农业可持续发展战略与乡村振兴战略耦合与调适研究

王昌森，董文静，王学睿

(1. 山东外贸职业学院，山东 青岛 266102；2.青岛农业大学，山东 青岛 266109)

“三农”问题始终是党和政府高度重视的问题。早在1994年3月，我国就发布了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、资源、环境与发展白皮书》，提出了“中国可持续发展的战略与对策”，要求大力发展可持续农业，实现农业与农村的可持续发展。此后，我国出台了2000多份农业可持续发展政策文件，构成了农业可持续发展战略的雏形。2015年9月下发的《全国农业可持续发展规划(2015—2030年)》提出全面实施农业可持续发展战略，努力实现农业强、农民富、农村美的奋斗目标。2017年10月，习近平同志在党的十九大报告提出，把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。2018年1月下发的《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》把实施乡村振兴战略作为新时代“三农”工作的总抓手，明确了从现在到2050年我国“三农”振兴的具体目标任务。2019年中央一号文件《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》重申把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重不动摇，发挥“三农”压舱石作用。

农业可持续发展战略和乡村振兴战略是不同历史时期为解决“三农”问题而提出的战略部署。新时期，在两种战略同时存在的现实情况下，我们不禁会产生这样的疑问：农业可持续发展战略和乡村振兴战略之间是一种什么样的关系？乡村振兴战略是对农业可持续发展战略的否定，抑或是对农业可持续发展战略的延伸或升华？如果农业可持续发展战略和乡村振兴战略有关联的话，二者在哪些方面存在联系？今后选择政策工具解决“三农”问题时，是优先选择农业可持续发展战略中的政策工具还是乡村振兴战略中的政策工具？这些都是非常重要的理论问题，也是非常现实的制度选择问题，但目前缺少相关研究成果。探讨农业可持续发展战略与乡村振兴战略，有助于加深对两种战略的认识，协调两种战略之间的关系，优化解决“三农”问题的制度选择。

一、农业可持续发展战略体系构成

农业可持续发展战略是由诸多农业可持续发展政策所构成的体系。这些政策可划分为农业可持续发展综合政策和农业可持续发展专项政策。农业可持续发展综合政策为农业可持续发展提供宏观引导，是制定农业可持续发展专项政策的基本依据。农业可持续发展专项政策是对农业可持续发展的某些方面、某些领域进行重点扶持的政策，涉及农业资源环境保护、农业生产要素流通、财政金融支持、人才支持、科技支持等方面。

1. 农业可持续发展综合政策

《全国农业可持续发展规划(2015—2030年)》是农业可持续发展综合政策，谋划了我国农业可持续发展的中长期战略目标和重点任务，即优化农业发展布局、保护耕地资源、节约高效用水、治理农业环境污染、修复农业生态。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》是对上述规划的具体落实，对“十三五”期间我国农业可持续发展进行了整体布局，把生态友好型农业作为重点发展方向。

2. 农业可持续发展专项政策

农业资源环境保护政策是农业可持续发展战略的核心构成，是实现“农村美”战略目标的重要保障。《全国农业现代化规划(2016-2020年)》《国务院关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知》等把加强对农业资源环境保护、节约农业资源、修复农业生态、治理农业环境污染、防治农业环境退化作为重点任务。

农业生产要素流通政策是农业可持续发展战略的重要组成部分。农业生产要素是农业发展的基础资源，是实现农业可持续发展的基本条件。为推动农业生产要素的合理配置，提高资源利用效率，《国务院办公厅关于加快转变农业发展方式的意见》《农业部关于实施发展现代农业重点行动的意见》等要求通过改革创新，激活农业生产要素。

农业可持续发展财政金融政策为农业可持续发展战略的具体落实提供制度保障。为破除制约我国农业可持续发展的资金瓶颈，发挥政府投资的带动作用，《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》等提出改革财政支农投入机制，优化农业财政补贴，完善农业奖励机制，实施农业税收优惠，创新农业信贷服务，推进农业金融改革，增强农业经营主体的贷款融资能力和风险抵御能力。

农业可持续发展人才政策是促进农业可持续发展战略深入实施的重要保证。《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》《农村实用人才和农业科技人才队伍建设中长期规划(2010-2020年)》等要求实施现代农业人才支撑计划，探索出台农业人才培养、关爱、激励制度。

农业可持续发展科技政策是农业可持续发展战略必不可少的组成部分。科技是推动农业转型升级的重要力量，是农业可持续发展的第一生产力。为发展高效安全生态的现代农业科学技术，实现农业资源环境的可持续发展利用，《农业科技发展规划(2006-2020年)》《国家重大科技基础设施建设中长期规划(2012-2030年)》等要求提高农业科技创新与推广信息化水平，明确未来我国农业发展的重点任务和重点方向。

二、农业可持续发展战略与乡村振兴战略内在逻辑的耦合性

2017年10月，党的十九大报告首次提出实施乡村振兴战略。2018年1月印发的《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》将乡村振兴作为新时代“三农”工作的总抓手，明确了新时代乡村振兴的总体思路。2018年9月出台的《乡村振兴战略规划(2018-2022 年)》，对近五年乡村振兴作出阶段性谋划，确立了乡村振兴的具体实现路径。2019年1月印发的《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》要求“坚持农业农村优先发展总方针，以实施乡村振兴战略为总抓手”[1]。从产生时间上来看，农业可持续发展战略先于乡村振兴战略提出。从名称上看，农业可持续发展战略、乡村振兴战略名称存在显著差异。不过，深入分析农业可持续发展战略和乡村振兴战略会发现，二者存在一定程度的耦合。

1. 农业可持续发展与乡村振兴基本内涵存在耦合

农业可持续发展是可持续发展理念在农业领域的具体应用。1990年10月美国发布的《食品、农业、保护和贸易法案》把农业可持续发展定义为在一个相当长的时期内，既能满足人类对农业产品的需求、保持农业经济的活力、充分利用农业生产力，又能保护农业资源、维持良好的农业环境的一种发展方式。[2]从这一定义可以看出，农业可持续发展的基本内涵包含两个密不可分的部分：一个是实现农业的发展，繁荣农业经济；另一个保障农业发展的可持续性，保护农业环境和农业资源。

乡村振兴的基本内涵体现为“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”[1]这五个方面，归根结底是乡村发展问题。乡村振兴的基本内涵中，“产业兴旺”是核心和根本，是其它四个方面解决的前提和关键。乡村振兴中的“产业兴旺”要求与农业可持续发展中的“繁荣农业经济”要求本质上是同一的。“生态宜居”是乡村振兴的第二个基本内涵。所谓“生态宜居”指的是保障农业生态环境的良好性和农村生活环境的舒适性，这与农业可持续发展中的“保护农业环境和农业资源”要求也是一致的。

2. 农业可持续发展与乡村振兴关键要素存在耦合

“人钱地”是农业可持续发展的关键要素。人是农业的关键要素之一，也是实现农业可持续发展的依靠。党和政府高度重视人才在农业可持续发展中的作用，出台了一些农业人才政策，力图通过政策引导和扶持，培育一支精干的农业农村工作队伍。为推动农业可持续发展，我国出台了大量农业可持续发展财政金融政策，采用奖励、补贴、税收优惠等政策工具，加大对“三农”金融服务的政策支持。近年来，我国实施土地流转政策改革，实施“三权”分置改革试点，旨在激活土地这一生产要素。

乡村振兴的核心要素也是“人钱地”。人是乡村振兴的第一要素 ，是实现乡村振兴的关键依靠。乡村振兴战略要求强化乡村振兴人才支撑，实行“更加积极、更加开放、更加有效的人才政策。”[1]钱是乡村振兴必不可少的物质保障。乡村振兴战略提出完善农业支持保护制度、健全多元投入保障机制、加大金融支农力度，多途径、多渠道满足乡村振兴对资金的需求。土地是乡村振兴的核心要素之一，是农业生产经营的最终依托，也是农民当下最重要的资源资产。乡村振兴战略提出完善农村土地制度，加强耕地保护和建设，推动土地要素的双向流动，提高土地效益。

三、农业可持续发展战略对乡村振兴现实需求的不适性

上世纪90年代中期以来，随着农业可持续发展战略的贯彻实施，我国农业建设取得了一定的成绩：农业综合生产能力持续增长，全国粮食总产量连续5年保持在1.2万亿斤以上；农民收入和生活水平明显提高，过去5年累计6800多万贫困人口脱贫；农业生态保护建设力度不断加大，2018年森林覆盖率达到21.66%。[3]这些成绩为乡村振兴发展初步奠定了基础。不过，应当清醒认识到，新常态下农业可持续发展战略中存在的不适应新形势、不能满足乡村振兴现实需要的问题也逐渐显露出来。

1. 农业可持续发展战略功能定位的非适时性

农业可持续发展战略是在我国人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一背景下提出的，目的是解决农业方面巨大的社会需求与落后的社会生产之间的矛盾。随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的转变，决定了农业可持续发展战略定位于与落后的生产方式进行斗争，发展“资源节约型、环境友好型和生态保育型农业”[4]不适用于解决当下“三农”面临的主要问题。这是因为，“当前我国农业农村基础差、底子薄、发展滞后的状况尚未根本改变，经济社会发展中最明显的短板仍然在“三农”，现代化建设中最薄弱的环节仍然是农业农村”[3]，农业农村迫切需要解决发展不平衡不充分的问题，迫切需要补足短板实现现代化。农业可持续发展战略应当回应乡村振兴发展的迫切要求，提出立足于农业农村现代化的可持续性发展方案。

2. 农业可持续发展战略指导理念的相对滞后性

农业可持续发展战略的指导理念是可持续发展理论的两大基本原则，即持续性原则和公平性原则。公平性强调代际和代内发展机会选择的平等性，持续性强调生态系统受到某种干扰时的相对稳定性。随着时代的新变化，以及实践发展新要求,我国提出了新发展理念，即创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。创新发展注重的是解决发展动力问题，协调发展注重的是解决发展不平衡问题，绿色发展注重的是解决人与自然和谐问题，开放发展注重的是解决发展内外联动问题，共享发展注重的是解决社会公平正义问题。由此可见，可持续发展理论的公平性、持续性两大基本原则已被五大发展理念中的绿色、共享理念所囊括，而且绿色、共享理念的内涵更加丰富，外延更加广阔，现实适用性更强。面对新形势，解决新问题，农业可持续发展战略应当与时俱进进行理论更新，以新发展理念为指导。

3. 农业可持续发展战略核心目标的相对狭隘性

农业可持续发展战略核心目标偏重于农业可持续发展，较少关注农村和农民可持续发展，核心目标设置相对狭隘，对于解决当下的“三农”问题鲜有裨益。之所以这么说，是因为，在现实生活中，农业、农村、农民是一种相互交织、紧密关联的关系，难以单独撇开农村问题、农民问题来解决农业问题。与此同时，农业可持续发展战略把核心目标定位于确立一种可持续的农业发展方式，即“从依靠拼资源消耗、拼农资投入、拼生态环境的粗放经营”，转变为“注重提高质量和效益的集约经营”。[4]农业可持续发展战略对农业可持续发展的理解有些狭隘，农业可持续发展由两个必不可少的部分组成：一是农业可持续，二是农业发展。农业可持续发展战略的核心目标偏重于农业的可持续性，而弱化了农业的发展性。实际上，可持续性发展的根本立足点是发展，强调可持续性只是对发展方式的一种限定。

4. 农业可持续发展战略保障措施的非对症性

当前，我国“三农”存在两大突出症结：一是农村发展落后、农业基础薄弱和农民增收困难，这主要是农村人才、资金、技术等资源要素短缺或利用不足所导致的；二是城乡资源要素流通不畅，这主要是城乡资源要素流通体制机制壁垒所导致的。这两大症结产生的原因归根到底是“三农”发展内生力不足、外生力不畅。然而，实际运行中的农业可持续发展战略并不是从解决“三农”发展内生力不足、外生力不畅问题入手，通盘考虑、协调制定保障措施，而是采取头痛医头脚痛医脚的方式，针对农业可持续发展的某个方面存在的问题，制定农业资源环境保护政策、农业生产要素流通政策、农业可持续发展财政金融政策、农业可持续发展人才政策、农业可持续发展科技政策措施。实际上，不解决我国“三农”发展内生力不足、外生力不畅问题，仅仅依靠人才、资金、技术等资源要素扶持政策来解决“三农”问题是不可能实现的。

四、农业可持续发展战略与乡村振兴战略的调适路径

实施乡村振兴战略是解决新时代我国社会主要矛盾的必然要求，是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求，是新常态下解决“三农”问题的必然选择。乡村振兴战略总抓手地位的确立，决定了必须对农业可持续发展战略中不适应乡村振兴现实需要的方面进行调整，促进可持续发展战略与乡村振兴战略的衔接，以实现政策效应的最大化。

1. 调整农业可持续发展战略的功能定位

当前，我国人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在乡村最为突出，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的特征很大程度上表现在乡村。解决“三农”问题，就必须立足新形势，顺应经济、社会、科技、产业和市场发展的大趋势，重新对可持续发展战略进行功能定位，实现战略功能定位转向。可持续发展战略的功能应当定位于采用可持续的发展方式促进农业农村现代化。这是因为，农业农村现代化是“三农”问题解决的唯一出路，只有农业农村实现了现代化，具有深厚的人才、物质、技术积累之后，我国农业才真正具备了可持续发展的条件，农业可持续发展的基础才会稳固，农业可持续发展的韧性才会更强。

2. 转换农业可持续发展战略的指导理念

“发展理念是行动的先导，是管全局、管根本、管方向、管长远的东西，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现”[5]。理念应当与时俱进，只有这样才能有效指导实践。就农业可持续发展战略的指导理念而言，仍然停留在将持续性原则和公平性原则作为指导理念是远远不够的。持续性原则和公平性原则是面对上个世纪80年代各国掠夺式开发利用资源环境的发展模式提出的理念，着力解决的是社会需求与“落后的社会生产”之间矛盾的问题。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济社会的主要矛盾已经转变为社会需求和“不平衡不充分的发展”之间的矛盾。为了顺应时代要求，破解当下“三农”发展难题，增强发展的动力，应当转换调整农业可持续发展战略的指导理念，牢固树立以新发展观为指导的可持续发展理念，坚持创新的理念，通过创新推动农业发展方式的转变，通过创新驱动建立“政府主导、农民主体、科技支撑、企业助力、社会参与的五位一体”[6]发展模式；坚持协调的理念，破除制约要素自由流动的体制机制，协调“乡村与城市、政府与市场、人口与流动、表象与实质、短期与长期的五大关系”[7]；坚持绿色理念，实现人与自然的和谐相处；坚持开放理念，利用好国内外两个市场，发挥内外联动作用；坚持共享理念，既解决代内公平，又解决代际公平，实现社会实质正义。

3. 丰富农业可持续发展战略的核心目标

农业、农村、农民是紧密联系在一起的，一荣俱荣、一损俱损。“三农”间的这种关系决定了农业可持续发展政策不能仅制定农业这一个方面发展目标，还应当一体化制定农村、农民的发展目标。事实上，没有农村的现代化，没有农民的富裕化，农业发展方式落后，农民为摆脱贫困仅顾及眼前利益，实施“利益最大化”的非理性开发利用行为[8]，就不可能实现农业的可持续发展。同时，农业可持续发展战略的核心目标不应因偏重于农业的可持续性而弱化了农业的发展性。农业可持续发展战略应当致力于农业、农村、农民发展，制定明确的“三农”发展目标，要求通过可持续性的发展方式实现目标。

4. 整合农业可持续发展战略的保障措施

解决我国“三农”发展内生力不足、外生力不畅问题，单靠人才、资金、技术等资源要素扶持措施是远远不够的，需要在破除资源要素自由流通障碍的基础上综合协调运用多种保障措施。要破除制约资源要素自由流通的体制机制，就必须以制度改革为主线，打破城乡二元制机制，充分发挥市场在农业资源配置过程中的根本性作用，建立协调各方、互利共赢的利益联结体制机制，“构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制”[9]。要实现政策措施的效应最大化，就必须以“抓重点、补短板、强弱项”[9]为主攻方向，推动可持续发展制度创新，整合现有的可持续发展政策措施，打破各专项政策措施单打独斗的局面，“避免‘碎片化’的政策安排与政策冲突”[10]，改善政策传导机制，构建政策融合协同机制。

五、结语

可持续发展战略与乡村振兴战略具有内在逻辑关联性，二者在基本内涵和关键要素方面存在一定程度的耦合。在我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾的历史背景下，在乡村振兴战略已经成为“三农”工作总抓手的时代选择下，农业可持续发展战略应当适应社会主要矛盾的变化，主动与乡村振兴战略进行对接，根据乡村振兴的现实需要调整功能定位、转换指导理念、丰富核心目标、整合保障措施，实现政策效应的最大化。