美好生活需要与社会福利制度创新论析

范 慧，彭华民

“福利需要(Welfare needs)”是福利理论研究中一个重要的分析维度。人类需要不仅是诠释福利制度运行的关键，更是社会资本分配的价值基础。伴随着18世纪伊始的工业化、都市化和现代化，国家力量逐渐介入社会生活的诸多领域，承担起社会福利职责，欧美学者开始将视角逐步移至以保护个体或群体切实需求的福利建设中来。马卡洛夫指出社会福利可界定为直接或间接地回应人类需要，他清楚地揭示了人类各项生活需要(包括但不仅限于精神或物质)与社会福利制度间的关系[注]David Macarov, Social Welfare Structure and Practice, California: Sage, 1995, p.17.。布拉德肖则认为人类各种需要的界定与满足是理解人类社会组织结构、社会活动规律和社会福利安排的价值判读依据，社会福利的服务历史就是承认社会需要和组织社会满足人们需要的历史[注]JR.Bradshaw, The Taxonomy of Social Need, New Society , no. 496, 1972, pp. 640 -643.。斯普林伯恩强调社会福利工作的开展应满足人们在动机(motivations)、冲动(impulsiveness)、缺乏(lackness)、要求(demands)、资源(resources)和问题(problems)等六方面的欲望[注]刘继同：《欧美人类需要理论与社会福利制度运行机制研究》，《北京科技大学学报(社会科学版)》2004年第3期。。综上，笔者认为西方社会福利制度建设更多的将关注点放在微观层面，更多关注人们各类生活现实需要。

随着我国社会福利事业的稳步推进，国内越来越多的学者更加重视福利需要在福利制度建设中的重要性。例如彭华民提出社会福利制度是以需要为目标导向，其本质是用一种社会认可的制度安排去满足社会成员的社会需要[注]彭华民：《论需要为本的中国社会福利转型的目标定位》，《南开学报(哲学社会科学版)》2010年第4期。。刘继同指出需要是福利资源分配与福利制度运作的价值基础。社会福利制度的基本功能就是回应人类需要、改善生活状况与人类福利[注]刘继同：《欧美人类需要理论与社会福利制度运行机制研究》，《北京科技大学学报(社会科学版)》2004年第3期。。党的十九大报告中明确指出，当前我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。社会福利制度作为满足人们需要的工具性手段，其社会功能越来越强大。如何深化我国社会福利制度的改革，构建与新时代美好生活需要相匹配的社会福利制度迫在眉睫。为此，笔者认为必须通过社会福利制度的创新来实现从生存需要型到民生改善型再到发展普惠型社会福利制度的转变，而中国特色的发展普惠型社会福利制度就是要逐步达成从低层次普惠到中等层次普惠再到高层次普惠的社会福利制度目标。

一、福利需要与当代中国福利制度演变历程及其困境

福利需要在不同时期的国情下对应不同的社会福利制度安排，而不同的福利制度又会对福利需要进行形塑和引导。新中国成立至今，我国社会福利制度历经近70年的发展，其制度主体、对象和内容基本回应了改革开放前后社会主要矛盾中的福利需要。然而，社会福利制度在回应福利需要方面，既形塑和引导着福利需要，同时也在不同发展阶段面临着不同的挑战。

(一)生存需要下社会福利制度构建及其困境

1956年党的八大报告指出：“国内的主要矛盾已经是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，已经是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾。”从计划经济体制下的社会主要矛盾可以看出，新中国成立初期，国家的政治、经济和社会发展相对滞后，人民对福利需要基本局限于较低水平，这也决定了我国福利制度主要目标是满足民众最基本的生存需要。我国社会福利制度框架初现雏形，但是福利制度的供给主体单一、服务对象普惠程度偏低、内容效益缺失等弊端难以规避。

1. 国家和单位为主的福利供给导致对单一化福利资源的过度依赖

计划经济体制时期，我国实行国家和单位为主体的社会保障模式，为社会成员提供基本无偿的福利与保障。城镇居民主要是以国家保险为主、单位福利为辅的制度设计；农村居民则是一种以人民公社、生产大队及生产小队为主的集体福利[注]韩克庆：《转型期中国社会福利研究》，北京:中国人民大学出版社,2011年，第10页。。高度集中的计划经济使国家具有强大的资源动员能力，国家以宏观分配的方式进行福利资源配置[注]李强：《中国在社会分层结构方面的四个试验》，《马克思主义与现实》2013年第2期。，这也导致公民对国家和单位具有高度的福利依赖。这种过度依赖性短时间内有效应对了三年国民经济严重困难，但国家福利负担过重的弊端业已凸显。以城镇住房福利制度为例，我国改革开放前的住房分配制度具有强烈的高福利型特征。住房投资均由国家和单位统包，住房分配统一采取实物分配原则，且实行低租金制。1956年国务院颁布《关于加强新工业区和新工业城市建设工作几个问题的决定》，强调由政府进行拨款、统建统分统管的住房制度。住房的管理与维修等费用亦均由政府支付，造成政府在住房建设方面的资金投入难以为继。计划经济时期的高度集中的资源配置方式，使得住房分配被看作是纯粹的平均主义行为。然而吊诡的是，住房分配标准又完全取决于家庭成员的资历、职位的等级区分，内嵌着极大的分配不均，助长了社会财富分配的不平等。

2.二元城乡福利体制造成福利制度分割性特征明显

城乡二元化结构直接导致了二元化福利制度，使得城乡居民间的福利保障差别严重。城乡二元化制度结构主要是由我国社会分层引发的社会结构变迁，它不仅直接关系到社会平等和公正，更加影响着社会福利制度的构建。城镇居民享受着国家和单位从出生、就业到死亡的全过程福利。农村社会福利主要是以救济型为主，依赖于集体经济、家庭，服务对象主要面向农村的“五保户”，各项福利资源如医疗、住房、教育、公共设施等缺失现象严重。在当时城乡二元管理体制下，社会流动不畅阻碍农民的城镇融入，导致农民底层身份固化和代际复制[注]陆学艺：《当代中国社会结构》，北京:社会科学文献出版社,2010年，第389页。。传统的福利制度呈现明显的二元分割特征，在改革开放后的相当一段时间内仍然迟滞着我国福利制度的更新与升级。

3.轻效益与低水平的实质内容致使制度可持续性弱化

计划经济时期的福利制度在福利资源总量和规模投入上追求公平性原则，却忽视福利实质内容的质量和效率。我国传统社会保障制度采取的是低层次、低水平的普遍就业和全面保险。如单位制的社会保障几乎涵盖了职工从生到死的一整套福利，各类医疗、工伤、住房等福利资源都由国家和单位承担，职工几乎不需要缴纳任何保障费用。这种福利制度的确立与当时高度集中的计划经济体制相契合，但与当时落后的生产力状况极不吻合，制度内容不切合实际、资源浪费严重，并且过度强调公平性，使得社会福利无力再负担更高层次的福利需要。

(二)改善民生需要下社会福利制度创新瓶颈

改革开放后，市场化的经济体制改革打破了传统计划经济体制的运作模式，也无形中带动人民群众对福利需要的转变。1981年十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题决议》对我国社会主要矛盾做了规范的表述：“在社会主义改造基本完成以后，我国所要解决的主要矛盾，是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。”这一时期的社会福利制度构建的最终目的已经不仅是满足人们生存型的社会福利需要，而是要大幅改善民生福祉水平，并逐步转向发展型社会福利。然而，福利制度的多元主体缺位、服务对象的补缺性和内容多样化发展的滞后性等仍是阻碍我国社会福利制度走向更高阶段的瓶颈。

1.多元福利供给缺位导致供给体系发育缓慢

改革开放后，我国进入社会主义市场经济体制转型期，开始从同质的单一性社会迈向异质的多样性社会。传统国家和单位包办的社会福利制度已不再适应新形势下的福利需要，多元主体福利供给的趋势应运而生。然而，目前我国绝大部分社会福利的服务职能仍然由政府或官办机构承担，亟待搭建一套高效、规范、专业的多元化福利供给机制。以我国社会组织的供给功能为例，当前社会福利项目存在政府多头管理、各自为政，社会组织自身承接服务能力弱、水平有限等问题，严重制约社会组织福利供给功能的有效发挥。据民政部《2017年社会服务发展统计公报》数据显示，截至2017年底，我国共有社会组织76.2万个[注]民政部：《2017年社会服务发展统计公报》,(2018-08-02)，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201808/20180800010446.shtml.最后访问日期：2019-01-10。。而美国2010年税务局登记的非营利组织已逾157万家[注]徐正、邓国胜：《美国非营利组织的规模与结构》，《学会》2011年3期。。受政府多头管理和地区制度壁垒的影响，我国社会力量参与福利供给并没有达到预期成效。从中美两国社会组织数量可以看出，我国多元主体在福利供给中的功能并未真正发挥。

2.选择型福利对象诱发普惠化程度不足

选择型和普惠型是基于不同的社会福利提供方式来区分的福利类型[注]彭华民：《中国组合式普惠型社会福利制度的构建》，《学术月刊》2011年第10期。。选择型特征的社会福利制度主要指部分公民通过家计审查方式接受国家的福利供给。我国居民的基本医疗保险制度具有典型的选择型特征，普惠化水平明显不足。这在农民工群体的医疗保险制度上表现得尤为显著。

我国城乡居民的基本医疗保险制度碎片化特征显著，依据身份、地域、群体的区别具有差异性。城镇居民有城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险，农村居民有新型农村合作医疗保险。不同群体的医疗保险制度分别由不同的政府主管部门监管，各地域医疗保险制度的发展步调不一。这直接导致农民工群体医疗保障的尴尬境地——参加农村医疗保险面临人保分离，加入城镇医疗又遭遇户籍和制度排斥[注]景天魁、毕天云、高和荣，等：《当代中国社会福利思想与制度:从小福利迈向大福利》，北京：中国社会出版社,2011年，第5页。。根据国家统计局数据显示，2008年，我国农民工为22542万人，参加医疗保险比例为13.1%；2017年为28652万人，参保比为21.7%[注]中商情报网：《2017年我国农民工总量达2.87亿 一张图了解历年农民工统计情况》，(2018-04-13)，http://www.askci.com/news/chanye/20180413/175559121495.shtml.最后访问日期：2019-01-12。。从2008年到2017年的数据显示，我国农民工医疗保险不仅参保率较低，且上升速率较慢。可见，农民工群体存在社会福利保障缺位的现象。这既与农民工社会保障意识的缺乏有关，更与农民工社会保险相关制度建设脱轨相关。因此，如何打破社会福利制度城乡之间、不同群体之间的福利待遇差距是接下来社会福利制度改革的主要方向。

3.粗放型的福利内容难以满足多元化需要

各国建立的社会福利制度一般都涉及社会生活的不同方面，同时注重福利制度具体内容的层次性。我国现存社会福利制度仍然无法摆脱社会服务项目及种类不健全、精细化程度低的痼疾，呈现出显著的粗放型特征。近年来，我国社会服务供给与民众日益增长的多样化福利需要相比仍然滞后，社会服务的资金投入、服务设施、服务种类以及服务能力，都无法满足民众日益增长的服务需要。仅以养老服务为例，日本在国内各级社区建成集居住、医疗、生活援助等一体化的综合型护理系统，包括料理家务、洗浴购物、电话咨询以及保健照看等多项服务，养老体系非常健全、服务种类完备、配套人员高度专业化。相比之下，我国社区养老服务则内容与种类单一，精细化程度和人员素质不高。

社会福利制度是人民社会福利需要实现的根本保障。不可否认，改革开放前后我国社会福利制度的构建基本适应初级阶段的社会福利需要，对推进社会福利建设的公平化和普惠化发挥了积极作用。然而，从改革开放前后社会福利制度的实践看出，无论是生存需要型还是民生改善型社会福利制度都无力实现新时代背景下人民对美好生活需要的期许。概括来说，一是当前民生改善型社会福利制度并未实现福利供给全民共享总体规划，服务对象的普惠化程度仍然较低，人民实现美好生活需要的目标远未达成；二是社会福利制度未能妥善平衡福利供给与社会经济发展水平的关系，导致人民美好生活需要的资源缺位；三是社会福利制度的保障机制不健全，引发福利供给的精准度不够；四是福利制度的设置脱离按需分配的原则，造成人民福利需要与福利制度供给的断裂。这无疑与近年来国家政府所倡导的大力推进社会福利事业快速发展相悖。纵观当代中国福利制度演变，社会福利制度从生存需要型到民生改善型是个重大进步，但是，为满足人民美好生活需要，建构发展普惠型社会福利制度才是中国特色社会主义社会建设的真正目标。因此，针对上述问题与挑战，当下社会福利制度亟待创新，而原则创新(理念先行)则是社会福利制度创新的先导。

二、美好生活需要激发下社会福利制度创新原则

美好生活需要激发社会福利制度原则创新，社会福利制度原则创新对制度的演进起到约束与推动的双重作用。社会福利制度的设计原则须与本国特定阶段的经济基础、社会结构与文化传统相适应。立足我国当前社会福利制度现状，要想从根本上解决长期以来制约我国社会福利制度发展的问题，实现从民生改善型向发展普惠型福利制度转变，社会福利制度创新应遵循以下几个原则。

(一)高度原则：夯实全民共享的普惠型福利制度

社会福利制度的高度原则即福利制度的普惠性，具体是指福利制度对象的全民普惠与制度内容的全面惠及，它是构建社会福利制度的根本性原则。从2007年民政部提倡要建立“适度普惠型”社会福利制度以来，构建普惠型福利制度逐渐成为我国社会福利研究的热点议题。景天魁指出中国特色社会福利制度的发展方向是从“小福利”向“大福利”转变。“大福利”的具体内容包括：全民普遍享有，城乡居民全覆盖；基础整合，打破区域、部门、身份局限；内容多样，涵括社会救助、保险、医疗、教育、住房、社会服务等与民生相关的福利项目[注]景天魁：《应对金融危机的“大福利构想”》，《探索与争鸣》2010年第1期。。综上所述，普惠原则俨然成为社会福利制度构建的共识性原则。该原则的确立也与美好生活需要的追求相一致，是社会福利制度发展的必然趋势：

首先，高度原则是公民福利权普惠的客观要求。福利权是公民人权在福利领域的体现方式，保证公民的应有权利转化为实有权利。福利权的普惠不仅包括福利内容的普惠，更是公民享有平等福利获取机会的体现。因此，没有福利权的普惠就没有真正的普惠型福利制度。其次，公平与正义是人民对美好生活需要追求的价值基础。“全民共享”是中国社会福利体系公平性最重要的体现之一。我国社会福利制度应当坚持公平、正义和共享的核心价值理念。构建普惠型社会福利制度的最终目的是让全体社会成员真正享有平等的生活保障。最后，高度原则是全面保障的迫切需要。我国社会福利制度改革的当务之急是要拓展社会服务的领域与范畴，从传统重点关注弱势群体的服务领域延伸至关注全民的教育、医疗、卫生、就业、文娱等层面，不仅要关注服务对象的物质生活，同时也要注重他们的精神生活，以及提升社区、家庭与个人的自我发展能力。

(二)适度原则：彰显相对公平的保障型福利制度

适度原则是我国现阶段国情对福利制度构建的现实性约束，主要体现在：一是福利制度项目的设定、供给水平与经济、文化发展水平相一致，即在社会福利与经济发展之间找到适宜的均衡点；二是社会福利在地化差异程度方面控制在可接受的范围之内。王思斌指出福利的适度性就是基于有限的福利资源向人们提供有限福利，并且着重于拓展积极而谨慎的福利项目及水平[注]王思斌：《我国适度普惠型社会福利制度的建构》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2009年第3期。。适度原则应是中国特色社会福利制度长期秉持的基本原则之一，这是因为：

一方面，适度性是我国经济社会发展阶段的必然选择。我国社会福利制度的发展必须与我国经济、社会的发展水平相适应，绝不能逾越经济基础而实行全民的“高福利”，否则将会给国家带来沉重的福利负担，反而坠入“福利陷阱”。计划经济时期我国城镇实行国家统购统建的住房保障制度就是忽视适度原则的典型案例，造成国家财政的负担过重。我国普惠型社会福利制度的建立应与我国社会发展阶段、发展水平相匹配。另一方面，适度原则是对普惠原则的变相升级。社会福利作为公共福利，普惠性是首要特征。这就要求社会福利制度致力于缩小区域与行业差距，推进城乡一体化，实现基本公共服务均等化等建设。然而，现阶段经济、社会发展水平仍未达到不同地域、行业与城乡完全一体化的程度。因此，社会福利要通过制度的适度安排与调节，将不同地域、行业、城乡之间的福利悬殊、差异化程度控制在服务对象可接受、可控制的范围之内。由此，我国社会福利制度才能进一步满足人民对美好生活需要的追求。

(三)精度原则：建构机制严密的整合型福利制度

精度原则是社会福利制度得以形成并付诸实施的基本保障之一。它的主要内容包括：一是以多元化的福利供给机制满足民众多元化需要；二是多元化需要所需的福利识别、评估、保障与监督等机制的完善以及各机制之间的有效衔接与整合。毕天云认为提高福利的整合性是发展社会福利的重要方面，并提出从管理整合、制度整合、政策整合、主体整合、机制整合、机构整合、保障信息系统整合、城乡整合和监控机制整合九个方面推进我国社会福利建设[注]毕天云：《论大福利视阈下我国社会福利体系的整合》，《学习与实践》2012年第2期。。戴建兵提出绩效评估和效果监测是社会福利体系的一部分，有必要建立绩效评估和效果监测机制，评估社会福利制度中的各项工作[注]戴建兵、曹艳春：《论我国适度普惠型社会福利制度的构建与发展》，《华东师范大学学报(哲学社会科学版)》2012年第1期。。精度原则是确保社会福利制度实现美好生活需要的最关键环节，主要体现在以下几个方面：

首先，精度原则是福利标准与水平提升的迫切要求。现阶段的社会福利需要已经不再是生存型、民生改善型低水平的民生需要，而已转变为对美好生活追求的发展型需要，即对福利的高标准与高水平的追求。而我国传统的社会服务是以照顾弱势群体为主，服务的内容和标准比较有限，加上多元化服务主体供给机制不健全，难以满足民众对高水平福利标准的需要。发展型福利制度应建立低收入群体为主，兼顾中高等收入人群福利需要的服务内容和标准，健全多元化服务主体供给机制，以满足民众对发展型福利标准的需要。其次，精度原则是契合多元化与个性化的现实需要。以社会救助制度为例，现阶段的社会救助制度应对不同类型救助对象进行区分，及时对救助对象的多元化和个性化需要进行有效回应。最后，精度原则是福利精准实施的现实需要。需要的转变亟待一套完整的福利机制，以确保社会福利服务目标和特征的一致性，以及各运作机制的有效衔接。以我国养老保险制度为例，现阶段我国养老保险制度应妥善解决城镇与农村人群福利保障标准不一、参保方式各异、制度间衔接渠道不畅等问题，搭建一套统一和标准的福利机制，保证各福利供给部门有序地进行各项保障措施的安排，提升福利保障的精确度与瞄准度。

(四)梯度原则：提倡因地制宜的需要型福利制度

梯度原则是我国社会福利制度设计与实施的又一重要原则，主要指向三个方面内容：一是制度设计必须要以人的福利需要为本，按照不同人群、分层次地进行制度设置与安排；二是福利制度的设置要按照区域、行业与城乡的发展程度分阶段进行；三是福利供给主体的责任明确，政府、市场、家庭与社会组织的协作参与必须分清主次。彭华民认为，我国社会福利目标定位应以人为本、以需要为本，根据不同人群、不同层次的福利需要去设计社会福利目标，从而更好地回应民生改善和公民福利增长的需求[注]彭华民：《论需要为本的中国社会福利转型的目标定位》，《南开学报(哲学社会科学版)》2010年第4期。。她进一步提出，社会福利制度的设计应分需要、分目标、分人群、分阶段进行。国家是社会福利责任的主要承担者，其他多元部门也担负着社会福利提供责任，政府、市场、家庭、社区组合成为层次有别、功能互补的功能体系[注]彭华民：《中国组合式普惠型社会福利制度的构建》，《学术月刊》2011年第10期。。依据梯度原则，笔者提出发展普惠型社会福利制度是把发展性与普惠性结合起来，既注重普惠性又注重发展性，实质在于逐步建构从低层次普惠向中等层次普惠再到高层次普惠的社会福利制度。梯度原则是我国社会福利制度建设的内在需要，其原因在于：

首先，梯度原则是社会主次要矛盾内在规律的属性要求。毛泽东主张分析矛盾时如果存在两个以上复杂矛盾，应先抓住主要矛盾，问题才能迎刃而解[注]毛泽东：《毛泽东选集(第1卷)》,北京：人民出版社,1991年，第322页。。普惠型的社会福利制度仍应分清当前国家亟待解决的某一特定阶段或时期的主要矛盾问题，如老年人、儿童、妇女、残疾人群、农民工、失业群体等贫困群体和弱势群体应成为重点服务对象，解决最棘手最主要的福利问题，然后再进一步拓展到全体人群。主要矛盾的妥善解决有利于社会的和谐稳定与健康发展。其次，福利制度要与区域、行业及城乡间的不同发展层次与阶段相对应。从区域发展上看，我国幅员辽阔、东中西部区域发展呈现明显的阶梯形，发展的失衡性造成短期内仍不具备实施高层次普惠福利的可行性；从行业发展来看，公务员、国企事业单位的工作人员与中小型企业员工、农民工等群体的收入、养老、医疗等保障的标准仍不一致，无法实行全行业普惠福利；从城乡发展来看，城镇居民与农村居民由于旧有二元体制的影响，福利碎片化严重，也很难一步到位实现各类人群的福利普惠。最后，梯度原则是多元供给主体的现实需要。就我国当前社会福利制度的建构状况而言，一方面，政府要承担起社会福利的主要责任，它能够有效调节福利资源的分配，依据不同区域、行业与城乡不同层次、不同种类的福利需要进行制度调节与安排。另一方面，社会福利制度的构建需要企业、家庭、社会福利机构等多元主体的参与和支持，与国家进行有机结合，形成合力共同服务于民众多元化需要的满足。

三、美好生活需要驱动下社会福利制度创新路径

社会福利制度的研究既要对其规律性因素进行抽象概括，也要结合特定阶段的经济、社会条件和既定制度，从现实需要出发进行例行构建设计。目前，我国社会福利的制度基础比较薄弱，同时还面临新时代社会福利需要转变的巨大压力，如何在高度、适度、精度与梯度原则的指导下形成一条符合我国国情的社会福利制度创新路径显得至关重要。根据上述原则，立足现实情况，笔者认为可遵循下述多重预设路径实现社会福利制度的创新。

(一)创新支出机制：福利融资与资本优化协调共进

福利资本是社会福利制度实现的根本来源。福利资本不仅包括资金、人力、物力、场所等基础性投入，还包括政策、技术、价值观念培养等高层次资本需求的投入。这就要求当前福利制度的厘定与创新需从改革福利融资和优化资本支出双重机制出发。

一是改革福利融资机制。改革福利融资机制是创新福利支出的基本保证。长期以来，我国福利资本主要来自各级政府的投入，随着社会主义市场经济的发展，企业、家庭、慈善组织等社会组织以及个人，拥有越来越强大的福利资本，因此，为确保福利资本的充足来源，构建由政府、社会组织和个人组成的福利融资机制，势在必行。二是优化福利资本支出机制。传统社会保障和救助体制中，福利资本支出基本上都是由中央承担[注]贡森、葛延凤、王雄军，等：《建立公平可持续的社会福利体系研究》，北京：社会科学文献出版社，2015年，第48页。，而地方政府的支出比重较小，社会组织和个人的支出则更少。这不仅不利于社会福利体系的完善，也无法根本性推动基本公共服务均等化问题的解决。从政府与其他多元支出主体的角度来看，政府仍是福利资本支出的主要责任承担者，而企业、家庭、社会慈善机构以及个人等都应成为福利资本的支出者。优化福利资本支出机制有助于福利资本的可持续投入和福利责任的合理分担。三是整合福利资本支出机制。当前我国福利资本支出，城乡、区域、行业、单位差别较大，严重影响普惠性福利制度建设。因此，将“碎片化”福利资本支出整合成全国统一的福利资本支出机制对建构发展普惠型福利制度具有特别重要的意义。四是创建高质量福利资本支出机制。其主要内容是通过完善福利支出政策、加强福利资本预算管理、制定科学福利支出标准、强化福利支出的“自控、互控、监控”机制等，既要扩大福利资本支出的覆盖面和福利支出精准度，也要提升福利支出服务标准和质量层次。我国社会福利制度一直是以满足基本民生需要而存在，具有明显的“选择性”或“补缺性”色彩，而普惠型福利制度不仅要对公民基本生活提供保障，还要同时注重提升其生活质量与水平，如加大人员技能培训、创业帮扶等社会资本支出，提升个人的自我发展能力，以满足民众多元化福利需要。

(二)创新供给结构：福利供给与多元主体匹配平衡

福利供给结构的优化实现了对福利资本的合理运用，进一步推动了社会福利制度的形成发展。当前，针对福利供给结构的创新应当包括以下几方面内容：

首先，均衡福利供给比例。社会福利制度需要加强农村居民的社会保障体系建设，缩小城乡居民福利水平的差距，尽快实现城乡居民在养老、医疗、卫生、教育、基础设施等方面享有基本公共服务均等化。以此思路出发，广东省东莞市对城镇居民、农村居民以及外来务工人员实行统一的医疗保障制度进行了探索。东莞市主要以财政投入的方式对不同群体的医保支付能力进行差额补贴，实现了城乡医保制度的有效衔接。值得注意的是，我国当前的社会福利远没有达到高福利阶段水平，福利分配在城乡、行业与区域差别的情况下要因地制宜、稳步推进实现城乡统筹的可持续性。

其次，完善福利主体的多元供给机制。当下，我国社会福利服务的供给主体较为单一，难以满足多元化、个性化的服务需要。建立多元供给机制形成政府、市场、家庭、社会福利机构多方共同供给的结构势在必行。如加大政府购买服务的力度，搭建平台，在政策制定、资金支持、服务购买和福利监管等方面提供支持，充分发挥社会服务机构在福利供给中的作用。以深圳市为例，截至2018年，深圳已建成超过1050个社区党群服务中心，并且在各个中心配备5名左右专业社会工作者以及辅助人员。深圳社区服务中心的运作模式是政府主导、 民间运作和社会共同参与。香港在政府与社会福利机构合作机制上的探索值得借鉴。政府与社会组织的合作有明确的权责界限：政府在公共福利供给中可以合适地发挥政策、资金支持与服务监管的功能；社会组织在服务实践中发挥该有的供给主体作用，形成了制度化的多元福利供给模式。

最后，创建由政府、市场、社会组织和个人构成的，职责分明、主辅有序、公平有效、服务精准、优势互补的可持续的福利供给结构。福利供给首先必须明确政府的主导责任，政府是福利供给主要责任承担者，而现代福利供给同时也强调责任均衡、各归其位、合作共治、责任自觉及自制等。因此，市场、社会组织和个人的次要责任和辅助功能不可低估，有些福利供给只有市场、社会组织和个人才能完成。政府在福利政策、资金供给、福利监管上有优势，市场在满足福利多样化、层次化需求上有优势，而社会组织和个人在满足福利个性化和精准化方面有不可替代的优势。只有这种优势互补的福利供给结构才能更好满足构建发展普惠型福利制度的需要。

(三)创新福利保障：福利投入与保障机制相得益彰

福利保障机制的创新是实现福利资本与福利对象的精准链接的外部动力。鉴于我国复杂的历史传统背景以及地域、行业、人群等现实差异，我国福利对象、福利需要内容具有较高的异质性与在地需求性，此时推进社会福利就需要坚持因人、因地施策，既防止造成福利瞄准偏差，也预防福利制度的叠加造成的福利资源浪费。这就亟待建设一套动态的社会福利保障机制，具体包括福利认证、福利投入、福利监督与福利评估四个环节。

首先，确立统一的福利认证制度。福利认证是确保福利保障有效进行的最基础步骤，它可以实现对福利对象的直接瞄准。如上海推行以程序化、技术化的手段对全市所有的贫困人口统一进行身份认证，即通过相关职能部门对申请对象的收入与财产信息等进行反复核查与公示[注]仇叶：《从配额走向认证：农村贫困人口瞄准偏差及其制度矫正》，《公共管理学报》2018年第1期。，实现福利对象的精准认证。其次，设置专业化的福利投入标准。福利投入标准与在地化需要的精准契合是确保福利保障到位的核心环节。如深圳设置了两条福利标准线，形成了多重保障的多重民生安全网。第一条绝对贫困线，是以现行低保和低收入线为基准，对贫困者、低收入者、特困人员以及老弱病残等弱势群体提供基本生活保障。第二条是相对贫困线，重点为低收入者、边缘弱势群体、支出型贫困家庭以及单亲或失业等特殊群体提供保障，关注他们在基本生存、教育、医疗卫生、住房等基本公共服务方面的福利需要[注]刘敏：《适度普惠型社会福利制度：中国福利现代化的探索》，北京：中国社会科学出版社,2015年，第154页。。再次，搭建专业化的福利监督平台。我国社会福利保障的主要供给者是政府，政府的工作难以形成有效的监督机制，特别是弱势群体在表达自身需要、维护自己利益的能力上都存在不足。这就需要在每个社区或是福利机构配备专门的“监督员”，并建立“志愿者+利益诉求”的监督平台，实现数字化管理。最后，建立专业化的福利评估机制。福利评估是评价福利保障是否有效解决福利对象服务内容的最重要环节。然而，我国现在的福利保障没有健全的福利评估机制，很多福利投入后的评估指标只是政府业绩的展现，而公民的福利需要是否得到满足并没有很好的评估机制和平台，是以，建立专业化福利评估机制举足轻重。

(四)创新福利立法：理论设计与完善实操统筹推动

社会福利立法是社会福利资本筹集、结构优化和保障机制付诸实践的根本驱动力。福利立法是保障公民福利权的核心，是进一步确立福利资源公平分配价值理念的关键。当前社会主要矛盾转变下的福利制度构建亟须包含一套完整的社会福利法规。现阶段，我国社会福利立法存在严重的滞后现象，尚未构建成一部针对某个弱势群体权益的、全面的单行福利法[注]陈若冰、朱利兵：《社会福利立法:现状及发展趋势》，《学术前沿》2017年第22期。，且权益保障交叉、混乱、实操性低，难以满足人民对美好生活需要的追求。要建立一套高效、公平，符合当前我国经济发展水平的社会福利制度体系，社会福利立法是关键。

具体来说：一是要对社会福利立法进行理论与顶层设计，力图使福利制度发展与一定社会经济发展水平相适应，体现出低层次、中等层次和高层次发展普惠型福利制度的特点和制度安排。二是要提高社会福利立法的层次，尽可能做到国家立法，减少地方立法带来的立法层次低、法律效力弱、区域差异性大等弱点，通过国家立法使发展普惠型福利制度真正能够有效地建立起来。三是应尽快扫除重点人群及重要领域的立法盲区，特别是应先着重完善老人、儿童、妇女、残疾人等特殊群体的法律制度，优先解决弱势群体的福利诉求；同时出台教育、医疗、住房、就业等生存型福利领域的福利立法，逐步拓展至家庭社会服务、社区服务与个人能力发展等发展型福利需要。四是应加快立法实操细则的制定。法律的实操性是确保社会福利立法的各项措施落实到位的基本保证。以深圳市为例，深圳市在社区推行“互联网+法律服务”的线上法律服务平台，居民可以在线上完成法律咨询、公证服务等一系列法律事务，使得法律制度在地方落地生根，获得了良好的执行效果。

四、结 语

人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾已成为当前我国社会主要矛盾，主要矛盾的转移引发广大人民群众的各类需要发生转变，带动我国社会福利制度在原则和路径上的双重创新。从新中国成立至今，我国逐步建立起生存需要型、民生改善型社会福利制度，而美好生活需要正在催生发展普惠型社会福利制度的建构。发展普惠型福利制度，是把发展性与普惠性结合起来，是发展的普惠性和普惠性的发展。创建发展普惠型社会福利制度，原则创新是动力，路径创新是保证。通过“高度、适度、精度、梯度”原则四位一体创新，为我国发展普惠型福利制度提供普惠性高度、公平保障适度、福利供给精度和普惠发展梯度。通过创新福利支出机制实现福利资本丰盈和福利支出优化；通过创新福利供给结构促使多元主体均衡供给、职责分明、主辅有序、公平有效、服务精准、优势互补；通过创新福利保障机制确保对福利保障资源的科学监控和精准投入；通过创新福利立法推动发展普惠型福利制度的全国统一安排和法律的有效实施。笔者深知，在我国现有条件下建构发展普惠型福利制度可谓困难重重，但美好生活需要催促我们必须从当下开始逐渐构建从低层次普惠到中等层次普惠再到高层次普惠的社会福利制度。