农业转移人口市民化政策执行中存在的问题及对策

赵志磊

（江苏警官学院，南京210031）

一、问题的提出

十八大以来，我国新型城镇化进程不断加快，“人的城镇化”成社会普遍共识，但是地方政府农业转移人口市民化政策执行不力的问题愈发严重。从现实情况来看，地方政府在推进农业转移人口市民化工作中缺乏实质性进展，绝大多数地区在涉及农业转移人口的城市住房、社会保障和公共服务等方面缺乏必要的经济投入和具体的配套政策[1]，导致户籍制度改革和农村综合改革难以达到应有的政策效果和预期。习近平总书记在党的十九大报告中指出，要加快推进农业转移人口市民化。《国家新型城镇化规划（2014-2020）》中也提出，到2020年前要实现1亿非户籍人口在城市落户。实现“规划蓝图”的宏伟目标在于把地方政府的思想和行动统一到中央精神上来，激励地方政府贯彻落实国家一系列促进农业转移人口市民化政策。有学者认为地方政府农业转移人口市民化政策执行不力既受晋升激励的影响，也受到地方财政压力的影响。通过部分学者对农业转移人口市民化成本的测算，发现我国中部地区农业转移人口市民化的公共成本人均在15万元左右。从实际情况来看，目前我国农业转移人口市民化的公共成本主要由流入地政府承担。高昂的农业转移人口市民化成本直接导致地方政府不愿落实主体责任[2]。因此，通过重构晋升激励机制和建立市民化成本分摊机制，有助于提升地方政府政策执行力，促使地方政府加快推进农业转移人口市民化[3]。

二、地方政府执行不力的行为表现

2014年以来，我国城镇化率稳步提升，取得的发展成果有目共睹。统计结果显示，户籍人口城镇化率到2018年底已达43.37%，但常住人口与户籍人口城镇化、人口与土地城镇化之间的不均衡问题依然比较突出。从2018年国家发展与改革委员会对“推动2020年1亿非户籍人口城市落户”工作的首轮督查情况来看，实质性进展未能达到预期。目前在我国城镇人口的年度增量构成中，仅有26%是农业转移人口增长带来的贡献。地方政府作为推动农业转移人口市民化的行为主体，其政策执行不力成为当下亟待解决的问题。地方政府政策执行不力主要表现在以下几个方面。

（一）政策执行的虚空行为

传统行政管理模式下工作压力层层传导。对地方政府的政绩考核是地方领导干部最主要的压力源，其对地方政府的决策产生较大的影响。在“晋升锦标赛”下，地方领导干部可能存在着明显的政绩指标偏向，对于那些周期短、投入产出明显和权重较大的指标往往特别重视，而在加强社会保障体系建设、拓宽公共服务覆盖面和改善农业转移人口边缘化境遇等方面缺乏必要的关注。从现实情况来看，地方政府推进农业转移人口市民化进程中普遍存在政策执行虚空的现象，主要表现为政策执行虚置和对政策的象征性执行。新型城镇化规划中要求地方政府积极推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，保障农业转移人口与城镇居民享有同等权利，并不断加强城乡社会保障制度的有效衔接，但部分地方政府除实行差异化落户政策以外，对于规划要求中的其他内容暂未实施和执行。还有部分地方政府表面上看起来是在执行政策，实际上只做表面文章，贯彻落实缺乏实质性、促进性措施。调研中发现，部分地方政府在基本医疗和基本保险方面，未建立针对农业转移人口的城乡医疗和养老保险关系转移接续的具体办法，农业转移人口仍更多依赖农村社会保障。地方政府在农业转移人口市民化政策执行中的虚空行为使国家政策流于形式，缺乏实效，严重阻碍了政策预期目标的实现。

（二）政策执行的待援行为

《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》中明确指出要建立农业转移人口市民化成本分摊机制，并提出加大对农业转移人口市民化的财政支持力度。地方政府认为农业转移人口市民化路径将对城市住房、基础设施建设和公共服务供给等诸多方面产生巨大压力，而地方政府财力有限，根本无力负担农业转移人口市民化的巨额支出，导致大中小城市存在消极地、被动地等待中央及省级政府财政支持的待援行为，主要表现为：部分地方政府忽视其在推进农业转移人口市民化进程中的主体责任，消极等待中央和省级政府的财政支持；并可能导致部分地方政府根据中央和省级转移支付的规模，对农业转移人口市民化政策进行选择性执行。某省的调研结果显示，因农业转移人口市民化路径对城市住房、公共服务配套工程建设和基本公共服务供给等方面影响较大，在中央和省级政府缺乏相应的财政配套政策和转移支付规模仍不明确的情况下，部分地方政府在涉及农业转移人口市民化的实质性问题上采取观望、消极、被动的态度。地方政府机械性地执行政策，消极被动地等待中央和省级政府财政支持的待援行为不仅空置主体责任，处于“被动履职”的状态，而且造成农业转移人口的境遇缺乏实质性的改善。

二、地方政府执行不力的成因

对地方政府农业转移人口市民化政策执行不力的成因进行分析，有助于揭示地方政府农业转移人口市民化政策执行不力的主要原因。

（一）虚空行为的成因

基于公共选择学视角来看，地方政府对于农业转移人口市民化政策的执行虚置和象征性执行行为，是自身利益最大化的选择。地方政府以政绩考核目标为中心，在追求效用的理性框架下，存在着风险规避、投入产出失衡规避和长期投入规避等多种情况，他们偏向于选择中央政府易于考核、当前时间能够考核、城市内部易于实施的工作[4]。农业转移人口市民化实质上是地方政府为农业转移人口提供与当地户籍人口同等的基本公共服务，这项工作财政支出巨大，时间周期过长，权衡后地方政府更容易选择规避，继而产生执行虚置和象征性执行行为。从地方政府执行虚空行为的特征可以看出，地方政府对于农业转移人口市民化政策的虚空执行是追求个人效用最大化而忽视社会总福利的选择。部分地方官员仅关心自身的利益，而忽略了社会总福利的增进，对让农业转移人口平等享受城市公共服务和社会保障反而增进城市社会总福利的策略予以否定。

（二）待援行为的成因

在农业转移人口市民化进程中，地方政府的待援行为表现为空置责任，是地方政府事权财权失衡的结果。在农业转移人口市民化进程中，财权与事权失衡的情况尤为突出，一方面地方政府承担绝大部分的支出责任，但另一方面在社会保障和公共服务等方面极度依赖中央和省级政府转移支付。由于地方政府财力有限，除东部发达地区和大型、特大型城市以外，其他大中小城市无力承担高昂的农业转移人口市民化公共成本，从而产生责任空置，消极等待中央和省级政府支持。

三、对策建议

根据以上分析，地方政府农业转移人口市民化政策执行不力的主要原因在于自利偏好与事权财权失衡。因此，在农业转移人口市民化进程中，只有不断完善地方官员政绩考核评价机制，尽快建立健全财政配套政策，才能激发地方政府在农业转移人口市民化进程中的积极性和主动性。

（一）完善政绩考核评价机制，改善执行虚空行为

在农业转移人口市民化进程中，针对地方政府政策执行的虚空行为，首先应该引导领导干部树立正确的政绩观。政府部门区别于私营企业，它以实现社会公共利益为组织目标，领导干部作为干事创业的带头人应具公共精神，并将贯彻落实党中央的路线方针政策和决策部署，谋求社会公共福利作为最高价值追求。因此，应通过宣传教育不断增强领导干部的宗旨意识和公仆意识，坚持全心全意为人民服务，切实解决农业转移人口在城市住房、社会保障、就业和基本公共服务方面的问题，有效践行全体居民共享城镇地区发展成果。其次应设置科学的领导干部政绩考核指标体系，合理设置相关指标权重，并通过削弱地区生产总值及增长率在地方政府官员政绩考核中的指标权重，增加社会保障和基本公共服务均等化的指标权重，激励地方政府补足“短板”，填补“缺位”，促使地方政府调整工作重点，不断提高推进农业转移人口市民化工作的积极性和主动性。最后应加强政绩考核结果的反馈与使用，提高政绩考核评价的激励作用。对政策执行不力的领导干部应当适时进行调整，保证党的路线方针政策和决策部署得以高效落实。

（二）建立财政配套政策，抑制执行待援行为

针对政策执行的待援行为，应尽快建立央地农业转移人口市民化成本分摊机制，落实农业转移人口市民化资金保障，健全完善财政配套政策，确保财政支持农业转移人口市民化工作取得实效。首先根据《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》要求，确定对大中小城市农业转移人口市民化政策资金的转移支付规模，进一步明确东部发达地区和大型、特大型城市的主体责任，并建立支出结构动态调整机制，根据实际工作需要调整政策资金支出结构。其次建立健全农业转移人口市民化政策预算绩效管理制度，从数量、质量、时效、成本、效益等方面，综合衡量政策资金使用效果，进一步建立健全动态评价机制，政策预算绩效评价结果纳入地方政府绩效和干部政绩考核体系，增强预算绩效考核的激励作用。再次应分别设立财政专项资金，按照社会保障、城市住房、公共服务前期工程和基本公共服务等设立专项，制定具体实施办法，并为承接使用好农业转移人口市民化专项资金组建专项资金管理主体。最后为确保财政资金的有效使用，应出台农业转移人口市民化政策资金使用管理办法，并建立常态化督察机制，对地方政府政策执行、资金使用等情况进行督察。