新中国成立以来人民政协发展的历史与经验

兰丽彬

关键词：人民政协;发展历程;基本经验

中图分类号：D627 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2019）12 — 0020 — 03

一、人民政协七十年的发展历程

“人民政协植根于中国历史文化，产生于近代以后中国人民革命的伟大斗争，发展于中国特色社会主义光辉实践”。〔1〕新中国成立以来，人民政协的发展历程可分为四个时期：

（一）诞生后的短暂繁荣时期（1949——1954年）

马克思恩格斯在《共产主义者同盟章程》中指出，同盟是团结无产阶级斗争所需的一切革命力量的重要组织形式。〔2〕在我国，统一战线是这一组织形式的集中体现，而人民政协正是中国共产党领导的人民民主统一战线发展的产物。1949年9月21日，人民政协第一届全体会议的召开标志着人民政协的诞生。人民政协在这一时期的繁荣发展源于政协第一届全体会议肩负起了代行全国人民代表大会职权的重任。此次会议选出的政协第一届全国委员会，对一些有关国家大政方针以及统一战线内部的重要问题，进行了充分的民主协商，协商通过了抗美援朝、土地改革和政协工作条例等相关决议，在巩固新生政权、推动国家建设等各方面作出了重大贡献。

（二）巩固与发展时期（1954——1957年）

1954年9月，第一届全国人民代表大会的召开标志第一届人民政协历史使命的圆满完成。此时，对于人民政协是否继续存在的必要性问题，毛泽东多次强调，人民代表大会并不妨碍政协进行协商。〔3〕这些论述奠定了人民政协继续存在发展的理论基础。随后，1954年全国政协二届一次会议通过的《中国人民政治协商会议章程》指出，作为具有团结功能的人民民主统一战线的组织，人民政协仍然有存在的必要性。〔4〕此次会议明确解决了全国人大召开后人民政协的性质、地位等问题，为人民政协在国家政治生活中继续发挥作用奠定了科学的思想、政治和组织基础。这一时期，人民政协继续发挥政治协商和团结人民的重要作用，开展大量工作以推动社会主义革命和建设事业。

（三）曲折与中止时期（1957——1978年）

人民政协的曲折与中止时期可细分为三个阶段：一是从1957年至1966年的曲折发展阶段;二是文化大革命时期人民政协发展的中止阶段;三是1976到1978年人民政协发展的徘徊阶段。1957年下半年反右派斗争扩大化，不少政协委员被错划为“右派分子”，参政议政的积极性遭受了严重打击。虽然毛泽东在1959年提出要给右派分子摘帽子，但在左的错误思想影响下，政协的日常活动仍处于不正常状态。1966年“文化大革命”正式开始后，统一战线工作和人民政协工作遭到全面否定，不少委员和爱国人士遭到迫害。直至1976年10月人民政协才开始恢复工作。虽然1978年《章程》对于恢复和开展政协工作起到了积极作用，但由于左的错误思想影响，到中共十一届三中全会召开前，人民政协发展处于徘徊阶段。

（四）恢复与完善时期（1978年--）

中共十一届三中全会的召开后，人民政协进入了不断法律化、制度化、规范化的发展新时期。首先，政协入宪。1982年，人民政协的性质、地位、作用首次以根本大法的形式被正式确定，为人民政协工作开展奠定了坚实的宪法基础。其次，中国共产党领导的多党合作制度入宪。1989年，随着《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作制和政治协商制度的意见》出台，中国共产党领导的多党合作制度的入宪为人民政协的持续健康发展提供了坚实的制度保障。再者，文件规范。十六大以来，党中央相继印发了关于加强人民政协协商民主和民主监督等文件，不断推进人民政协工作规范化进程。新时代，党中央对人民政协工作作出了一系列重大部署，开拓了人民政协工作新局面。

二、坚持和完善人民政协工作的基本经验

七十年來，在中国共产党的领导下，人民政协融入时代、扎实履职，为社会发展作出重要贡献的同时也积累丰富的宝贵经验，这些经验可以概括为 “三个相统一” ：

（一）一元领导与多元协商相统一

在我国政治生活中，党是居于领导地位的。但加强党的集中统一领导和人民政协依法依章程履职尽责并不形成矛盾对立，二者统一于共同利益的基础之上，统一于中国政治体制改革的全过程。

1.坚持中国共产党的领导是人民政协事业发展进步的根本保证。首先，从中国共产党和民主党派的性质来看，中国共产党是执政党，人民政协是参政党，因此，在中国的话语体系中，谈及党际关系和人民政协事业的存在和发展问题，其首要政治前提和根本政治原则必须坚持中国共产党的一元领导。这是历史的选择，时代的选择，人民的选择。正如习近平所指出：“中国共产党的领导是包括各民主党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在内的全体中国人民的共同选择，是成立政协时的初心所在，是人民政协事业发展进步的根本保证。”〔5〕。其次，人民政协是政治组织，政治性是其固有的本质属性，这一本质属性决定了人民政协必须旗帜鲜明讲政治，切实担负起实现党对人民政协领导的政治责任，在各项工作的开展中也必须始终恪守中国共产党领导这个根本政治原则。实践是检验真理的唯一标准。人民政协七十年的发展历程和成就有力证明了坚持中国共产党的领导，是人民政协事业在改革创新中始终沿着正确方向发展的重要保证，也是人民政协在新时代真正有所作为的根本保证。

2.在坚持党的领导下，发挥多元协商作用是人民政协事业实现高质量发展的关键所在。首先，在推进国家治理现代化的大背景下，坚持多元协商是人民政协适应国家治理现代化要求的重要体现。在现代多元社会条件下，合作性、包容性和协商性的治理是大势所趋。人民政协作为聚力与献策机构，其组织上的广泛代表性和政治上的最大限度包容性，充分体现了国家治理体系构建中要求参与主体多元化和包容性这两大基本特征。从这个意义上来说，人民政协多元协商是对习近平提出的人民政协自身要适应国家治理现代化要求的贯彻落实。其次，在全面从严治党的背景下，坚持多元协商是巩固和加强党的领导地位的重要举措。在中国的政治制度设计之中，人民政协作为联系党和国家以及社会的桥梁纽带，旨在整合协调不同群体间的利益矛盾以推动社会和谐发展。因此，于中国共产党而言，只有得到包括各党派、各团体在内的广大人民的真心拥护，其领导地位才能不断巩固加强;只有坚持多元协商，群策群力，党和人民的事业方能蓬勃发展、永葆生机。新时代，做好人民政协工作，既要坚持党的领导，又要突出专门协商机构特色，推动常态化、多层次、各方面有序参与的协商议政格局的形成。

（二）人民民主与团结和谐相统一 

人民政协是马克思主义统一战线学说与人民民主思想同中国革命与建设相结合的伟大创造。因此，人民政协从作为中国人民民主统一战线组织诞生之日起，其性质和定位就决定了民主和团结是人民政协的两大主题，是其产生与发展的历史根据，又是其继往开来的方向与使命。〔6〕

1.坚持人民民主是人民政协事业顺利发展的必然要求。在中国的制度语境下，人民民主的价值指向在于强调和保障广大人民主体地位。发展社会主义民主，既需要制度设计的完善性，也需要实践参与的完整性。在我国政治生活中，公民的政治参与主要通过选举民主和协商民主这两种重要途径来实现。选举具有周期性，因而由选举民主所体现的公民政治参与也相应地具有时限性。相较而言，协商民主则拓宽了公民政治参与渠道，强调公民政治参与的持续性，既丰富了民主形式，又深化和提升了协商民主的内涵与品质，充分体现和保障了人民当家作主的权利。从这一意义来看，坚持人民民主是人民政协事业顺利发展的必然要求。此外，从我国社会主义民主的“重要发扬形式”到“重要实现形式”，这一表述变化不仅体现了新时代人民政协坚持协商民主的必要性，同时也蕴含了时代发展对人民政协工作提出的新要求。新时代人民政协要适应社会主要矛盾变化，在深刻理解和把握协商民主的内涵与精神实质的基础上，以人民为中心，把协商民主贯穿履行职能全过程，拓展社会主义民主的广度和深度，推动真正广泛而有效的人民民主的实现。

2.人民政协作为统一战线组织的性质定位决定了团结功能始终是其应有之义。统一战线中国共产党夺取革命、建设和改革事业胜利的重要法宝。〔1〕今年是毛泽东提出“统一战线”法宝80周年，从团结全国人民建立新中国，到团结各界人士实现从新民主主义向社会主义的转变，再到团结各界人士共同推进社会主义现代化建设，无论是在过去，还是现在，团结都是人民政协克服困难、赢得胜利的强大力量，是凝聚人心、成就伟业的重要法宝。“大团结大联合是统一战线的本质要求，是人民政协组织的重要特征”〔1〕。在全面深化改革的新时代，作为最广泛爱国统一战线组织，人民政协大有作为的关键在于实现发扬民主与增进团结的相互贯通。在统一战线视域中，团结在逻辑上具有优先性，但中国国情与社会关系之复杂决定了做好人民政协工作，必须实现发扬民主与增进团结的相互贯通。实现紧密团结，凝聚共识、汇聚力量，发展民主才更有基础;发扬协商民主，建言资政，排难解忧，加强团结才更有动力。二者统一于中国社会主义民主政治发展的全过程，统一于实现中华民族伟大复兴的目标之中。

（三）顶层设计与自身建设相统一 

人民政协七十年的发展历程表明，人民政协的发展进步需坚持顶层设计与自身建设的统一。

1.加强顶层设计是人民政协事业顺利发展的重要保障。回顾历史，历代党和国家领导层均制定实施了一系列方针政策，从法律和制度层面明确了人民政协工作的总基调与总布局。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在继承的基础上，深刻总结人民政协理论发展与实践经验，将其纳入国家治理现代化建设的框架之内，提出创新性构想，作出重大战略部署，推动人民政协相关机制体制建设，不断提高政协工作的制度化、规范化、程序化水平。“人民政协是国家治理体系的重要组成部分”〔1〕。这一表述既是对人民政协性质与职能的补充阐述，赋予人民政协新的政治定位和制度空间，规范人民政协职能发挥的空间与重点所在;同时也体现了新时代增强人民政协顶层设计的时代必然性。首先，从外部来看，国家治理现代化是一个系统工程，人民政协作用发挥需要与人大、政府等其他国家机关相互配合，而在这一系统中，诸多因素纵横交错、相互影响，如果不从战略上加强顶层设计和全面运筹，人民政协作用发挥的实效性就会大打折扣。其次，从内部来看，新形势与新要求决定了人民政协相关工作的推进需要方法论的创新，而加强顶层设计正是其方法论创新的必然选择。

2.人民政协加强自身建设是适应全面深化改革的需要，也是自身持续发展的需要。中国共产党历来重视人民政协的自身建设。新时代，习近平强调要适应全面深化改革的要求，以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设。〔1〕由此可知，加强自身建设是人民政协发展的基本逻辑。新时代，人民政协必须以习近平对人民政协履职能力的相关阐述为行动指南，以顶层设计为基本遵循，以改革创新精神为动力，切实加强自身建设。具体而言，一是要完善人民政协运行机制。人民政协能否履行好自身职能，取决于其制度化平台是否有效运行。为此，要健全和完善多元协商治理机制、委员协商对话机制与协商治理监督机制。二是要促进人民政协组织的能力建设。其重点在于提高“四大能力”，为人民政协在新时代实现新作为提供组织保障。三是要加强政协委员队伍建设。习近平强调，政协委员要为时代画像、为时代立传、为时代明德。对此，首先要优化政协委员的产生机制，其次要加强政协委员的工作保障，最后要强化政协委员的道德建设与责任担当，切实担负起人民政协事业的参与者、实践者、推进者的政治责任。

三、总结

人民政协作为历史和现实的客观存在，七十年来与中华人民共和国同呼吸、共命运，与时代同进步、共辉煌，充分彰显了作为具有中国特色制度安排的鲜明特色和巨大优势。人民政协工作的顺利推进，必须始终坚定政治性，突出协商性，保证民主性，彰显团结性，完善制度性，坚持创新性。在中华人民共和国和人民政协成立70周年的重要历史节点，认真回顾建国以来人民政协事业的发展历程，总结其发展经验，对于创新推动新时代人民政协工作，推进社会主义协商民主建设，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利而言，具有十分重要的意义。

〔参考文献〕

〔1〕习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话〔N〕.人民日报，2014-09-22.

〔2〕马克思恩格斯全集（第7卷）〔M〕.北京：人民出版社，2009：626.

〔3〕何兴镒，苏庸碧，王廷美.人民政协论〔M〕.成都：四川大学出版社，1995：17.

〔4〕人民政协重要文献选编（上）〔M〕.北京：中央文献出版社，中央文史出版社，2009：77.

〔5〕习近平.在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话.http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-09/20

/c_1125020851.htm，2019-09-20.

〔6〕賈庆林.高举中国特色社会主义伟大旗帜把人民政协事业不断推向前进〔J〕.求是，2009，（02）：03-10.

〔责任编辑：孙玉婷〕