爱尔兰职业教育与培训制度改革及政策发展研究

近年来，爱尔兰政府对职业教育与培训系统进行较大改革。与其他国家的发展类似，改革的动力源于国际竞争加剧及技术进步导致某些行业技能差距扩大。20世纪80年代，国际经济政策广泛变化，世界各国为尽快融入不断扩大的全球经济，纷纷废除贸易、工业、金融和劳工保护主义政策。这些政策导致经济结构重组或部分重组，使各行业就业模式迅速转变。Middleton&Ziderman（1997）认为技术加速变革给技能培训体系带来新的压力，同时，新的制造技术和管理正在导致现代行业职业结构发生显著变化。这些变化不仅会改变社会所需技能，还会导致个人和雇主投资培训的动机发生转移。

一、爱尔兰教育体系概述

爱尔兰政府从20世纪60年代初期开始致力于追求经济发展，由此对国内教育体系采取了诸多强烈干预，导致其教育体系发生了重大变化。与此同时，国际组织对爱尔兰教育体系也产生了重大影响，如经济合作与发展组织（OECD）。1965年爱尔兰教育投资报告指出国内教育体系存在更突出的弱点和不平等现象，该报告为国内教育体系后续发展确定了方向。根据这份报告，爱尔兰政府认识到良好的教育制度对国家经济和社会发展的根本价值。因此，1966年开始实行免费的中等教育，义务教育从14岁延长到15岁。目前，爱尔兰6至15岁的儿童必须接受全日制教育，尽管大多数儿童在5岁时已进入学校。爱尔兰教育体系中存在三种不同的学校教育水平：小学、小学后/中学、大学教育。

与其他国家类似，爱尔兰中学教育也具有典型的学术倾向，其目的旨在为学生进行大学教育和进入职场做好准备。职业学校被视为提供更加技术化的、就业准备的教育实践与培训场所。事实表明，目前爱尔兰一些学校开始偏离这种严格的学术观点，初级证书颁发之后存在过渡年课程。过渡年的核心目标是发展学生基础工作技能，改善人际关系，并探索各种职业选择。目前，42%的学生选择参加过渡年课程。预计77%的学生未来几年内也将参加该计划，这将使2000-2001年度过渡年入学人数增加到约 30，000人，2006-2007年度增加 39，300人（教育和科学部统计报告，1996-1997）。

20世纪80年代，爱尔兰国内掀起一场关于学生毕业证书适用性的辩论。由此爱尔兰政府决定将毕业证书课程重组为三部分：已建立的毕业证书课程；毕业证书应用课程；毕业证书职业课程。然而，大多数高年级学生继续选择主流的、强调学术教育的毕业证书课程[1]。

过去几年，爱尔兰教育总支出大幅增加，从某种程度而言，其目的是为了回应经济合作与发展组织的一系列报告。这些报告比较了经济合作与发展组织国家的教育制度和实施情况，并强调国家体系的固有弱点。例如，1995年突出强调爱尔兰教育制度对高等教育的不良影响，1996年讨论职业教育与培训（VET）问题，而1997年则是成人识字问题。自报告出版以来，爱尔兰政府齐心协力解决所发现的问题，如1997年废除了大学教育学费，自1995年以来，大学教育的学位数量每年都有显着增加。近年来，大学教育的参与人数迅速增加，而在过去十年中，大学教育全日制学生的总人数增加了近50%。教育与就业产生了很好的“共鸣”，其中教育资质极大的促进了人们的就业水平和就业能力。爱尔兰劳动力调查统计数据显示，未接受初等教育的个人失业率是接受大学教育的四倍，即使找到工作，接受初等教育个人获得的报酬远低于具有较高学历的人。经济合作与发展组织（OECD）教育报告（1997）认为，教育的优势不仅在于促进经济快速增长，而且使公民通过学习成为民主的有效参与者，进而提升社会凝聚力。

二、爱尔兰职业教育与培训类型

长期以来，爱尔兰职业教育与培训一直被忽视，但近年来却受到诸多关注。1993年，国家经济和社会理事会（NESC）的报告主张在高中阶段加强职业教育，并在各级教育系统中全面贯彻职业导向理念，以促进未来就业增长。20世纪80年代以来，来自工业化社会的研究表明，大部分工作不需要大学学位，具有有效职业成份的适当的中等教育足以满足职业需要。

（一）全日制职业教育

爱尔兰中学教育以往仅限于开设面向未来“社会精英”的一般学术课程。然而，近年来爱尔兰中学教育产生了较大发展，导致出现自高中开始的各种形式的职业教育。目前，有两类全日制职业导向教育课程选择——职业准备和培训课程（VPT-1）和（VPT-2）。其中，VPT-1包括毕业证书职业课程和毕业证书应用课程两部分。毕业证书职业课程于1989年推出，为期两年，包括从已建立的毕业证书课程选出的科目和一些额外的模块。学生必须学习完整的毕业证书课程，包括两门主要的职业/技术或商业学科毕业证书课程，语言，同时，还包括工作经验和企业模块。1994年，该课程扩大选择范围，并通过企业教育，工作准备和工作经验三个环节加强职业内容。

1997年以来，许多学校提供毕业证书应用课程，其主要目标旨在通过更加重视技术和职业科目，满足各类学生需求。

职业准备和培训计划的第二类—VPT-2—通常包括离职证书课程，主要针对已完成高等教育者。该计划的目标是提供当前经济发展所急需以及年轻人就业和进一步教育与培训所需的职业技能，并促进参与者的创新和适应能力。离职证书课程通常由公立和私立高等教育机构提供，其监管机构是全国职业奖励委员会。

另一个以职业为导向的计划是Youthreach，专门为大约10%的早期毕业生 （未完成中等教育而离开学校者）和没有任何正式资格的学生而设计。该计划由 ForasáiseannaSaothair（FáS）管理，并提供长达2年企业安置，在此期间参与者参加教育和培训课程，并每周获得津贴。该计划所提供的培训涵盖了通过FáS或国家职业委员会（NCVA）的获得基础认证的一系列职业技能。参与者可以通过NCVA系统进行特定技能培训或高等技能培训[2]。

（二）成人与继续教育

长期以来，爱尔兰成人与继续教育政策制定往往缺乏凝聚力，因此往往以非结构化和临时性的方式发展。1997年经合组织国际成人识字调查表明，约25%的爱尔兰人识字率较低，而爱尔兰的成人教育与培训人数在所调查的国家中排名第三。

1998年11月，一份题为“终身学习时代的成人教育”的政府绿皮书回顾了爱尔兰成人教育结构，并就其应如何发展提出了一系列建议。建议提出必须扩大成年人获得教育与培训的机会，并最大限度的为需要更新职业技能者提供适当的方案，支持其个人发展。爱尔兰目前存在一些计划，为希望重新开始正规教育的人提供机会[3]。认识到成人教育对个人发展的重要性以及克服初期教育中遭受的不利因素，该计划的重点是促进终身学习，不断培训和更新技能。例如，职业培训机会计划（VTOS）是欧洲社会基金支持的培训项目，旨在使工作至少6个月的失业人员能够获得教育与培训，以期重新就业。VTOS为参与者提供了重新进入全日制职业教育与培训的机会，且参与该计划的最低年龄为21岁。VTOS于1989年在全国范围内引入，参与率从最初的247增加到1997年的5000以上。除此之外，扫盲计划由职业教育委员会支持，旨在获得参加教育与培训所需要的识字和算术技能，以促进参与者独立生活和更充分地融入社会。

（三）职业培训和学徒制度

爱尔兰职业培训体系发展起源于11世纪左右的行会制度，并在上个世纪通过大幅度立法改革得以发展（见表1）。行会制度通过受控制的学徒制进行运作，且每种工艺都有训练有素的工匠，目前工艺学徒制的起源可以追溯到这个时代。工业化的迅速发展以及劳动分工 （将工作组织成特定的技能、工艺和任务）的增加，产生了一种至今仍存在的工作分类。在整个过程中，公认的培训实体与手工学徒制联系在一起，这一制度成为爱尔兰共和国最早的职业教育与培训倡议的重点[4]。

表1 爱尔兰职业教育与培训制度发展

1898年《农业和技术指导法案》是爱尔兰最先引进的正规学徒制，规定地方为学校的技术教育提供资金。1930年《职业教育法》设立了职业教育委员会（VEC），负责在委员会领域提供适当的继续教育、技术教育及职业培训。然而，尽管采取了诸多新举措，学徒培训仍然是临时性的，因为雇主没有义务派学徒参加VEC组织的任何课程。1931年《学徒条例》是爱尔兰第一个通过组建学徒委员会来规范学徒制度的系统性政策，该委员会负责规范指定行业的学徒培训。根据法律规定，雇主有义务支持学徒参加培训课程，但仅限于在工作场所3英里范围内[5]。1959年《学徒条例》建立国家学徒委员会（An Cheard Comhairle），以确定适当的教育资格、确保向技术学院提供学徒、提供在职培训、建立每个行业的实践和理论考试制度。

目前，爱尔兰职业培训仍然主要局限于法定学徒制中指定的由国家培训和就业机构FáS监管的培训计划。学徒通常由雇主招聘，并在一些行业中进行为期4年的学徒期（见表2）。

表2 基于标准的贸易行业学徒

学徒制结合在职培训和工作时间外培训，其中工作时间外培训由FáS和高等技术研究所共同提供。完成该计划的学徒将获得国家工艺证书，该证书不仅在爱尔兰，而且在其他欧盟国家得到认可。参加学徒制仍然是以男性为主导。为了促进和鼓励妇女参与学徒培训，FáS制定了一系列措施。其中一项措施是，FáS向在当前指定的行业中根据标准学徒制度招募女学徒的私营部门和公共部门雇主提供助学金[6]。每招收一名女学徒，雇主最多可享受2100英镑助学金。FáS与教育系统相结合，进一步为女性提供培训，使她们能够在传统男性工作环境中进行培训和工作。

20世纪90年代，学徒人数大幅下降。招聘人数的下降主要归因于两方面：一是产业结构调整，二是外包频率增加（劳动力市场研究：爱尔兰，1997年）。然而，1994年以来，学徒制重新引起了人们的兴趣，因为学徒制越来越成为离校生的职业选择，同时，经济繁荣和日益增加的技能短缺也同样为其创造了重大机会。1997年，注册学徒人数几乎翻了一番，从6555增加到11,371。

（四）欧盟职业教育

最近欧盟（EU）关于学习社会的白皮书强调增加教育和职业培训投资的必要性。白皮书提出一些适用于成员国的关键短期目标，包括鼓励获取新知识，使学校和商业部门更紧密地联系在一起，以及在平等的基础上对待资本投资和培训投资。毫无疑问，爱尔兰从欧盟成员国中获得了巨大收益，而且近年来这些收益已经扩散到教育和培训提供的一般领域。欧盟委员会支持若干具体倡议，这些倡议旨在改进初级和继续职业教育与培训，并加强教育与培训系统及企业/工业部门之间的联系。其中三个具体倡议与职业教育培训相关。

第一个是LEONARDO DA VINCI职业培训计划，旨在帮助成员国制定国家职业教育政策。例如，促进大学/行业合作，发展语言技能，职业指导以及提升获得教育和培训的机会。1995年至1999年期间，已收到用于支持爱尔兰的项目经费接近1200万英镑[7]。

其次，SOCRATES计划侧重于提高教育的质量和相关性，并支持各种举措，例如：学生/员工交流；成员国之间的资格相互承认制度；课程发展；语言培训；远程学习。1995年至1999年期间，根据该方案爱尔兰获得约1，100万英镑[8]。

第三，欧盟就业倡议针对就业特别困难的个人，包括残疾人，弱势群体，妇女等。在该计划的整个生命周期内共提供6200万英镑。

这些计划的累积效应是提高人们对教育与经济和社会福祉之间关键联系的认识。它还强调需要采取更具凝聚力的方法来发展教育，职业教育与培训系统，为所有利益相关者—学生/参与者，雇员，雇主，整体经济和更广泛的社会提供共同利益。Young（1995）提到了“学习型经济”的概念，它将学习作为社会的重要特征。欧盟的赞助举措在某种程度上促进了学习型社会的发展。

三、国家培训系统的发展：体制和政策改革

职业教育和培训领域的政策改革为国家培训系统发展提供了较大推动力。表3按时间顺序概述了国家培训和发展系统所涉及的关键阶段。

直到20世纪60年代，学徒制度以外的培训几乎不存在。该时期爱尔兰经济主要集中于国内，采取的产业政策集中于实施贸易壁垒和维护国家层面的产业所有权。除学徒制政策改革之外，国家层面没有执行连贯的培训政策。事实上，政府采取基本自愿的培训方法，即培训是工业双方联合谈判的保留，政府的作用仅限于咨询和促进性条款。爱尔兰劳动力市场政策主要局限于组织学徒培训。爱尔兰工业部门主要依靠自己的设备来提供其增长和发展所需的技能。因此，自愿原则和维持现状似乎适合每个人。

20世纪60年代，自愿培训方法逐渐无法满足国家需求。技术工人缺乏，学徒制以外缺乏培训，学徒训练本身的内容狭窄，导致爱尔兰在平均技能水平和教育资格方面落后于大多数欧洲大陆竞争者。由于这些问题，政府开始采取更加积极主动的职业教育与培训态度。1967年到1980年中期，培训制度在国家和组织层面上发生了重大变革。

根据《工业培训法》（1967）建立培训机构代表了政府政策的重大变化，反映了旨在扫除自愿主义概念的干预主义战略。随着各组织现在被迫采取系统的方法来分析培训需求、制定培训计划、任命培训经理/官员以及促进对整个培训过程的最高管理层支持，工业培训得到了扩展。

20世纪70年代初期，随着国外跨国公司的涌入，爱尔兰的经济活动急剧增加，为熟练和半熟练雇员创造了宝贵的就业机会。值得注意的是，这些跨国公司的大量涌入，其中许多赞成将雇员的培训和发展作为基本优先投资，代表了对该国培训的里程碑式的影响。然而，由于石油价格冲击带来的经济衰退以及由此导致的不断上升的失业率，爱尔兰经济从20世纪70年代中期开始陷入危机。政府大量借贷用于经常性开支，导致外债飙升。在此期间，教育和培训支出受到大幅缩减，面对成本上升和市场萎缩，企业削减了非必要支出（如培训）[9]。

1986年对人力资源政策的回顾提出了更广泛的培训和发展概念，为政府进行重大的体制改革和精简培训体系提供了动力（Garavan，1995）。《劳动服务法》（1987年）的颁布和新的国家培训机构（FS）的建立旨在促进为就业而提供培训和再培训，并将满足长期失业者的需要作为优先解决事项。该法案实施后不久，其活动发生了显著转变，从基于公司的促进活动转向增加社区和青年就业类型培训计划。FáS是爱尔兰目前职业培训的主要提供者，为雇主和雇员的利益服务。

表3 20世纪60年代以来爱尔兰培训和发展关键期

对国家培训和发展制度的审查最终于1992年《卡利顿报告》出版。该报告有力地论证了在职培训的规定是不充分的，并且FáS应该分配更大比例的资源和活动给工业——用于针对那些在工作和准备工作的相关培训。报告承认《劳动服务法》(1987年)在将重点从公司内部培训转向诸如社会就业计划和其他青年就业倡议等计划方面所起的作用，但同时指出，联邦调查局大约90%的预算用于一般不能描述为培训的活动[10]。目前，FáS组织过于复杂，具有多重经济和社会目标以及广泛的活动和方案。

Garavan等人（1995年）认为，爱尔兰共和国对减少大规模失业的培训的重视使国家培训战略的重点从现有的企业及其需求转向建立一个非商业组织网络。正因如此，许多雇主眼认为，培训对于组织改进的价值已显著降低。他们进一步建议，虽然《劳动服务法》(1987年)确实对国家一级的培训和发展政策作出了宝贵贡献，但是它缺乏某些规定，例如对培训和发展活动的最低组织支出以及对培训质量的强调，这质疑其总体效力。

作为对国家在爱尔兰共和国培训基础设施中的作用的持续批评的回应，政府于1997年5月编写了一份题为“人力资源开发白皮书”的政策文件。重点是明确的目标驱动解决方案，并要求企业，个人和培训服务提供者在培训和人力资源开发方法进行重大改变。确定了制定有效人力资源开发战略的三个关键支柱：（1）促进对劳动力技能和知识发展的投资；（2）通过帮助人们充分发挥他们的知识和技能来促进有偿就业；（3）在提供国家干预措施方面实现高效性与有效性，从而为客户带来长期利益[11]。

白皮书进一步指出政府要实现这些支柱战略，需要采取一系列基于结构和政策的变革。主要内容包括：（1）FáS 的“工业服务”部门（包括区域咨询部门）将转移到新机构Forbairt，而FáS则负责为那些寻求进入或重新进入劳动力市场的个人提供培训；（2）振兴国家就业服务发展；（3）建立未来技能鉴定小组，由企业和工会的代表以及政府、州发展机构和教育和培训机构的代表组成，以便确定技能需求，并为教育和培训系统提出建议。

四、爱尔兰职业教育与培训对我国的启示

（一）扩充职业院校的社会服务职能是我国职业教育发展的动力源

在爱尔兰，职业教育和社会发展之间一直保持着较高的契合度。通过一定的手续，企业员工的培训可以直接进入并通过职业教育系统完成。事实上，职业院校同高等学校一样，都具有教学、科研和社会服务等三大职能。社会服务职能是最为活跃的因素，是前两者的延伸，发挥联系社会和职业院校的作用。该职能是通过职业院校满足社会发展的需要来实现的。一方面，职业院校要通过多种服务媒介更好地了解社会，把握社会发展走向，促进社会发展；另一方面，社会又反作用影响职业院校的发展，成为职业院校不断调整自身专业结构，更新知

识体系、教学方法，提高教育质量的重要参考依据。职业教育的调整、发展都源于职业院校在社会服务过程中学校与社会之间的信息沟通，能量转换，资源共享。因此，扩充职业院校的社会服务职能是我国职业教育发展的动力源。其主要内容是通过满足社会需要的多种服务媒介，在与社会的互动过程中，保持与社会发展同步，保持与人发展同步，使职业教育与社会有机地融为一体。在现实生活中，服务媒介具有多种表现形式，构成职业院校社会服务职能的表象。目前，我国职业院校的社会服务职能较多的局限于教学服务，而在政府服务，公共服务，科研服务，网络服务等方面涉及不多，这也成为发展该职能的突破点。

（二）加强政府对职业教育质量的监管是我国职业教育发展的保障

在爱尔兰，经济持续发展的关键不是内需，而是供给——教育为社会供给的人力资源质量。其在建设现代职业教育体系的过程中，通过一系列的法律措施不断调整职业教育的发展重点、课程形式、管理措施，以确保职业教育的质量，确保人力资源的质量。我国已经“把发展职业教育作为经济社会发展的重要基础和教育工作的战略重点”，而且要“以服务社会主义现代化建设为宗旨，培养数以亿计的高素质劳动者和数以千万计的高技能专门人才”[10]。在这个庞大的社会工程中，加强政府对职业教育质量的监管势必成为我国职业教育发展的保障。这无外乎从起点、过程、终点三个方面进行，即学生入学资格，职业教育过程，职业资格认定。在扩大职业教育普及度的过程中，政府需要通过网络对接受职业教育或培训的学生进行实名制监管，以了解学生的教育进度，以及最终认定职业资格。在职业教育过程中，政府需要对教师的任职资格，教学体系，课程内容，教学标准，实训条件，以及考试的内容、程序等进行统一监管。最后，为了确保职业资格认定的科学性，政府应委派专门部门统一对学生的职业资格进行最终的认定，并以学生获取职业资格比率的高低作为衡量职业院校或培训机构的标准之一。