见；意见基本一致的，应当是参与联席会议的部门中超过三分之二的部门认为符合公共利益。因公共利益具有公共性，故在联席会议作出审查意见后，应将审查内容和结果进行信息公示。

(三)信息公示

信息公示制度是当代法治的基本要求之一[6]。决策过程和执行过程的公开必不可少，如此才能避免出现以公共利益为借口剥夺相对人民主权利的情况[7]。在公共利益审查过程中，因为信息公示程序承载着保证公共利益审查程序和内容的公开、透明和规范的作用，所以信息公示必须作为一个必经程序。建立公共利益审查制度，想要获得更准确更符合民意更权威的审查意见，就要把联席会议的内部审查和外部监督结合起来，加强社会监督，倾听来自社会各方的声音，从而更好地做出审查结果。信息公示就是为了保证能够给予社会公众了解公共利益审查程序的机会。

1.公示主体

在进行公共利益审查过程中，共有两个阶段的信息公示：其一是市场监督管理总局作出受理审查申请后的公示，公示期限为15个工作日。此信息公示可以使公众了解公共利益审查程序的启动，并可以自由发表对该启动程序的意见。市场监督管理总局可将意见进行汇总提交给联席会议作为参考；其二是对联席会议审查结果的公示，公示期限亦为15个工作日。当利益相关人或其他公众对审查结果有异议时，可在信息公示期限内向国务院提出异议。若国务院同意联席会议的结果，那么审查结果为最终结果；若国务院对联席会议的结果不认同，在信息公示期限结束后的15个工作日内重新审查，该审查结果为最终结果。

2.公示方式

公共利益审查中信息公示的内容包括需要审查的具体垄断行为、负责公共利益审查的相关单位以及公共利益审查的结果等，信息公示应通过公共利益审查部际联席会议网站、报刊、电视等方式公开，因为这些方式便于更多的公众知晓公共利益审查的具体操作和相关内容。

信息公示程序主要包括广义上的行政公开与狭义上的行政公开两种模式[8]。广义上的行政公开是指对所有的公众公开公共利益审查的有关信息，除了法律规定的例外情形外，任何人都可以行使自己的知情权对公共利益审查的每个环节的具体信息进行了解。狭义上的行政公开是指将公开的对象仅限于利害关系人，非经法律允许的情况下其他无利害关系人不得获得相关信息。若采取完全的广义上的行政公开，可能会造成大量的行政资源和人力物力的浪费，并且一定程度上影响行政效率。而过于狭义上的行政公开与信息公示程序的宗旨相悖，公共利益所要面对的是不特定的多数人的相关利益，采用过于狭义的行政公开无法使公众对公共利益的相关内容进行了解，也无法对公共利益进行很好保护。在此可以将行政公开模式设置为以广义上的行政公开作为主要模式，并通过法律规定限制公开的内容。除了国家秘密、商业秘密、个人隐私等这些可能涉及国家利益或公民隐私的内容不予公开外，其他审查过程、内容以及结果均要公开。

(四)听证程序

公共利益涉及到整个社会的福利，在公共利益审查过程中，听证程序并非必经程序，只有在联席会议的相关审查部门的书面意见存在重大分歧而无法做出最终审查意见时，或者在国务院要求举行听证会时，才有必要举行听证会。

联席会议在进行一般审查的过程中，只要存在参加联席会议的部门认为垄断行为可能不符合公共利益的情形时，联席会议就应在收集有关部门书面意见后的5个工作日内启动特别审查程序。在特别审查程序存在重大分歧且无法协调时，可以由市场监督管理总局通知参与联席会议的部门代表以及申请公共利益审查的申请人，告知举行听证会的时间和地点。或在利益相关人员对审查结果有异议时，国务院亦可要求联席会议举办听证会。听证会应公开举行，除非涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私。整个听证程序应及时快速地开展，尽快地得出公共利益审查结果，保证利害相关人的利益损害最小化。

公共利益审查界定了公共利益的范围，在此基础上还进一步明确了公共利益审查的具体工作机制和审查程序，以此来增强公共利益审查的可操作性，使公共利益在实践中能够更好地发挥作用，更切实地保护消费者利益。