我国民事诉讼督促程序的现实困境和改进对策研究

李一鑫

(西南政法大学 研究生部，重庆 401120)

民事诉讼督促程序是指当债权人向人民法院主张债务人履行给付金钱或有价证券的请求权时，人民法院通过向债务人发出支付令来帮助实现债权人债权请求权的制度。在司法资源严重紧张和民事诉讼案件日渐增多的社会背景之下，督促程序具有减轻司法负担和实现诉讼资源优化配置的积极作用。我国立法机关借鉴德国民事诉讼法的立法经验，将督促程序引入了1991年《中华人民共和国民事诉讼法》。此后，立法机关又分别在2001年、2012年、2014年修改民事诉讼法时，对督促程序的相关规定进行了进一步修改和完善，旨在通过对民事诉讼案件进行分流，简化部分民事案件的诉讼程序，以减少当事人讼累、节约司法资源和提高诉讼效率。但是，督促程序在司法实践的实际运行中，却遇到了层层阻碍，适用效果不佳，最初设立督促程序的目的难以实现。本文就督促程序运行中现存的问题进行了分析，并在此基础上提出了应对措施，期望能够通过立法完善督促程序，提升督促程序在司法实践中的运用效能。

一、我国民事诉讼督促程序面临的现实困境

(一)债权人对诉讼督促程序不了解

对于实现债权人的债权请求权的案件来说，适用督促程序显然比适用一般诉讼程序更加方便和简单，但在现实社会生活中，大部分人对督促程序知之甚少，自然降低了督促程序的适用频率。因不了解督促程序，一旦出现债务履行期限届满而债务人拒绝履行债务的情形，债权人为实现自己的债权请求权，往往会常识性地选择一般诉讼程序向法院起诉，通常要经过一审、二审程序和强制执行程序寻求债权的实现。但是通过这种“正规”的诉讼程序实现债权往往比通过督促程序实现债权需要花费更多的人力、物力和财力[1]。

(二)债权人了解督促程序而不用

债权人因不知道督促程序存在而无法主动适用督促程序很容易被理解，但实际上司法实践中还存在债权人明知督促程序是实现债权的有效途径却不选择适用的情形。在2001年修改民事诉讼法之前，1991年民事诉讼法对督促程序的规定存在诉讼不经济问题：由于债务人依法享有异议权，当人民法院向债务人发出支付令后，一旦债务人提出异议，督促程序就告终止；督促程序终止意味着债权人无法通过督促程序实现自己的债权，如果债权人想实现自己的债权，就必须通过一般诉讼程序再次主张自己的权利，债权人将面临督促无效、承担督促程序受理费、再行诉讼等诉讼程序不经济的风险；此外，1991年民事诉讼法规定的督促程序没有与财产保全制度相衔接，由此产生了“打草惊蛇”导致债务人转移财产逃避债务的不利局面——由于支付令送达债务人后，需要经过15天才会生效，不诚信的债务人据此会产生利用督促程序规定的这15天时间实施转移财产逃避债务的冲动，债务人的这种机会主义行为给债权人带来了债权得不到清偿的风险。虽然现行民事诉讼法对督促程序进行了大幅度完善，但现行规定仍然存在债务人转移财产的风险，也就是说，虽然督促程序因债务人异议终结后能够与案件自动转入一般诉讼程序前后衔接，但在此期间仍然存在不诚信债务人转移财产逃避债务的风险。因此，很多债权人往往会直接选择诉讼程序来行使自己的债权请求权，从而放弃督促程序的适用。

(三)法官常常也不主张当事人适用督促程序

在司法实践中，还存在法官或者从事法律工作的相关人员并不积极主动引导债权人适用督促程序的情况，甚至可能出现即使债权人要求适用该程序但法官建议债权人直接适用诉讼程序的情况，法官、代理人缺乏适用督促程序的积极性和主动性[2]。对于案件事实清楚争议不大的案件，如果适用一般诉讼程序，往往可以通过调解结案，能够满足法院高调解率的绩效考核要求，且适用一般诉讼程序案件的受理费远高于督促程序的受理费，增加诉讼费收入的考核指标也激发了法官不希望采用督促程序的动机。

(四)申请适用督促程序的诉讼费负担偏重

在我国，当事人负担的诉讼费用仅是法院审理案件诉讼成本的一部分，国家负担着大部分的诉讼成本。一般而言，当事人负担诉讼费用越低，则获得的收益就会越大；反之，则当事人获得的收益就会降低，承担诉讼费的风险就会增大。2007年修改的民事诉讼法将适用督促程序的诉讼费用收取标准从原来的一起案件100元修改为按照诉讼案件受理费用标准的三分之一收取，大大增加了债权人适用督促程序承担诉讼费用的负担。也就是说，如果一个案件标的额为100万元，按照原来的收费标准，债权人仅需要交纳100元，而根据现行诉讼费收费标准计算，债权人申请适用督促程序，应该预交的诉讼费约4500元，负担和风险大大增加。此外，债权人申请督促程序的案件一般较简单，法院在督促程序中只需要进行简单审查，消耗的人力物力财力成本相对较低，因此督促程序的现行诉讼费收费标准具有不合理性。

(五)有关督促程序进入诉讼程序的规定不够明确

2012年民事诉讼法规定因债务人提出异议督促程序终止后，可以直接进入普通诉讼程序，督促程序与诉讼程序之间形成对接，支付令的申请者无需另行起诉，可以节省时间和精力。但是该条关于督促程序对接诉讼程序的规定缺乏可操作性[3]：首先，关于案件由督促程序进入诉讼程序之后是否需要当事人补充诉讼材料并没有明确规定。民事案件进入诉讼程序之后，原告需要提交诉状，而诉状的内容包含被告的详细信息、事件的原因过程结果、证据、诉讼要求等，但是督促程序的书面申请书只需要写清金钱和有价证券的金额、事实、证据等，诉讼程序的要求远远比督促程序严格，民事诉讼法现行规定对是否需要补充诉讼材料没有明确规定，造成当事人、法院在两个程序的衔接上产生混乱。其次，案件由督促程序转入诉讼程序的时间问题存在缺陷。根据法律规定，债权人向法院申请支付令就意味着起诉时间的开始，而法院审查并受理该案件的期限为5天，法院受理然后向债务人发出支付令的时间是15天，债务人接收支付令之后，还有15天时间可以提出异议，当债务人提出异议法院审查认可后转入诉讼程序，督促程序转入诉讼程序可能需要35天的时间，而适用简易程序的民事案件审限是3个月，适用普通程序的民事案件审限是6个月，经过督促程序进入诉讼程序的期限是否计算入一般诉讼程序的审限内，现行规定并不明确。

(六)督促程序与财产保全制度不协调

在督促程序中，债务人收到法院发出的支付令后有15天异议期限，这为不诚信的债务人转移财产逃避债务提供了可乘之机，但根据现行民事诉讼法规定，督促程序不适用财产保全制度，债权人在督促程序中不能采取保全措施，债权实现的保障程度降低。此外，申请人与债务人恶意串通通过申请支付令来转移债务人财产的情况，在现实中曾经出现过，法院一旦发布错误支付令导致第三人利益遭受损失，第三人利益保护将陷入更加复杂的程序中。

二、解决我国民事诉讼督促程序现实困境问题的对策

(一)对案件审理过程中存在失信现象的相关人员进行处罚

对于不履行生效的支付令以及生效的判决、裁定的“老赖”当事人，我国已经建立了失信黑名单制度，通过在信用系统记载和公示失信记录实施信用惩罚。但对于因不诚信履约引发的诉讼，以及当事人在案件审理过程中出现的其他失信行为，比如当债务人滥用异议权而导致债权人权益受损的行为、债权人恶意申请支付令的行为等，目前法律法规并没有相关规定。笔者认为这些失信行为应当作为信用系统记载的失信信息内容记入征信系统，对其实施信用惩罚。

(二)修改督促程序中告诉人承担诉讼费的标准

督促程序的诉讼费用不应过高，过高的督促程序诉讼费必然降低当事人主动选择适用督促程序的积极性，当然也不宜过低，否则会降低法院引导当事人适用督促程序的积极性[4]。现行法律规定适用督促程序的诉讼费收费标准为案件标准受理费的三分之一，使得告诉当事人需要承担较高的预付诉讼费压力以及将来执行不能时申请人承担诉讼费的风险。现行法律对督促程序诉讼费的规定并没有达到提高督促程序适用率的目的。笔者认为，无论是最初的一起案件固定100元的诉讼费还是案件标准受理费的三分之一都有很大不足之处，可以将三分之一改为为五分之一或者更低，采用比例收费以改变固定收费的弊端。

(三)完善督促程序衔接诉讼程序的相关规定

首先，应该明确规定督促程序进入诉讼程序后，当事人需要补充诉讼材料，并规定补充诉讼材料的期限，告诉人应该在规定的期限内提交诉状，否则按照自动撤诉处理。其次，应该将督促程序转化为诉讼程序案件的受理时间明确规定为债务人接收支付令之时[5]。理由如下：①将案件受理时间规定为债权人申请支付令的时间不利于转化后的诉讼程序的高效运行，当事人没有充分的时间准备诉讼极有可能导致司法不公正现象的出现，也与立法初衷不符。②将受理时间规定为债务人接收支付令之时，有利于两个程序的区分和衔接，也能够确保法院适用诉讼程序审理具有足够的时间，利于法院审判工作的开展。

(四)建立健全督促程序中的财产保全制度

现行民事诉讼法没有规定督促程序可以适用财产保全制度，但是在司法实践中，适用督促程序的过程中经常出现债权人有财产保全需求的情形，以及支付令执行不能的情形。笔者建议，应当完善财产保全适用于督促程序的制度，确保债权人的合理需求具有制度保障；另外，对于因为法院发出错误支付令并造成当事人财产权益受到损害的情况，应建立健全发布错误支付令后的救济制度[6]，允许当事人就督促程序申请再审，弥补错误支付令救济制度不足的弊端。

三、结语

督促程序具有简化民事诉讼程序、降低当事人诉讼成本和节约司法资源的积极作用，我国1991年民事诉讼法规定督促程序是借鉴德国等大陆法系国家实践经验和司法制度的有益探索。督促程序在我国确立的时间还很短，虽然通过实践探索不断改进，尤其是2001年、2011年和2014年修改民事诉讼法时对相关规定进行了修改完善，但目前仍然存在很多现实困境。督促程序存在的现实困境激励我们不断进行实践理性和逻辑理性的思考，我们相信，在理论争鸣的基础上，督促程序将会通过修改立法不断得到完善，并发挥其应有的效用。