新中国成立70年农村基本经营制度的历史演进与发展取向——基于农村土地制度和农业经营制度的改革联动视角

郑淋议， 罗箭飞， 洪甘霖

（1.浙江大学中国农村发展研究院，浙江 杭州 310058；2.重庆财经职业学院，重庆 402160）

1 问题的提出

中华人民共和国成立70年以来，中国发生了翻天覆地的变化。新中国成立初期的土地改革，使得三亿多少地或无地的农民获得七亿多亩的土地，实现真正意义上的“耕者有其田”，粮食、棉花、油料等总产量也均以两位数的速度增长。农业集体化时期，为推动国家现代化，完成原始资本积累，1950—1979年，国家通过税收和剪刀差等直接或间接的方式从农业部门累计提取经济剩余约4 500亿元，平均每年达155亿元之多[1]。农业在做出极大贡献的同时，也由于监督、计量、激励等农业生产经营问题，长期处于停滞不前的状态。1978年，中共十一届三中全会撬开了中国改革开放的大门，发轫于农村的土地承包制度改革刺激了农业农村经济的二次增长。改革开放40年来，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制改革进一步深化，中国农业农村经济发展取得明显绩效，2017年全国粮食总产量达到61 791万t，是1978年粮食总产量30 476万t的两倍之多，尤其是2003—2015年，粮食产量更是实现历史性的十二连增[2]。

回顾中华人民共和国成立以来的农业农村发展变化，经验与教训、不足与优势并存，农业农村经济的发展大致经历了一个迂回下降、螺旋上升的过程，农村各项制度也在变革中不断完善。就农业农村的发展变革而言，农村土地制度和农业经营制度，一直处于农村制度体系的中枢位置，两者共同构成中国农村基本经营制度[3]。中国实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，土地制度和经营制度的变革成为农业农村经济发展最为核心的制度变量。然而，鲜有学者明确区分农村土地制度和农业经营制度的差别，并联合两者进行深入研究。中华人民共和国成立70年来，农村土地制度和农业经营制度经历着怎样的历史变迁？农村土地制度和农业经营制度遵循着什么样的演进逻辑？未来的农村土地制度和农业经营制度又该如何联动改革？回答上述问题不仅有利于从理论上明晰农村土地制度和农业经营制度的关系，也有利于从实践上深化中国农村基本经营制度改革。加快农村土地制度和农业经营制度联动改革，不断完善中国农村基本经营制度，对于提高中国制度化能力、实现农业农村现代化具有重要意义。

2 新中国成立以来农村基本经营制度的历史变迁

农村基本经营制度主要包括农村土地制度和农业经营制度两大项。中华人民共和国成立70年来，农村土地制度的改革并非独立完成，它是在与农业经营制度的动态匹配中联动推进的。大体而言，农村基本经营制度先后经历新中国成立初期的“农民所有、家庭经营”，改革开放前期的“集体所有、集体经营”，到改革开放后期的“集体所有、均田承包、家庭经营”，再到现阶段的“集体所有、均田承包和多元经营”4个阶段（表1）。

2.1 新中国成立以来的农村土地制度

新中国成立初期《土地改革法》的颁布和实施，正式宣告了中国历史上存在数千年的地主阶级的消亡，广大的农民群体第一次真正成为土地的主人。《土地改革法》指出，“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”。这是新中国历史上土地产权归属的第一次变化，即由地主阶级到农民群体的转变。而且这是一次完整意义上的土地权属转移，它的转移是伴随着所有权权能的完全转移一并发生的，接过土地的农民充分享有使用、收益和转让等完整权能，此时的产权基本属于农户层次的“产权合一”[4]。正如该法律强调：“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”不过，新中国成立初期的土地产权制度改革并未维系太长的时间，伴随着土地买卖苗头的再次出现和早期社会主义建设的计划推进，国家开始意识到高度分散化的大国小农难以实现农业经济的快速增长[5]，在坚持农民土地私有产权的基础上，开始鼓励农民的土地资料逐渐由农户向合作社转移。1956年是一个分水岭，当年出台的《高级农业生产合作社示范章程》明确要求，要“按照社会主义的原则，把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有”。在此之后直到1978年，新中国历史上出现了第二次土地产权的归属变化，即由农民群体向农民集体的转变。这次土地归属的转变基本也是完整意义上的转移，除1962年《农村人民公社工作条例修正草案》（即人民公社“六十条”）提出允许农民保留少量的自留地之外，农民的土地及其权利均上移到农民集体层次[6]，无论这个集体是生产队，亦或是人民公社。可以说，改革开放前20年，土地产权大致属于集体层次的“产权合一”。

中共十一届三中全会拉开了中国改革开放的序幕，1978—1984年，“可以 、可以、还可以” “允许、允许、再允许”等系列政策表述创造性地将土地权利归属一分为二，新中国历史上出现第三次土地产权的归属变化，即集体所有权和承包经营权在集体和农户间的“两权分离”。在坚持集体所有的框架下，通过均田承包的方式在承包期限内将部分的土地使用、收益和转让权能逐渐由农民集体转移到集体农户。通过不断地放权和赋权，一直到2013年，承包农户已大致拥有较为完整的土地使用、部分的收益和转让权能[7]。新中国历史上法定意义上的第四次土地产权归属变化则发生在2014年，当年通过的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出，要“坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”。在发生农地经营权流转的情况下，农地产权分属农民集体、承包农户和新的经营主体三个层次，承包农户的相关土地权能也大部分地转移到新的农业经营主体。由此，中国农地权利开始创造性地一分为三，即所有权、承包权和经营权在集体、农户和农地经营者之间的“三权分置”[8]。而且，伴随着农村土地制度变革的持续推进，农户的承包经营权不仅可以入股分红，还可以贷款融资，相较以往，农户拥有更为完整的土地使用、收益和转让等权能。

表1 农村土地制度与农业经营制度改革时间表Tab.1 Timetable of rural land institutional reform and agricultural management system reform

2.2 新中国成立以来的农业经营制度

20世纪50年代初的《土地改革法》客观上塑造了数以万计的小农户家庭经营格局，高度分散的小农户小规模经营取代了适当集中的地主规模经营。为克服新中国成立初期家庭经营存在的生产资料不足和经营不善等缺陷[9]，中央在1951年出台了《中国共产党中央委员会关于农业生产互助合作的决议（草案）》，鼓励农民在自愿的前提下开展合作经营，合作经营的形式主要分为常年互助组、简单的劳动互助和以土地入股为特点的农业合作社。不过，发展合作社并非中央的终极目标，在1955年发布的《中国共产党第七届中央委员会第六次全体会议（扩大）关于农业合作化问题的决议》和《农业生产合作社示范章程》中提到，中央要将农业合作社的发展分为初级阶段和高级阶段，通过把农民引入互助合作的轨道，过渡到更高层次的社会主义。1956年社会主义“三大改造”基本完成，中国进入社会主义初级阶段，重工业优先发展战略正式启动，农业开始承担从农业国向工业国转变所需的原始资本积累职能。农民合作社短期历经从互助组到初级社再到高级社的历史转变，并由高级社转身为人民公社，逐渐形成“三级所有，队为基础”的农业集体经营制度[9]。1962年通过的《农村人民公社工作条例修正草案》指出，“公社在经济上，是各生产大队的联合组织，生产大队是基本核算单位，生产队是直接组织生产和组织集体福利事业的单位”。新中国历史上，农业经营形式第一次出现由家庭经营向集体经营的转变，农业集体经营制度一直持续到20世纪70年代末。

肇始于农村的土地制度改革，从包产到户到包干到户再到家庭承包，一步步正式宣告了长达20年左右的农业集体经营制度的破产，取而代之的是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营制度。小农户家庭经营再次回归农业生产经营的轨道，集体经营则淡出农业生产经营领域，转变为发展社队企业、乡镇企业或农业生产性服务业等。1999年宪法修正时，采纳了“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的文本表述，并将其正式确立为农村基本经营制度。在新的历史时期，伴随着农村人地分离趋势和土地经营权流转的加快，家庭农场、农业企业、农民专业合作社等逐渐成为继小农户之后的重要农业经营主体[10]。小农户家庭经营基础上的双层经营制度开始向多种新型农业经营主体共存的多元经营制度转变。2013年中央一号文件强调，要“充分发挥农村基本经营制度的优越性，着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”，同时“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”，并明确指出可以通过“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业”。中共十八届三中全会进一步强调，要“坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新”，“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”。十九大报告进一步指出，要“实现小农户和现代农业发展有机衔接，充分发挥新型农业经营主体的带动作用”。

2.3 农村土地制度与农业经营制度变迁的关联性分析

回顾新中国以来农村基本经营制度变迁的基本历程，可以发现，农村土地制度和农业经营制度存在密不可分的关系（图1）。从两者的区别来看，农村土地制度和农业经营制度的内涵范围各有侧重，农村土地制度主要涉及土地归谁所有、土地如何利用以及土地收益归谁享有等内容，而农业经营制度则主要包括农业经营主体有哪些、农业由谁经营、如何开展生产经营以及劳动成果归谁享有等内容。简言之，前者表征为地权配置和土地利用问题，而后者体现为农业经营主体和农业经营活动问题。从两者的联系来看，它们在时间上虽非完全同步，但却在路径上紧密相关，农地产权分配方式决定了农业的生产经营模式[10]，而农业的生产经营模式又反作用于农地产权制度。

第一，在新中国成立初期，农村土地制度的制度供给略早于农业经营制度的制度供给，且在第一时期内具有相对的制度稳定性。自1950年《土地改革法》颁布实施之后，农户享有包括使用、收益和转让等完整意义上的土地产权，这种产权配置一直持续到高级社的到来。相比之下，农业经营制度除家庭经营在这一时期保持相对不变之外，其合作经营先后经历互助组、初级社等合作层次，一直处于动态演进的状态，农户层面的“产权合一”决定了以家庭经营为基础的农业生产经营模式。

图1 农村土地制度与农业经营制度的演变路线图Fig.1 Evolution of rural land institution and agricultural management system

第二，在农业集体化时期，农村土地制度和农业经营制度大体保持匹配，土地产权归属于农村集体，农业生产经营活动围绕农村集体展开，农户的剩余支配权上移到集体层次，而农业生产经营的农民生存目标也让位于国家工业化原始资本积累的发展目标，集体层面的“产权合一”促成了以集体经营为基础的农业生产经营模式。

第三，在改革开放时期，农村土地制度和农业经营制度基本保持同步。自分田到户以来，土地产权逐渐由集体再次回归到农户手中，除少部分仍坚持集体经营之外，大多数农业生产经营活动也回归家庭层次，家庭经营的基础性地位重新得到肯定，所有权和承包经营权的“两权分离”塑造了以家庭经营为基础、统分结合的农业双层经营模式。

第四，在转型发展期，农村土地制度的制度供给略滞后于农业经营制度的制度供给。在改革开放后不久，土地流转便已发生，“种粮大户”“种田能手”等开始出现，进入21世纪，专业大户、家庭农场和农业企业等新型农业经营主体更是如雨后春笋般涌现，合作经营、企业经营等新的农业生产经营形式方兴未艾。然而，“三权分置”制度一直到2014年《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》的颁布才初步确立，而体现其精神的《中华人民共和国农村土地承包法》于2018年刚完成修正，新修订的《中华人民共和国土地管理法》也于2019年表决通过，农业生产经营模式的创新促进了农地产权制度的改革。

3 新中国成立以来农村基本经营制度的演变逻辑

新中国成立70年来，农村基本经营制度既遵循人口与土地关系（自然关系）、生存与发展关系（经济关系）以及政府与市场关系（社会关系）的大逻辑，又深受农村土地制度的“产权逻辑”和农业经营制度的“生产逻辑”的影响（图2）。

3.1 小逻辑：农村土地制度的演变逻辑

在产权经济学学者看来，产权以其强度、长度和广度对人的经济行为和资源配置产生重要影响。产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品使用的权利[11]，它界定了经济行为主体在市场交易过程中的受益或受损的边界[12]。产权经济学学者非常重视产权的经济意义和实际作用，尤其是使用权、收益权和转让权。土地一开始就与产权有着密不可分的联系，将产权分析方法引入土地制度研究有着悠久的传统[13]。产权本质上是一组可以在不同经济主体间进行细分与组合的权利束，随着经济社会的发展，产权的权利束可以在不同的主体间细分和分享，其独立运作的基本条件为：分离和独立后的土地产权不仅要在经济上获得实现，而且要能够形成新的经济关系[14]。对于不同的土地产权持有者而言，他们既可能持有土地产权的某一项权利束（权能），也有可能同时持有多项权利束（权能），甚至拥有完整的土地产权。需要说明的是，在中国情景下，无论是所有权，还是承包权，亦或是经营权，都不是经济意义上的某一项权利束，它们是多项权利束的集合体。以承包权为例，它本身是使用权、收益权和转让权等权利束的集合，而不是某一特定的权利束。

图2 农村土地制度与农业经营制度的演变逻辑图Fig.2 Evolutionary logic diagram of rural land institution and agricultural management system

回顾新中国成立以来农村土地制度的演变历程，从产权广度来看，可以发现存在两条清晰的逻辑线条。一是产权束经历了由“聚合”到“分离”的演进趋势。在新中国成立初期，农户拥有完整的土地产权，土地产权属于权能完整意义上的“产权合一”，而到集体化时期，农户的土地产权则上移到集体，集体拥有完整的土地产权，农户只能凭借劳动或成员福利享有部分收益。改革开放后，集体的土地产权通过家庭承包的方式一分为二，形成所有权属于集体、承包经营权归属农户的“两权分离”的产权格局。尔后，伴随着土地流转多样化实践的涌现，承包经营权再次细分为承包权和经营权，最终形成当前“三权分置”的产权格局。二是产权权能经历了从完整到残缺再到较为完整的回归过程。在新中国成立之初，农户拥有土地经营、出租和买卖等土地产权，土地承载使用、收益和转让等完整的权能，而在改革开放前20年，农户的土地产权几乎全部缺失，土地产权处于产权残缺的状态，这种状态直到十一届三中全会以后逐渐有所改观。现阶段，使用权和收益权基本回归农户或其他农业经营主体，土地转让权也只有土地买卖受到限制，而且伴随着土地制度改革的深化，土地经营权也可以用于融资贷款和入股分红，土地产权权能日益丰富。

3.2 小逻辑：农业经营制度的演变逻辑

马克思主义唯物史观认为，生产力决定生产关系，生产关系会反作用于生产力，生产关系要适应生产力的发展，生产关系是生产力发展的社会形式[15]。生产力是生产能力及其要素的发展[16]，土地、劳动力、科学技术和组织管理是其重要组成部分[17]，而生产关系是人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系[16]，主要体现为特定历史时期的制度形态。在农业生产领域，生产关系主要包括各个历史时期的农业经营制度，而生产力则指特定历史阶段农业生产的要素配置效率和物质技术水平。

新中国成立70年来，伴随着农业生产力的演进，农业经营制度大致呈现两条脉络分明的逻辑。一是经营主体经历由单一向多元的动态演变，出现分与合的历史特征。新中国成立初期，土地改革使得三亿多农民实现耕者有其田，广泛分布的小农户成为农业生产经营的关键主体。伴随着合作化运动的推进和集体所有制的实施，集体农庄替代小农户成为当时农业生产经营的主导力量。十八届三中全会以后，家庭承包制的实施客观上再次形成了数以亿计的小农户，大部分的小农户家庭经营和小部分的集体经营成为农业双层经营制度的重要内容。进入新的历史时期，伴随着家庭农场、合作社以及农业企业新型农业经营主体的崛起，农业生产经营出现多元经营的生产格局。二是农业生产经营实现从“量变”到“质变”的更新迭代，实现了从依靠要素投入向依赖科技进步的历史转变。在70年的发展历程当中，农业生产力经历了一个螺旋式的上升过程，虽然在集体化时期长期处于“零增长”状态，但是改革开放以来农业生产力迅速发展并取得了极大的进步。据公开资料推算，粮食总产量由1949年的11 318万t增长至2018年的65 789万t，足足翻了5.81倍，这里面科技进步发挥着重要作用，资料显示，2018年中国农业科技贡献率达58.3%①数据来源：2018年度农业景气报告：农业经济运行平稳预期向好，http: //www.xyshjj.cn/newspaper-2019-5-13-5-7408622.html。。

3.3 大逻辑：农村基本经营制度的演变逻辑

农村基本经营制度内部不仅有着“产权逻辑”和“生产逻辑”等小逻辑的相互交织，而且它还潜伏着更深层次的大逻辑，即农村基本经营制度一直深受自然关系、经济关系和社会关系三重逻辑的影响。

首先，就自然关系而言，在人多地少的国情农情约束下，人地关系问题是农村基本经营制度变革的逻辑起点。新中国成立初期的土地改革，使得数以亿计的农民实现“耕者有其田”，由此也客观形成了广泛存在的家庭分散经营问题。小农户将长期存在，这一客观事实，即使是在集体所有、统一经营的集体化时期也并未得到根本改观，在经历近20年的短暂消失之后，以所有权和承包经营权分离为特征的家庭承包制改革，使得数以亿计的小农户家庭经营再次重现，尽管农地“三权分置”以来，土地流转进行如火如荼，但时至今日，“人均一亩三分、户均不过十亩”仍然是当下大部分农村的真实写照。

其次，就经济关系而言，农民的生存与发展问题是农村基本经营制度变革的目标归宿。为解决农民温饱问题，新中国成立初期的土地改革极大地调动了农民的生产积极性，农民生活水平得到显著提高。而集体化时期工业化导向的集体所有制改革，使得农民生活水平长期处于低水平徘徊状态，这直接催生了后来的改革开放。家庭承包制的推行再次释放了农业生产力，“三权分置”成为继家庭承包经营之后农村改革的重大制度创新。改革开放40年来，农民实现从追求温饱向追求小康的历史转变，农村基本经营制度改革取得积极成效。

最后，就社会关系而言，处理好政府与市场关系是农村基本经营制度变革的行为准则。新中国成立初期的土地改革以及以自愿为基础的合作化运动，极大地激发了市场主体的经济活力，为国民经济的恢复和发展奠定了良好的基础。在计划经济时期，为顺应工业化发展的需要，政府主导并建立了集体所有制度，虽然农业资本的原始积累为国家工业化发展奠定了坚实的基础，但不可否认也导致了大量的市场扭曲，农民经济利益受到较大的损害。改革开放初期，政府顺应农民改革期待，正面肯定并实施了家庭承包制，农业农村经济很快得到恢复和发展。在转型发展期，政府顺应潮流鼓励土地的市场化流转，建立了“三权分置”制度，极大地释放了社会主义市场经济的活力。

4 现代化进程中农村基本经营制度的发展取向

农村基本经营制度是农村的基础性制度，关乎着农业农村经济的长远发展。基于新中国成立以来农村土地制度和农业经营制度的历史变迁和演变逻辑，本文认为，为深化农村基本经营制度变革，需推动土地规模化和服务规模化齐头并进，促进小农户和新型农业经营主体协调发展，实现家庭经营和多元经营相辅相成，发挥要素、组织和制度的作用，加强农村土地制度与农业经营制度联动改革的制度设计。

4.1 坚持“土地规模化+服务规模化”要素联动，发展多种形式的农业适度规模经营

农业适度规模经营是提高中国农业竞争力的关键，也是中国农业农村现代化的发展方向。第三次农业普查数据显示，截至2017年，全国耕地面积为20.2亿亩，小农户约2亿户，户均耕地10.1亩①数据来源：第三次全国农业普查主要数据公报，http: //www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/。，小农户分散经营的现状仍未得到根本改观，与发达国家的规模经营仍有较大的差距。农业适度规模经营，一面是土地的规模化，即要实现土地的连片规模经营；另一面是服务的规模化，即要发展农业生产性服务业。对于中国农业而言，土地的规模加上服务的规模正是当前乃至未来很长一段时间内农业适度规模经营的主攻方向。不过，近两年全国土地流转的增速也有所下降，而且绝大多数的小农户并不能享受到农业社会化服务。为此，发展多种形式的适度规模经营，需要坚持“土地规模化+服务规模化”要素联动：一方面，继续深化农地“三权分置”改革，完善农村土地流转制度，培育土地流转市场，提高土地资源的配置效率；另一方面，积极构建农业社会化服务体系，培育体系完整、功能多样、覆盖全面的现代化农业生产服务产业。

4.2 坚持“小农户+新型农业经营主体”组织联动，实现小农户与现代农业发展有机衔接

中共十九大报告指出，“要认清小农户家庭经营很长一段时间内是中国农业基本经营形态的国情农情，在鼓励发展多种形式适度规模经营的同时，完善针对小农户的扶持政策，把小农户引入现代农业发展轨道”。现阶段，专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等新型农业经营主体发展方兴未艾，公开数据显示，截至2016年底，全国家庭农场达87.7万户，农民合作社179.4万家，产业化经营组织超过41万个，从事农业生产性社会化服务组织达到15.3万家①数据来源：农村各项改革全面深化，http: //www.xjrb.com/2018/0910/390151.shtml。。不过，总体而言，新型农业经营主体仍然是新兴事物，不仅占比较低，而且对小农户的辐射作用有限。因此，为深化经营制度变革，需要坚持“小农户+新型农业经营主体”主体联动：一方面，大力培育新型农业经营主体，这既可以通过“小农”变“大农”的转型升级方式，也可以通过工商资本进入农村的外部引进方式；另一方面，重点解决好小农户与大市场的经济关系问题和小农户与大政府的集体行动问题，发挥好“大农”助“小农”的带动作用，实现小农户与现代农业发展有机衔接。

4.3 坚持“家庭经营+多元经营”制度联动，构建四化结合的新型农业经营体系

从全球范围来看，无论是人地关系紧张的日韩，还是资源禀赋优越的欧美，家庭都被证明是农业生产经营最为基本的组织形式。不过，伴随着家庭农场、农民合作社和农业企业等新型农业经营主体的崛起，实践中涌现出家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营、产业化联合经营等共同发展的农业经营方式创新，集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系渐具雏形。因此，为深化经营制度变革，需要坚持“家庭经营+多元经营”制度联动：一方面，夯实家庭经营的基础地位，切实保护小农户的土地承包权益，探索土地二轮承包期到期后再延长30年的具体办法，赋予小农户更加完整的土地承包经营权，实现农民土地承包经营权从债权意义向物权意义转变；另一方面，推动家庭经营制度、集体经营制度、合作经营制度、企业经营制度和产业化联合经营制度优势互补，构建集约化生产、专业化经营、组织化分工和社会化服务相结合的新型农业经营体系。