撤并“边缘村”“空心村”发展中心村对策思考

唐守祥　张全智　群　张立伟

关键词：中心村;边缘村;空心村;乡村振兴

中图分类号：D619 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2019）12 — 0073 — 03

当前，摆在我市实施乡村振兴战略面前的一个重要任务就是必须把加快发展中心村，逐渐消灭“边缘村”“空心村”工作提到重要议事日程，紧抓不放，善作善成。正如省人大副主任、市委书记孙珅所指出的：“逐渐消灭‘边缘村‘空心村，发展中心村，是深入实施乡村振兴战略、改善群众生活质量、保障居住安全、改善落后面貌的重大举措。各县（市）区、各相关部门要提高站位，深刻认识村庄撤并工作的重要意义，切实增强责任感和紧迫感，把思想和行动统一到市委决策部署上来，进一步解放思想、勇于担当，强化责任、主动作为，以更加扎实的举措、更加务实的作风，全力以赴抓好发展中心村，逐渐消灭‘边缘村‘空心村工作。”

一、齐齐哈尔市乡村基本情况

全市七区九县（市）共辖123个乡镇，其中52乡、71镇;行政村1262个;自然村屯7395个。“边缘村”“空心村”约占20%。

（一）全市七个城区，共辖11个乡镇（8镇3乡），108个行政村、242个自然屯，城镇户籍人口117.6，农村户籍人口24.4万，总人口142万。 所有乡镇都编制了总体规划。71个村编制了村庄规划，占比65.7%。

（二）九个县（市），共辖112个乡镇（63镇49乡），1151个行政村、7066个自然屯，农村户籍人口276.3万，城镇户籍人口107.6万，总人口383.9万，所有乡镇都编制了总体规划。834个村编制了村庄规划，占比72.5%。

二、全市中心村建设取得的主要成就

我市已把发展中心村，逐渐消灭“边缘村”“空心村”，列入全市“十三五”规划和刚刚出台的全市乡村振兴规划。

各县（市）区和各乡镇主要领导认真贯彻执行市委孙珅书记有关发展中心村逐渐消灭“边缘村”“空心村”的讲话精神，展开一系列工作，取得了阶段性成果。

（一）撤村并屯工作陆续展开

近年来，各县（市）区和各乡镇积极开展撤村并屯，发展中心村、小城镇工作。

依安县共合并90个行政村，已撤并居民点56个，复垦土地面积816.56公顷，其中开垦耕地面积694.08公顷。共清理垃圾房9213户、25792间，拆除面积460公顷，用于庭院经济和建设用地。依龙镇，撤并3个村、13个自然屯、建设一个丰林中心村，全村农民全部入住农民住宅楼，又吸纳周边的两个屯的村民入住，腾出住宅基地开发复垦，新增耕地3000多亩。

甘南县巨宝镇撤并7个自然屯，建立一个中心村，建设农民住宅楼8栋，实现全村448户农民集中入住中心村公寓楼的夙愿。同时完成了中心村农民公寓楼区内硬化、亮化、绿化、净化建设，为入住农户营造了道路宽敞、绿荫成行、干净整洁、夜间灯火通明的温馨舒适居住环境。

富裕县全县规划撤并56个自然屯，现已完成拆扒复垦13个，普惠466户农民，腾退农村建设用地2000多亩。

铁锋区扎龙乡和铁锋镇合并为扎龙镇，25个行政村合并为现在的12个村。从4个城中村迁移出居民13418户，征收房屋、庭院面积6194.7亩。共迁移核心区内2个屯和1个居住点。

梅里斯区灭迹垃圾房1504所，拆除面积60公顷，用于建设用地和发展庭院经济。

（二）土地资源被激活

讷河市同心乡双喜村打破了原有土地地邻与地邻界限，屯与屯界限，农户原分地地块全部打乱重分，实现了土地全部连片，全村完成了土地流转，收回了被长期侵占的双亡地、双户口地和部分集体耕地共计1760亩，变土地资源为资产资金，吸引社会资本进驻，专业企业进入，增加了村里集体经济收入，成功跨入无债务村的行列，使14户贫困户通过流轉耕地人均增收31500元。

（三）在外务工和经商人员返乡兴办产业及大学生返乡创业

在外务工和经商的祝嗣臣看到自家的村庄变成萧索的“空心村”非常难过，毅然返乡在富裕县创办灵芝种植合作社，靠发展寒地灵芝棚栽走上了脱贫致富之路。克东县宏升村董传宗和王艳秋大学生夫妻返乡创业，种植了20万棒滑子菇，发展食用菌加工产业。全年合作社总收入700万元，纯利润216万元。

三、全市中心村建设存在的主要问题

虽然我市各县（市）区和各乡镇及其相关部门主要领导都比较重视此项工作，取得一些成绩，毋庸讳言，我市此项工作进展的还不快，还存在着如下问题：

一是领导干部认识不足。有些领导干部对发展中心村，逐渐消灭“边缘村”“空心村”工作重要性认识不足，总认为工作难度大不好开展。

二是农民传统观念作祟。有些农民有一种很强烈的乡土情结，穷家难离、熟地难舍的传统观念根深蒂固。再穷的家也不舍得舍弃，故乡再穷的山、再恶的水也都不舍得离开。

三是对现有生活比较满意。有些农民泥草房已被改造成砖瓦房，已心满意足了，不想再搬家了。还有些农民认为宅基地占地面积大并且为自己私有，使用自由，蔬菜可以自给自足，生活成本低。

四是法律意识缺失。有些农民缺乏土地法制意识，认为自己的责任田和房子，属于自己的，自己有权决定去留，与别人不相干。

四、中心村的功能定位与建设标准

（一）中心村功能定位

一是突出聚集功能，制定优惠政策，吸引周边“边缘村”“空心村”村民向中心村集聚。二是突出服务功能，为村民提供更加方便快捷的服务，提供中心村的承载力。三是突出发展功能，要因地制宜把握发展优势、方向和重点，增强经济发展的带动力，让村民看到发展带来的红利。当前重点做好“搬迁撤并类”和“集聚提升类”两类村庄的“边缘村”“空心村”消灭或提升工作。

（二）中心村建设标准

一是要按照“农村特点、城市品位、产业发达、生活幸福、住房舒适、结构合理、林木覆盖、环境优美、网络进村、能源入户、保障健全、功能完善、乡风文明、管理民主”要求建设中心村。二是要有完善规划，规划部门要编制中心村规划，不仅要有建设规划，还要有产业发展规划。三是要有主导产业，要形成“一村一品”、“一村一业”，产业带动效果明显。四是要有硬化街路，中心村街道和边沟硬化率达到80%以上，还要有路灯。五是要有安全饮用水，家家都有自来水，中心村自来水率达到100%。六是要有新型民居，村民住房砖瓦化率达到100%，室内要有下水排放。七是要有清洁能源，中心村村民做饭、取暖等不直接使用秸秆，要使用清洁能源。八是要有整洁环境，中心村绿化美化，街道通畅整洁，环卫制度健全，行之有效。九是要有健全服务，中心村建立服务中心，各项服务配套，服务项目齐全。十是要有文明村风，中心村要经常开展文明村创建活动，提升村民文明素质。十一是要有个好班子，中心村要有一个领导力强、村民满意度高的党政好班子。

五、撤并“边缘村”“空心村”发展中心村的对策与路径

（一）提高各级领导干部对发展中心村逐渐消“边缘村”“空心村”重要性的深刻认识

发展中心村逐步消灭“边缘村”“空心村”是一项非常复杂的系统工程。发展中心村、消灭边缘村既是国家乡村振兴战略的实践，也是齐齐哈尔市实施乡村振兴发展的必要举措;是建设美丽乡村的需要，是实现小康社会的需要，是扶贫攻坚的需要，是各级领导干部为农民服务履职尽责的需要。

（二）制定详细的撤并“边缘村”“空心村”发展中心村的目标

一是近期目标，2020年到2022年末，发展中心村达到10%，撤并“边缘村”“空心村”70多个，达到10%。

二是中期目标，2023年到2025年末，发展中心村达到40%，撤并“边缘村”“空心村”220多个，达到40%。

三是远期目标，2026年到2030年末，发展中心村达到70%，撤并“边缘村”“空心村”220多个，达到70%;

四是最终目标，2031年到2035年，发展中心村达到100%，撤并“边缘村”“空心村”216个，达到100%。

（三）明确中心村建设的主要任务

首先，要发展村域经济，按照一村一品、一村一业的思路，发展绿色产品、养殖业、农家乐等特色旅游、农产品加工、电商物流等。通过兴办农村专业合作社，发展拖到规模经营，培育壮大特色特色主导产业，提升农产品市场竞争力。

其次，要聚集空心村人口，推进村屯撤并，对自然屯较多、人口分散的空心村积极进行撤并，集聚更多的分散村屯、偏远村屯等村民向中心村聚集。加强空间管制，对要撤并的村屯一律停止农民宅基地审批，鼓励到中心村建房。

第三，要推进基础设施配套建设，统筹推进中心村的水、电、路、天然气、绿化、垃圾处理等基础设施建设。道路要硬化，路灯要亮化，村庄要绿化，网络普及化，做到规范、有序、美观，完全符合美丽乡村建设标准。

第四，要完善公共服务，要建设中心村的社区综合服务中心，搞好金融、电信、有线、网络、电力、邮政、交通等服务，建立活动室、卫生所、文化广场、连锁超市、幼儿园等，做到管理有序，服务完善，文明祥和，村民欢迎。

第五，政府牵头，加强服务，建议成立专门工作机构，负责边缘村、“空心村”改造工作，出台具体指导意见、政策，并做好业务技术的服务与指导。要严格把握“一村一策，一户一策”原则，加强政策法规宣传，提高农民对农村土地的性质、农民审批建房条件、耕地保护、村庄规划的认识，为中心村建设营造良好的舆论氛围。

（四）加快发展中心村的具体办法

首先，要合理调整用地，把新型农村社区建在城市配套设施比较完备的城建规划用地区域内。城市基础设施，供水、供热、供气、通讯等相关设施及公共设施的运行管护机制向中心村、城镇延伸。

其次，要用好国家相关政策，适当减免各种税费。对于通過公开招投标整村整镇承建新型农民住宅楼的建筑商，土地出让金、施工营业税、交易税、契税等地方留成部分全部免除或通过政府以奖励等形式予以返还，并免收工本费以外的各项地方行政收费。

第三，要地方政府要支持符合城乡规划的、经相关部门批准的集体自主开发项目，积极鼓励村集体自主开发，集体经营或本着谁投资谁受益原则，招投标进行开发建设和经营。控制单户房的户型及价格。要以50平方米至70平方米的小户型为主体，楼房出售价格控制在建筑成本价上浮15%以下。

第四，要地方政府对进城农民提供免费技能培训服务，并免费为符合条件的人员办理《就业失业登记证》，对持证自主创业的进城农民免收3年地方收取的行政性税费，对吸纳持证农民就业达到一定规模的工商户给予相关税费返还。

第五，要当地农村户籍且在当地农村居住的有宅基地或承包田农户，每户可购买一套新型农村住宅楼。购买后必须由户主及共同户籍的家庭成员居住。按要求购买农村新型住宅楼的农户，由房管部门给予分户办理房屋产权证，注明5年内不得转卖和出让。如发现转卖和出让，不予以办理过户手续。

第六，要新型农村社区的农民可凭房屋产权证办理户籍“农转非”等相关手续并享受城镇居民社保、医保、上学、就业等待遇。农户的户籍变更后按现有国家政策保持原有土地承包经营权不变，原享有的各项惠农待遇不变。

  （五）撤并“边缘村”“空心村”发展中心村工作的推进措施

1.加强党的领导。只有坚持党的统一领导，明确各级政府主体责任，才能把此项工作落到实处。各级党政领导必须建立健全强有力的领导机构和工作机制，做好规划，出台政策，健全制度，明确职责，落实责任，严格考核。健全党委统一领导、政府负责的工作领导体制。坚持重大事项、重要问题、重要工作由党组织讨论决定的机制，各级书记是第一责任人亲自抓。各县（市）区、乡镇要成立领导小组负起抓落实责任，下大力气抓好此项工作。各职能部门要各司其职、密切配合，细化落实政策措施和制度，形成工作合力。建立各县（市）区、乡镇干部联系制度，做到每个“空心村”至少有1位乡镇干部挂点服务。村党组织和村干部切实抓好各项政策措施的组织实施和落实工作。

2.加强宣传引导。利用各种宣传形式动员广大村民克服小农思想，积极参与发展中心村逐步消灭边缘村、“空心村”建设，宣传好思路、好经验、好典型，及时总结提炼可复制的典型经验并加以宣传推广，形成撤并“边缘村”“空心村”发展中心村的浓厚氛围。注重试点引路，先行先试，把试点作为重要方法，选择有一定基础的县乡两级设立试验区，等经验成熟后进行推广。

3.引入市场手段。要充分利用和发挥好“中心村”具有的资源和区位优势，鼓励外务工、经商人员、大学生和退伍军人等返回中心村兴办产业，带领乡亲脱贫致富。引入社会资本，解决资金短缺问题，为发展“中心村”注入新的活力。广泛开展村企共建、实施宅基地置换的经验，在保证农民合法权益的基础上，降低建设成本，让农民不花钱或少花钱，住进条件优越的“中心村”。

4.加大财政资金扶持力度。从土地出让金收益中提取资金，建立“空心村”改造专项资金，推行项目化管理，对实行宅基地管理“三统一”的进行补贴，专项用于旧房拆除补助、收回宅基地（空闲地、自留地）补助、基础设施配套、退宅还耕工程建设支出。

5.取得金融机构的支持，金融部门要积极为农民办理按揭贷款或用土地经营证作抵押贷款，并适当延长还款期限，低息放贷。偏远村屯整体搬迁并对原村屯整体拆迁的，所在地县（市）、区政府给予每户房屋价格适当的补贴。对于撤屯并村、整村整镇集中开发建设新型农村住宅楼，农民原有住宅需拆除的，拆除补偿款可直接冲抵新购置住宅楼价款。

6.要强化社会管理。按照建管并重原则，抓好中心村社区化综合管理。逐步推行公益补贴、有偿服务和互助管理相结合的物业管理模式。逐步配套建设便民超市、医疗卫生、文化娱乐、体育健身、通信网络、治安保卫的等公共服务设施，方便群众的生产生活。大力开展文明村建设活动，教育引导农民养成文明健康的生活方式，提高新农村建设水平。

〔责任编辑：孙玉婷〕