农村承包地经营权经济收益实现机制的一种探索——基于江西乐安“绿能”典型个案的分析

陈美球，廖彩荣，朱美英，张淑娴，张玉琴

（江西农业大学农村土地资源利用与保护研究中心，江西 南昌 330045）

1 引言

《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》明确提出，要落实承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，保障农村集体经济组织成员的合法权益得到有效实现。尽管“三权分置”下的经营权究竟是用益物权性质还是债权性质，法学界尚未形成统一认识[1]，但对于广大农民而言，经营权的经济收益是最直观的权益体现，也是最为关心的权益保障，直接关系到村民对经营权的珍惜与保护，也影响着耕地的利用。面对农户日益分化这一社会现象，越来越多的农民不再完全耕种自家承包地，而通过经营权的流转以实现耕地的利用和满足现代农业规模经营的需求，这也成为多年来国家涉农政策的重要鼓励内容。然而，其成效却并不明显：一方面，经营权流转的面积并不多，且以短期流转为主，难以满足现代农业经营主体的稳定预期需求。到目前为止，全国家庭承包经营耕地流转率也只有1/3左右；另一方面，不少耕地处于抛荒闲置状态，其中不乏有因对经济收益不满而“宁愿抛荒也不流转”的现象。因此，构建有效的农村承包地经营权经济收益实现机制，既实现经营权的经济收益，又减少耕地抛荒现象，对于统筹推进自然资源资产产权制度改革，推进生态文明建设具有重要意义。

为了促进耕地流转、实现农村土地承包者经营权的经济收益，实践界与理论界开展了积极的探索，如在上海市松江区，承包农户需先与村委会签订《土地流转委托书》，将土地经营权委托给村委会进行集体流转，村委会再与农业经营主体签订流转合约，农村承包地经营权经济收益通过每年的流转租金实现[1]。在四川省崇州市，农户以承包地经营权入股和出资相结合的方式成立合作社，由合作社理事会聘请职业经理人负责土地的经营与管理，农户的经营权经济收益通过保底收入和超产分红来实现[2]。针对现代农业经营主体与农户之间的关系具有不稳定性、不完全性等特征，存在履约障碍，甚至“敲竹杠”现象，农民的诚信问题受到社会诟病[3-5]，如何解决合约不稳定的问题，曾一度成为促进经营权流转、保障经营权经济收益的研究重点，包括推行保证金制度[6]、强化确权[7]、运用补充与补偿手段[8]、加强关系嵌入与合约治理[9]、增强违约惩罚[10]。近年来，随着农业生产社会化服务的兴起，“土地托管”也成为了一个新的热点，通过现代农业企业的社会化服务，推动了先进科技和机械化应用，降低了农资成本，在实现农户经营权的经济收益方面表现出较强的生命力[11-13]。但是，现阶段的农户表现出明显的异质性特征，单一的经营权经济收益实现方式难以同时满足各类农户的实际需求。

江西省乐安县引入江西省绿能农业发展有限公司，构建了“政府引导、村组主导、村民自愿、企业对接，协同多样、保障多元、风险可控、利益共享”的龙头企业与小农户协同机制，不仅解决了小农户分散经营外部性社会高成本的问题，也消除了耕地抛荒现象，并全面实现了各类农户的经营权经济收益，为现阶段农村承包地经营权经济收益实现的机制构建提供了一个鲜活案例。本文在剖析现阶段农村承包地经营权经济收益基本特征的基础上，通过乐安“绿能”实践的个案剖析，以期为农村承包地经营权经济收益实现机制的构建提供参考。

2 现阶段农村承包地经营权经济收益的基本特征及其对实现机制构建的要求

科学掌握现阶段农村承包地经营权经济收益的基本特征，是构建农村承包地经营权经济收益实现机制的基础。改革开放以来，随着城镇化和工业化的推进，农村青壮劳力外出务工经商现象日益普遍，农户分化加剧，承包地已不再是家庭最主要的生存依赖，经营权经济收益的特征也随之发生了变化，进而对经济收益实现机制提出了相应的要求。

2.1 农户对经营权的社会保障需求高于经济收益

就农户而言，承包地经营权同时具有经济收益功能和社会保障功能。尽管国家加大了农村社会保障制度建设，也积极推进农村转移人口的市民化步伐，但由于转移农民对非农就业与市民化缺乏充分信心，耕地仍然是最后的生计退路与生存保障，同时随着耕地经营的经济效益及其在家庭经济收入中地位的不断下降，承包地经营权的经济收益功能逐渐下降，相应的基本保障功能不断上升，因此，现阶段农户对经营权的经济收益需求远低于社会保障需求。当承包地经营权的经济收益功能为主时，农户以追求经济效益为目标，若以社会保障功能为主时，其理性选择是以生存安全第一，宁肯抛荒，也不愿放弃对土地的经营权[14-15]，经营权流转也多限于短期流转。调研中发现，不少经营权流转是亲戚朋友之间的帮忙，且以口头约定为主，有些甚至没有流转费用，这与李秀彬课题组的研究结论吻合[16]。经营权的流转只是保证耕地有人耕种而不至于荒废，以备承包权人外出打工无着落时，随时返乡自己耕种，解决最基本的生计问题。尽管小面积的承包地难以担负起实际意义的保障功能，但在农户的潜意识中，这是他们“最后的生存保障”，承包地经营权发挥着农户精神上的慰藉功能[17]。经营权社会保障为主的特征表现，客观上决定了构建单一的经营权长期稳定流转以实现承包地经营权经济收益的机制是行不通的。

2.2 经营权经济收益的实现形式呈多样化需求

作为一个农业人口基数大的传统农业大国，千千万万的小农户仍然是未来一段时期中国农业农村发展最重要的基础力量和国家繁荣稳定的重要基石[18]。但现在的小农户与传统小农经营不同，一是老龄化、兼业化现象明显，外出打工是家庭主要经济收入来源，形成了青壮劳力外出打工，留下老龄人在家务农或“农忙时种地、农闲时打工”的情形，以精耕细作来获得更多经济收益的传统已开始消失；二是面对大生产、大物流、大市场的现代农业生产竞争环境，单打独斗的小农户表现出明显的市场竞争弱势，借助外力增强抗风险能力以获得更多经济收益的渴望强烈；三是由于外出打工存在较大的不确定性，对于暂时没有时间耕种的土地，也只是希望短期流转或临时代耕，以备随时返乡耕种，客观上成为了通过长期流转实现稳定经营的内生阻力，完全依赖长期的经营权流转来体现经济收益的可能性不大；四是实际耕种的面积不再局限于自家的承包地，有的农户只耕种用于解决自家口粮的少量耕地，有的农户以家族为单位一起代耕，有的农户通过少量耕地流转成为了小型的种植专业户。这种不同农户群体共存的现象，对承包地经营权经济收益实现机制提出了形式多样化的内在需求：通过自身耕种直接实现经济收益；通过农户间联盟合作共同实现经济收益；通过代耕、入股、出租等各种流转方式实现经济收益。

2.3 经营权的经济收益价值呈不稳定性

保证农业生产应有的经济效益是实现经营权经济收益的前提。然而，任何农业生产都要面对市场和自然灾害的双重风险，依托于经营权的农业生产经济效益有高有低，这必然导致经营权经济收益价值表现的不稳定性，这是耕地经营权的一个本质特征。鉴于小农户抵御风险能力的先天不足，国家出台了《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》，明确要通过建立健全社会化服务体系、提高小农户组织化程度、加强培训和科技推广服务等相应路径，使小农户成为发展现代农业的积极参与者和直接受益者。但是，抵御风险并不是现代农业经营主体或农业社会化服务组织单方面的责任，而需要多方面的相互配合，共治共享。一方面，充分调动现代农业经营主体或农业社会化服务组织和众多小农户的主人翁精神，群策群力，激发竞争意识和创新活力，提高应对风险与危机的能力。另一方面，要在共同付出的基础上共享发展成果，公平的利益分配机制至关重要，若发展收益过分偏向于现代农业经营主体或农业社会化服务组织或集中在少数农户身上，不利于风险抵御能力的持续提高。因此，承包地经营权经济收益实现机制的构建，必须正视经济收益价值不稳定性的特征，坚持发挥现代农业经营主体或农业社会化服务组织对小农户的带动作用，构筑小农户和现代农业发展有机衔接的命运共同体。

2.4 经营权经济收益的最大化需区域统筹协调

耕地利用表现出强烈的外部性，相邻地块的耕地利用呈现出明显的相互影响、相互牵制关系，需要在区域层面实现统筹协调。一方面，随着种植结构的多样化，作物间生长相互影响明显。如调研中，曾遇到因水稻种植户喷施农药导致相邻桑叶污染而出现蚕宝宝中毒死亡的纠纷；即使连片大面积种植水稻，也经常出现因农户间种植的水稻品种不同不能实现统防统治而导致病虫害交叉感染的现象。另一方面，农户间的灌排水等生产基础设施利用需要统筹。由于公平是中国农村社会的基本准则，为了追求绝对的公平，在承包地分配之初，人为地加剧了耕地的细碎化，家庭承包责任制下农田基础设施维持机制的不健全导致公共设施功能下降，又加剧了农户间农田用水等矛盾。尽管近年来国家推进了农田整治工作、加大了高标准农田建设力度，但分田到户的做法，又使建设好的规整农田再次被细碎化，导致高标准农田建设的效果大打折扣。现实中，因农户间难以协调而影响区域耕地经营效益的现象很多，如在整片耕地中，因某一“钉子户”不配合而难以实现规模化机械化经营；又如因占用各家的耕地面积不尽相同而导致沟渠、田间道路修建难以落地。因此，要实现每块耕地经营权经济收益的最大化，须在区域层面进行统筹协调，这对承包地经营权经济收益实现机制的构建提出区域整体统筹的客观要求。

3 龙头企业与小农户协同的乐安“绿能”实践

2017年，江西省绿能农业发展有限公司投资1.2亿元成立了江西省乐安绿能农业发展有限公司，新建现代化稻谷加工厂及仓储基地，在水稻统一生产经营与管理的基础上，统一加工、统一包装、统一品牌销售，创建乐安大米品牌，主打绿色生态，全面提升大米市场竞争力。绿能公司根据多年从事粮食规模化经营的经验，在前期与农户、村集体、当地政府开展了充分的沟通与协调，构建了“政府引导、村组主导、村民自愿、企业对接，协同多样、保障多元、风险可控、利益共享”的运行机制，开展了承包地经营权经济收益实现的乐安“绿能”实践探索（图1）。“政府引导、村组主导、村民自愿、企业对接”，就是明确各相关主体的角色定位，保障机制的有序运行；“协同多样、保障多元、风险可控、利益共享”，就是构建清晰的运行机制，实现共治共享。

到2019年，“绿能”公司已流转土地1.4万亩，托管土地3.0万亩，并与113户农户及11个合作社、1个家庭农场签订了订单合同。两年的实践充分实现了各类群体农户的承包地经营权经济收益。

3.1 乐安“绿能”实践的主要做法与成效

3.1.1 以各主体清晰定位保障机制的运行效率

明确了政府、村集体、企业、农户、合作社各主体的角色定位：当地基层政府主要负责协调解决企业入驻的相关问题，基于政府公信力，通过政策引导，帮助村民、合作社与企业之间建立信任关系；村成立村合作社（与村委会两块牌子一套人马，村社合一），主要负责土地集中规模经营的地块调整，以及流转、托管中各类矛盾的调解，并与村民签订流转合同，每个村成立监事会，每个村小组成立由乡贤、老党员、老干部组成的理事会，对土地流转协调金的使用、农田基础设施的维护等事项的决策进行监管，企业每年支付100元/亩给村集体，用于相关协调工作的开展；村民可根据自身需求，自愿选择与企业协同的方式；企业以流转集中开展企业生产，并为农户提供各类生产服务，在对接村民各类需求的同时，对接大市场。

图1 龙头企业与小农户协同的乐安“绿能”实践运作示意图Fig.1 The diagram of Le’an “Green Energy” practice of leading enterprises cooperating with rural smallholders

3.1.2 以承包权和经营权的集中分离实现耕地经营的规模连片

耕地的集中连片是现代农业生产的基本要求。为了解决农村承包地过于分散的现实问题，首先把全村的经营权统一流转给合作社，实现土地承包权和经营权集中分离，然后优先满足本村农户的耕种，但耕种的耕地并不一定是自己家的承包地，面积也不限于自家承包面积，而是集中连片，再把剩余的耕地作为企业生产基地流转给绿能公司，合作社与企业签订的流转合同为三年一签，并留有一定的调整空间，以应对每年农户自己耕种面积的需求变化，但坚持位置相对固定、集中连片的基本原则，在空间上形成了相对稳定的企业生产基地和自己耕种耕地的二类区域，二类面积的调整只是在交界处进行。这样，既相对灵活地满足了农户自身耕种需求，也满足了企业相对稳定的经营权，增加了企业持续投入的信心。

3.1.3 以合作多样化激发协同机制的内生动力

针对不同群体农户的各自需求，绿能公司提供了订单生产、流转、半托管、全托管等多种合作形式，且村民（包括打工返乡人员）可优先从合作社获取区位条件好的耕地经营权，与企业签订收购合同，企业通过品种选择标准化、种植管理标准化、生产流程标准化，并承诺高于市场价格的10%收购稻谷；耕地流转农户可获取租金，若到企业务工可获取基础薪金和超产奖金，以及60元/亩的流转协调金，其中租金年初支付；半托管农户的种植品种、田间管理和产品销售，由农户自主决定，公司以低于市场价格的30%提供各类服务；全托管农户则从购买种子、化肥、农药，到机耕、机插、机收，稻谷烘干、销售的产前、产中、产后实行全面托管服务，公司收取一定的托管费用。

3.1.4 以利益共享确保经营权经济收益的充分实现

一是流转户通过租金和流转协调金，可获得稳定的经济收益，若在企业生产基地参与农田管理，还可获得固定的工资和超产资金；二是自行经营户，不论是订单农业户、还是全托管、半托管农户，均可通过减本增效，实现经营权的经济收益增长。特别是半托管农户，其所需的种子、化肥、农药以及生产服务，均只需在绿能公司记帐，待公司收购稻谷后统一结帐，既解决了小农户融资难题，也有效地降低了市场风险，保障了经营权的经济收益。公溪镇陈家村60岁的陈爱华，2018年经营了自家和叔伯家的21亩耕地，与绿能公司签订了托管协议，除了人工投入，不需要任何资金投入，且能确保化肥农药的质量，也不愁稻谷销售，还能享受每亩低于市场价25元、40元和10元的整地、收割和植保服务，仅这三项就节省了1 575元的生产成本，加上高于市场价10%收购，比往年增收了近万元，实现了经营权经济收益的增值。当然，通过流转、订单生产、半托管、全托管等多种协同形式，依靠统一的优质水稻种植生产管理，也为企业品牌经营确保了大米精细加工的原料供应，实现了多主体的共赢。

3.1.5 以先进科技奠定经营权持续增值的基础

绿能公司针对乐安的土壤环境与气候条件，积极吸纳先进农业科技，形成了统一的优质水稻种植生产管理模式，引进了最新优良品种，100%推行测土配方施肥技术和无人机生物药剂的统防统治病虫害技术，改“中稻+油菜”为“中稻+再生稻+油菜”，推广早稻直播技术等。先进农业科技的推广应用增加了生产效益、减少了劳动强度。另外，测土配方施肥技术的推广，不仅节省了生产成本，更促进了耕地生态的恢复，有利于耕地资源的可持续利用，奠定了经营权持续增值的基础。当地传统的施用习惯是每亩100斤复合肥（底肥）+ 7斤尿素+ 60斤复合肥（分蘖肥），而企业推行的施肥是40斤配方复合肥（底肥）+ 20斤尿素+ 40斤配方复合肥（分蘖肥），总量减少了67斤，加上生物药剂的统防统治病虫害技术，耕地生态得到了恢复，泥鳅黄鳝明显增多，甚至出现了多年不见的农田小鲫鱼。

3.2 乐安“绿能”实践的主要经验分析

江西省乐安县引进“绿能”这一龙头企业，通过多种形式与广大农户形成了利益共享的命运共同体，村民积极配合企业工作，村集体主动开展农田基础设施维护，促进企业发展，进而实现经营权经济收益的最大化。企业与小农户协同体的构建是一个复杂的系统工程，要形成有效的承包地经营权经济收益实现机制，应抓住以下两个关键。

3.2.1 多主体的角色定位是龙头企业与小农户协同的核心

龙头企业与小农户的命运共同体不是单纯的龙头企业与小农户两大主体间的关系，还要涉及当地政府、村集体等多个相关主体，也不是单纯的经济利益关系，还受到外部政策激励和习俗等非正式制度的影响，还要依赖于政府的政策和制度保障，以及村庄社会关系网络中所蕴含的丰富社会资本。构建起角色定位明确的多主体协同机制是保障协同体有效运行的核心。

广大农户作为协同体的最大群体，其自愿参与和积极作为关系着协同的成败。为了吸引现代企业的入驻，一些地方政府曾有过违背村民意愿“一刀切”地强行推行耕地流转的深刻教训。充分尊重民意是自愿参与和积极作为的前提，而多样化的协同方式是吸引农户参与、获得广大村民支持的关键。因为现阶段的小农户已不再是完全依赖于耕地生存的传统农户，而是随着农户生计的分化，已经形成了以种田为主要收入的纯农户、“农忙在家务农、农闲外出打工”的兼业农户和长年在外打工的非农就业农户，不同类型的农户表现出对企业协同的需求不同，绿能公司正是针对不同农户差异化的现实需求，提供了订单生产、流转、半托管、全托管等多种灵活协同方式，才得到了广大村民的广泛支持。

龙头企业作为协同体的主心骨，善于经营是确保协同体生存的基础，也是应对经营权经济收益价值不稳定性的关键。正因为企业的赢利，才能通过利益共享机制传导给广大农户，实现经营权的经济收益。农产品既要产得好，更要卖得好，绿能公司之所以能在粮食生产难以赢利的背景下得以不断生存壮大，归功于企业精打细算的经营理念，注重每个环节的效益把控，包括以规范生产与管理确保产品质量、以规模生产降成本、以创建“凌继河”“凌代表”“乐安山泉”大米品牌获效益、以碎米和米糠利用获取大米加工的赢利空间、开创线上线下产品销售渠道等。

作为中国农村土地所有权主体和村民自治组织的村集体经济组织，在以实现经营权的经济收益为核心的协同体构建中，对于与当地政府、龙头企业和广大农户等相关主体之间的沟通，具有先天的协调与组织优势。乐安县村社合一是成功的做法，合作社可依据《农民专业合作社法》在耕地流转等具体事务上开展工作，也容易构建起农民与企业的信任关系，而村委在保障双方合作秩序、降低双方协同成本上具有明显的优势，特别是耕地流转合同采取村民与合作社签订、合作社再与企业签订的形式，也增强了村委在耕地流转管理中的责任。实践表明，村社合一不仅在灌排水协调、农村道路维护和家禽家畜日常管理上发挥了重要作用，也在耕地经营权的空间调配、促进规模经营上作出了巨大贡献。

地方政府则要提供相应的支持，为经营权经济收益最大化提供统筹协调保障。农业经营表现出强烈的社会正外部性，离不开政府有力的支持。从某种角度看，现代农业龙头企业可成为国家农业政策的接应主体和政策具体执行的代理人，也是实现国家扶持与市场调节相互耦合的具体体现[19]。从乐安“绿能”实践看，政府应重点加大农田基础设施建设，提高高标准农田建设的实效，筑牢实现经营权经济收益的基础。农业设施基础差仍然是制约农业现代化的最大“瓶颈”，2018年以托管形式与绿能合作经营1 400亩的经营户告诉我们，为了保障灌溉用水，不得不拉上1 800 m的抽水管，由于没有机耕道，收获的稻谷还得肩扛手提；绿能企业2018年一年因泥坑吞陷作业机器而产生的吊车使用费近50万元，对于绿能这样的粮食生产现代农业企业，可允许其根据生产需求先行投入农田基础设施建设，达到建设标准后，按国家投资额度给予奖励，实行以奖代补。

3.2.2 相互信任且充分嵌融是龙头企业与小农户协同的基础

相互信任且充分嵌融是龙头企业与小农户协同体的生存基础。古人云“上下同欲者胜，同舟共济者赢”。龙头企业作为外来资本的企业，广大农户存在本能的担心，他们担心企业圈地、收不到租金、想种地的时候没地种，这也是企业直接与众多小农户在耕地流转中协商成本居高的主要原因，一些农户宁愿抛荒也不肯流转。要建立相互信任的关系，离不开政府和村集体组织的协调，更离不开共享互利的内在机制。乐安“绿能”实践构建的“政府引导、村组主导、村民自愿、企业对接，协同多样、保障多元、风险可控、利益共享”协同机制，隐含了丰富的互信内容，既有政府、村集体的组织担保，更有租金提前支付的基本保障、超产奖金的利益共享、流转协调金的约束，以及企业投资1.2亿元建设的现代化稻谷加工厂及仓储基地的资产担保，也有村监事会和村小组理事会的监管护航。因此，要构建龙头企业与广大小农户的信任关系，不仅仅取决于龙头企业与广大小农户之间的沟通与协商，更取决于政府、村集体，以及类似于监事会、理事会等民间社会资源。

紧密的互嵌互融关系是维持龙头企业与小农户协同体的必备条件。从各相关主体之间的互嵌互融关系看，经济利益无疑是最主要的关系。企业为了赢利而选择与众多农户联盟，而广大农户为了获得更多的经济效益而选择与企业合作。经济关系并不只是单纯的合约租金，应包括最低期望收入与激励收益，最低期望收入能有效地降低协作风险，而激励收益可以激发农户主人翁行为，乐安“绿能”实践中农户流转租金就是最低期望收入，60元/亩流转协调金则是一种激励收益，激励每个农户积极支持龙头企业与小农户协同体运转，超产奖金则是务工农户的另一种激励收益，能让农户把公司的耕地当成自家的耕地经营，使其工作积极性和责任心得到充分调动。但是，经济利益并不是龙头企业与小农户协同体的唯一关系。由于各相关主体的角色定位不同，各自的需求与配合内容也不同，农户与农户、农户与合作社、农户与村委、村委与企业、企业与地方政府、村委与合作社、合作社与企业等不同主体之间利益关系的关注点存在很大差别。如农户与农户之间，中国农村是一个传统的熟人社会，表现出典型的“羊群行为”，存在明显的从众心态，邻居间的行为相互影响很大，农户间的示范作用不容忽视；而农户与合作社之间关系除了经济关联，还与合作社领头人的个人魅力相关；农户与村委之间则具有先天的组织关系，便于开展沟通工作；村委与企业之间，除了村委为企业提供相应服务外，企业也应为村委作出贡献；企业与地方政府之间，除了企业创造税收、促进当地经济发展，政府还应为企业提供服务，创造良好的营商环境；村委与合作社则由于职能不同，在具体工作中能发挥出不同的作用；合作社与企业之间，除了经济利益关系外，合作社还要协助企业解决农户组织化问题。

4 结论

乐安“绿能”实践的成功实践，充分证明了依托现代农业龙头企业，构建企业与小农户协同体是一个承包地经营权经济收益实现的有效机制，并具有强大的生命力。这一协同体的形成，完全符合发挥现代农业经营主体对小农户带动作用的中国现代发展方向，既坚持了以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，也坚持了市场配置的基本原则，充分利用了现代企业的资金、技术、管理与市场开拓等优势，有效降低了广大农户分散经营的外部性社会成本，推广了现代农业生产理念与技术，带动了传统小农户向现代小农户的转变，且有利于促进经营权经济收益的增值。

要构建以企业与小农户协同体为载体的承包地经营权经济收益实现的有效机制，必须处理好农户、企业、当地政府、村集体、合作社等多个主体的关系。一方面，应明确各主体的角色定位，发挥各主体的优势，并针对现阶段农户日益分化及经营权以社会保障为主的现实，改变追求经营权流转的单一思维，以多样化的协同方式满足不同群体农户的协同需求。另一方面，要形成共治共享、荣辱与共的有机整体，并确保多主体的共赢。经济利益是连接协同体各主体最主要的关系，但并不是唯一关系，既要利用经济杠杆，也要利用政策激励和习俗等非正式制度，以及传统村庄社会关系网络中所蕴含的社会资本，构建起相互信任且充分嵌融的协同体，形成协同合力，通过多主体的共赢保障协同体的健康运行。