现代财政制度建设之路——基于70年财政制度变迁的比较与综合

张 强

一、引言

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[1](以下简称《决定》)，围绕财税改革指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，并且在此基础上提出要“建立现代财政制度”。党的十九大进一步指出要加快现代财政制度构建，因此如何加快现代财政制度建设成为理论界、实务界竞相探讨的重要问题。

在财政制度不断发展完善的过程中，每一次的变革都给予财政理论与实务工作者以丰富的经验和教训，渐进式改革为中国经济改革做出了最好的诠释，其改革路径必然是在吸收原有制度优势的基础上予以创新，以符合当下改革的要求，财政制度的改革亦是如此。因此，站在中华人民共和国成立70年的时间节点，有必要从历史的角度出发，对历次财政制度的变迁进行系统梳理，对不同阶段的财政制度进行重新的审视与评估，以期探求财政制度演变的历史客观规律[2]，相信这不仅会为加快现代财政制度的建设奠定坚实的理论基础，更可以在后期的实践过程中避免往日的教训，继承前人的宝贵经验，降低制度变迁的社会成本。为此，笔者在界定现代财政制度内涵的基础上，对70年以来的财政制度进行纵向比较，总结各时期财政制度之间的区别与联系，揭示我国财政制度演变的客观规律，并以此为线索对加快现代财政制度建设提出建议。

二、70年财政制度变迁的历史回顾

财政模式[注]财政模式是指财政运作的基本方式，它体现特定经济发展阶段财政的基本特征，规定财政在社会经济生活中所扮演的角色，制约财政与生产、分配、交换、消费等社会再生产诸环节的关系。决定财政制度[注]财政制度是指其所对应的财政模式在上层建筑层面上体现的形式，以各种关于财政运作的法律、法规、文件、通知、规定等形式表现出来。，现实中有什么样的财政模式，就需要有什么样的财政制度与之相适应。70年以来，围绕着社会经济发展目标，财政模式历经五次转型[3],与之相对应的就产生了五种财政制度。

1949—1952年的过渡型财政制度[注]过渡型财政制度(1949—1952年)持续时间相对较短，后文为了研究的便利，将其合并至计划经济时代的生产建设型财政制度中。。中华人民共和国建国初期国家的首要任务是重塑社会经济秩序，抚平战争创伤，抑制恶性通货膨胀，国家关注的重点由解放战争向恢复和发展社会经济转移。过渡型财政制度是在满足战争需要的同时, 恢复与发展经济建设的一种财政制度。

1953—1978年生产建设型财政制度。当时国家进入大规模经济建设时期，主要任务是把我国从贫穷落后的农业国建设为社会主义工业化强国，为此，党和国家的中心任务聚焦于国家经济建设上。生产建设型财政制度是在计划经济条件下，财政支出主要为了满足生产建设需要的一种财政制度。

1979—1993年有计划商品经济时期的分灶吃饭型财政制度。党的十一届三中全会以后，为了实现释放经济活力, 调动发挥地方政府与企业的自主权与积极性的经济发展目标,生产建设型财政制度下的“大锅饭”财政开始转型，“分灶吃饭”型财政应运而生，这是在经济体制转轨过程中，从计划经济财政向市场经济财政过渡的一种财政制度。

1994—2013年社会主义市场经济条件下的公共财政制度。随着社会主义市场经济体制的逐步确立，财政的重心也从以往的生产建设领域转移到社会公共需要领域。公共财政制度逐步确立，这主要是为了适应社会主义市场经济体制，满足公共需要的一种财政制度。

2013至今国家治理视阈下的现代财政制度。2013年11月党的十八届三中全会正式拉开了全面深化改革的序幕，全会对政府与市场关系问题做出了理论层面的重大创新[4]，这就在客观上要求政府转换经济治理思路，转变职能。政府职能的转变使财政再一次转型成为必然，现代财政制度由此产生。

三、现代财政制度的内涵

理解现代财政制度的难点在于现代与财政之间关系的阐析上。一方面，现代财政制度中的“现代”二字应置于现代化过程的语境中去理解和诠释，所谓现代化过程是指经济社会形态从农业社会向工业社会整体变迁，再由工业社会向信息化社会整体变迁并向更高经济社会形态不断变迁和发展的过程。纵观世界范围，已然发生的整个现代化过程大体经过了两个发展阶段：第一阶段是从农业社会向工业社会整体变迁的过程，这一变迁被称为第一次现代化；第二阶段是从工业社会向信息社会或知识经济社会的变迁过程，这一过程被称为第二次现代化。中国科学院中国现代化研究中心2016年发布的《2013年中国现代化指数》[7]，利用10个指标对中国第一次现代化进行评价，2013年已经达到标准的指标为8个[注]8个指标：城市人口比例、医生比例、平均预期寿命、婴儿死亡率、成人识字率、大学普及率、农业增加值比例和服务业增加值比例。，未达到标准的为2个[注]2个指标：人均国民收入和农业劳动力比例。。以2000—2013年年均增长率为依据，中国完成第一次现代化时间在2015年左右，与发达国家1960年的平均发展水平相一致。由此可见，当前我国已基本上完成了第一次现代化，并开始迈向第二次现代化。因此，对于现代财政制度中“现代”二字的把握要从实现工业化社会向信息化社会并向更高级的经济社会形态整体变迁的过程这个角度来理解与诠释，即现代财政制度所发挥作用的时间段应该与我国第二次现代化建设的时间相匹配。

另一方面，在现代与财政之间关系的把握上，将现代与财政对接形成现代财政这个概念，其目的在于与以往财政制度有所区别，要以“现代”二字作为衡量制度形态的标尺，即当下所形成的财政制度是否符合“现代”这样一个标准。当把“现代”这样一个标准放置到中国经济改革的现实背景下的时候，其所蕴含的深刻含义就是要与当下资源配置的方式相适应，即市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府的作用。

当然，在把握现代财政制度与以往财政制度区别的基础上，更应该考察它们之间的联系。纵观中国财政70年的历程，财政制度的变迁所遵循的是一条渐进式改革路径[8]。从理论层面来看，演进经济学理论认为，经济制度核心上是一套“信息处理”机制, 人类知识与信息同整个经济系统的复杂性相比较而言是十分有限的，社会经济系统会对每个信息进行整理和储存,进而形成一个社会的信息知识存量,因此从知识存量积累性的发展来看, 制度变迁的方式只能是“渐进型”的而非“激进型”的，其在时间与空间上为经济社会提供了一个化解和消化制度变迁所带来风险与成本的缓冲区, 在修正原有制度粗陋之处，保留可取之处并使之继续发挥作用的同时, 使新制度发展成型，进而实现新、旧制度的革新。我国财政制度变迁的模式遵循的是一种“渐进式”的变迁模式，财政制度的成功转型为“渐进式”制度变迁理论提供了一个很好的脚注。

四、财政制度的比较与综合

对财政制度进行比较研究，在此基础上探寻财政制度变迁的客观规律，对于推进现代财政制度的建设是大有裨益的。基于前文分析，财政制度的区别与联系主要有以下几个方面(参见表1)。

表1财政制度比较表

续前表

时间节点1949—1952年1953—1978年1979—1993年1994—2013年2014年至今财政制度主要目标保障战争、发展生产、稳定秩序推动和促进社会主义工业化和社会主义改造事业的胜利完成搞活经济,调动地方、企业和职工的积极性解决“两个比重”过低,匹配市场经济体制推进国家治理体系与治理能力现代化财政制度提出的依据党的七届二中全会党在过渡时期的总路线党的十一届三中全会党的十四届三中全会(1998年全国财政会议上正式提出)党的十八届三中全会财政制度绩效经济绩效不甚理想较好好财政绩效不甚理想差(中央财政困难)较好(地方财政特别是基层出现了财力困境)通过五年的财政改革,在经济绩效与财政绩效的改进方面,可以说在以往成绩的基础上取得了阶段性进展。财政管理体制统收统支包干制分税制财政制度之间的主要区别(1)适应不同的资源配置方式;(2)匹配不同的经济发展阶段;(3)制度绩效不同财政制度之间的主要联系(1)财政的本质相同;(2)财政的目的相同;(3)制度设计由中央主导;(4)思想来源和基础一致我国经济所处阶段经济发展的初期经济发展的过渡期经济发展的中期经济发展的高质量阶段现代化程度第一次现代化第二次现代化财政制度变迁的客观规律财政制度要与资源配置方式相适应,与经济发展阶段相匹配财政制度变迁的脉络经济发展阶段不同,资源配置方式不同→政府与市场关系不同→政府职能不同→财政模式不同→财政制度的变迁

资料来源：作者根据相关资料整理得到。

(一)财政制度的主要区别

第一，适应于不同资源配置方式。由表1可知，我国资源配置方式的变迁大致经历了四个阶段，而相应地产生了四种财政制度，这充分反映了资源配置方式对财政制度的基本制约作用，资源配置方式是政府与市场关系的重要体现，决定了财政的职能与范围，进而会对财政制度的选择产生重要的影响。

1949—1979年资源配置的方式主要是单一的计划经济，对应的是生产建设型财政制度，而财政管理体制为统收统支。在单一计划经济条件下，整个社会的资源配置方式呈现集权格局，决策权集中，信息的传递以政府间纵向传递为主，经济增长的动力主要来自于政治动员而不是经济主体对自身利益的追求，在财政领域集中表现为中央政府是财政决策的唯一主体，地方收支要经中央政府的核定，而地方政府不掌握实质性的财政权利，其主要是作为中央政府的派出机构而存在，换言之，在单一计划经济时代我国分级财政制度尚未真正建立起来。

1979—1993年资源配置的方式主要体现为计划经济为主，市场调节为辅，对应的是“分灶吃饭”型财政制度，而财政管理体制是包干制。在此背景下，社会资源配置的方式呈现出分权化的倾向，在财政领域集中表现为地方拥有独立的财权与事权，收支挂钩，这充分调动了地方政府发展经济、增加收入的积极性，但由于当时资源配置的方式使价格体系呈现出双轨制的特征，且市场机制尚不健全，导致地方政府行为扭曲，地方政府利用自己的信息优势通过“藏富于企业、藏富于民”挤占中央财政收入，导致“两个比重”大幅下降。当然，此阶段资源配置方式的改革本身就具有探索性，“分灶吃饭”型财政制度本身亦带有明显的过渡性质，但其在我国财政史上具有重要的意义，因为真正的分级财政制度始于“分灶吃饭”型财政制度。

1994年至今资源配置的方式主要是以社会主义市场经济为主，但市场化的程度有所区别，2013年以前是市场在资源配置中发挥基础性作用，之后是发挥决定性作用，分别对应了公共财政制度与现代财政制度。在社会主义市场经济初步建立的条件下，社会整体资源配置的形式显示出进一步分权的导向，整个社会的资源配置主要体现在两个方面[9]：一方面，在私人部门其资源配置的主要手段是市场机制，另一方面，在公共部门其资源配置的主要手段表现为财政机制，作为公共部门配置资源的行为和过程,财政表现为政府为社会提供公共产品与服务,进而满足公共需要的过程。公共财政制度是在借鉴西方市场经济国家经验与总结归纳“分灶吃饭”型财政制度经验教训的基础上形成的，其主要体现为分税制财政管理体制的形成，在理顺政府间财政关系，提振国家财力与增强国家经济治理能力中均发挥了重要作用。但在前期实践中主要成为解决“两个比重”过低的手段而被采用，所以在财权划分的过程中倾向于集权，而且中央政府对制度的进一步修正，强化了此种倾向，整体呈现为财权上收，事权下划的格局，这使得地方政府会通过自身行为的异化来增加财政收入，所以分税制这种规范的财政管理体制尚需要在现代财政制度下得到进一步完善。

第二，匹配不同经济发展阶段。按照资源配置方式的不同，可将我国经济发展划分为四个阶段(详见表1)，不同的经济发展阶段有不同的经济特点，不同经济特点对政府产生了不同的要求，进而使财政支出的结构和内容发生变化，而这些变化无疑对财政制度的选择将产生重大影响。

1949—1978年经济发展的初期阶段。在计划经济时期，为了启动经济，促进经济较快增长，政府往往会增加投资并用于经济建设。主要表现是：其一，经济建设支出的高速增长成为扩张社会总需求的重要因素。其二，在扩张社会总需求的同时，往往要提高社会总投资中政府投资的比重，强化政府的地位，此时社会对政府投资显示出了很强的依赖性。由图1可知，此阶段经济建设支出费用占财政支出50%以上，这充分凸显了满足国家对于生产建设需要的时代特征。

图1 1949—2005年财政支出结构图

资料来源：中国财政年鉴2007。

1979—1993年经济发展的过渡期。改革开放后，我国经济发生了深刻变革，经济成分、方式、行为的多样化与复杂性不仅催生我国的税制改革与重建[10]，而且中央政府对于市场效率的追求也促使资源配置方式的渐进式改革与分灶吃饭型财政制度的产生，与市场化改革导向相呼应，财政领域也开始表现出向“公共化”转变的一些特征。财政用于经济建设的支出持续下降至1993年40%左右(详见图1)，且这些资金也主要用于能源交通重点建设(20世纪80年代)和基础设施建设(20世纪90年代)[11]，而用于社会文化的财政支出持续增长，上升到了25%左右。此阶段财政制度与整体市场化改革相适应,体现出了转轨制的特征[12]。

1994—2013年经济发展的中期阶段。随着社会主义市场经济初步确立，由政府提供的具有较大外部经济效益的基础设施建设基本完备，投资逐步减缓并相对稳定，同时伴随着经济发展，以贫富分化为代表的社会问题开始出现，因而用于解决社会问题的政府职能开始增强，此阶段财政满足公共需要的特征非常突出。从图1来看，这一时期经济建设支出基本稳定在30%左右，社会文化支出、行政管理支出占公共支出的比重持续上升，自2007年后财政支出的结构不断向公共领域倾斜，逐步加强了教育、社会保障与就业和科学技术等公共项目的支出(详见图2)，此阶段财政用于教育、社会保障与就业和科学技术项目的支出呈显著上升趋势，占财政支出的比例分别从2007年的11.21%、8.29%和2.36%增长至2014年的15.10%、10.32%和3.46%。

图2 公共财政对教育、社会保障与就业和科学技术支出的状况

资料来源：根据财政部和国家统计局数据整理得到。

2014年至今经济发展的高质量阶段。我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，我国社会主要矛盾已经由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的根本性变革，说明我国社会生产力与公众的生活水平得到很大提高。高层次、高质量的生活需求开始出现并且会不断增强，一方面公众产生了对更高水平基础设施建设的需要；另一方面随着生活水准的提高与人均收入的增加，社会公众基本需要的支出比例将减少，对提高生活层次的消费性支出需求将增加，因而资源将被更多地用于满足发展性需要，如教育、安全、卫生等，因此消费性支出占社会总支出的比重会得到相应程度的提高。此外，随着信息化、数据化时代的来临，我国将会出现日益复杂的社会经济组织与社会问题，需要政府提供各种管理服务和处理经济增长所引起的各种矛盾与问题。这些现象均表明当生产力发展到一定程度时效率与公平的取舍会发生变革，政府必须增强社会分配方面的作用，进而用于解决社会公平的转移性支出将会大幅度增加，使得整个公共支出的规模不断扩大。

经济高质量发展阶段的经济特征使得与之相匹配的财政制度应具备以下五个特质：一是满足公共需要。这是财政的天然属性，但经济发展高质量阶段的公共需要与以往经济阶段的公共需要有所不同，高质量阶段的公共需要层次更高，范围亦更广。二是助力国家治理体系与治理能力现代化[13]。在经济发展的高质量阶段，各种社会经济组织与社会问题均会出现，这在客观条件上就要求优化政府组织结构，提高政府具备处理复杂社会问题与危机的能力，即提升国家治理体系与治理能力。三是实现交易活动的市场化。社会资源配置方式的改变要求政府职能的相应转变，规范政府与市场的关系，切实减少政府对经济活动的不当干预，解决职能边界越位、缺位、错位的问题。四是实现财政运行的法制化。法制化作为成熟市场经济的必要基础，一方面，财政收入法制化的核心在于征税、收费要有明确的法律依据，防止政府“攫取之手”；另一方面，财政支出法治化的核心是保证政府的有限性和高效性，通过规范政府、市场与社会组织的行为边界，构建有限政府，更好地发挥政府的作用。五是促进社会公平正义。随着生产力发展水平达到了一定程度，政府与市场的分工更加协调，市场机制可以有效解决效率问题，而政府的工作重心应由原来的解放和发展生产力转移到促进社会公平正义上来。

第三，展现的制度绩效[注]本文所指的制度绩效包含两个方面：经济绩效与财政绩效。不同。由表1可知，生产建设型财政制度的优势在于可以保证中央财政在财力紧张的条件下协调财政收支，便于集中财力作用于重点建设，其劣势在于要面临财政收不抵支的压力，面临与各省份进行财力博弈的压力，且对地方政府束缚较多，难以调动地方政府的主动性、积极性，整体经济增速低，人民收入增长缓慢。因此，生产建设型财政制度的经济绩效和财政绩效不甚理想。

在体制转轨阶段中央通过分权改革，实施分灶吃饭型财政制度，其优势在于充分调动地方积极性，地方政府积极促进经济增长，人民生活水平显著提高；劣势在于中央面临的财政压力没有得到有效缓解，此时财政压力已由计划经济下整体上的财政收不抵支的压力转化为结构性财政收不抵支的压力，中央政府出现了财政困难，其面临丧失财政主导地位的风险，地方经济过热、条块分割，形成了“诸侯经济”[14]且不能发挥地区优势、产业趋同，拉大经济差距。总体看，“分灶吃饭”型财政制度的经济绩效较好而财政绩效差(中央财政严重困难)。

市场经济阶段的公共财政制度，通过划分中央、地方及共享税方式，形成了财权上收、事权下划的格局，这使中央面临的财政压力大为缓解，且为地方政府拉动经济发展提供了制度保障，经济实现高速增长，但劣势在于面临地方政府严重机会主义行为所导致的财政风险(主要体现为债务风险)却显著增加。总体上来看，经济绩效好，财政绩效较好(中央财政得到了有效保障，但地方财政特别是基层出现了财力困境)。

国家治理视阈下的现代财政制度通过弥补原有财政制度漏洞[15]的手段，基本确立了以现代预算制度、现代税收制度与政府间财政关系为抓手的基本改革框架，但改革具体操作层面还需进一步推进[9]。从财政绩效来看，在现代预算制度层面，出台了新《预算法》，中期预算与预算全面绩效管理得到进一步推进，预算的全面性、规范、约束力与透明度得到明显提升；在现代税制改革层面，形成了“六税一法”[注]六税一法：增值税、消费税、资源税、环境税、个人所得税、房地产税与《税收征管法》。改革框架，营改增、消费税范围调整、资源税从价计征改革、环境保护税改革已完成并确定了预期的效果，个人所得税处于进一步完善的过程，房地产税正在有序地加快立法，其开征尚未落地[注]税收征管体制改革已启动，但法律修订工作尚未结束；房地产税尚处于改革方案制定阶段。；在政府间财政关系层面，央地财政事权与支出划分框架经过2016年和2018年二次深入改革已经基本建立，但其改革相对滞后于现代预算制度与现代税收制度，这三个方面的协调改革力度亟需加强。从经济绩效来看，通过PPP、政府购买服务等财政支出方式改革，在很大程度上实现了资源配置的优化，提高了经济效率；通过“营改增”，理顺了货劳税改思路和解决了重复征税问题，有效地降低了税收超额负担，激发了市场经济活力；通过推进财税法制化改革，政府与市场关系得以厘清与协调，经济运行风险也不断降低。总体来看，通过五年的财政改革，在经济绩效与财政绩效改进方面可以说在以往成绩的基础上，取得了阶段性进展。

(二)财政制度的主要联系

第一，财政的本质相同。纵观我国70年的财税体制的发展，无论社会资源配置方式、经济发展任务与财政制度如何变迁，社会主义财政的本质没有变。既然社会主义财政的本质[16]并无不同，为什么在不同时期或不同经济发展阶段我国所选择的财政制度有所不同呢？原因在于不同时期或不同经济发展阶段国家对于财政的要求有所不同。

第二，财政的目的相同。财政的目的始终是防范和化解公共风险[17]，财政制度改革往往不是在先见之明的制度设计基础上进行的，而是在公共风险暴露与加剧时，不得不做出的选择。而公共风险暴露的威胁性与变化的紧迫性在时空上的差异，使得财政制度改革的重点、层次、顺序在时空上也并不是整齐划一的。

第三，制度设计由中央政府主导。作为单一制国家，我国一直坚持以统一领导与分级管理相结合的方式来构建原则[18]，并且在此基础上强调中央政府的集中统一领导，所以我国历次财政制度的改革中央政府均作为重要的行为主体，积极而全面地介入并自上而下予以推动。

第四，思想来源和基础一致。现代财政制度立足于全面深化改革的背景下，与经济、政治、文化、社会、生态文明、党建等六大改革主线相互渗透、相互联系，财政改革的相关举措均是在广泛借鉴典型市场经济国家财税制度的一般规则和基本做法的基础上，结合我国客观国情所做出的总体改革部署。这些改革思维与建国以来围绕着经济社会发展目标而进行的探索并依次出现的财政制度相一致，均是在马克思主义理论指导下结合先进经济理论与客观实践来建构符合我国国情的财政制度。可以说其中既有发达国家的成功做法，也有类似发展中国家的经验教训，更有我国自身财政改革与发展过程中所积累的深刻体会，所以，无论哪种财政制度，其思想来源与基础都具有相通性。

(三)财政制度比较的综合考量

在把握财政制度发展变化的历史客观规律的同时，与经济发展的高质量阶段所匹配的财政制度特质亦为我国加快建立现代财政制度指明了方向。需要强调的是，现代财政制度并不是“全能”的财政制度，我国现阶段所面临的问题并不是仅仅依靠现代财政制度的建立就能完全解决，而是需要全面深化改革，财政制度改革在全面深化改革过程中所承担的特殊使命使现代财政制度的建立成为贯穿全面深化改革的一条主线，要充分发挥其改革的“先锋官”与“突击队”的作用，为完成推动中国特色社会主义制度更加成熟和更加定型的重大历史任务奠定坚实财政制度基础。

五、加快现代财政制度建设的实施路径

(一)总体架构

1.结合顶层设计与试点探索稳步推进现代财政制度建设。

在现代财政制度的建设中实现顶层设计与试点探索的有机结合有利于充分调动中央与地方两个积极性，均匀地分摊改革的交易成本，化解改革中所出现的矛盾与问题，加快现代财政制度的建立。一方面历次财政制度设计均是由中央主导的，如果没有中央的统一规划设计、统一推动，改革势必难以协调推进。顶层设计[20]可以有效协调不同利益集团之间的矛盾，充分调动社会各个方面的积极性，为加快建立现代制度奠定坚实政治基础。另一方面，在强调顶层设计的同时也要推进试点探索[21]。财政制度的改革必然涉及地方政府的利益，试点探索的优势在于可以充分总结不同地方的财政制度建设经验并为中央推进下一步财政改革工作构筑基础。在具体实施中，要切实考虑不同地区经济与财政特点，从而保证改革的顺利推进。

2.围绕客观实际审视现代财政制度建设。

现代财政制度的建立必然涉及税收制度、政府间财政关系、预算管理制度的调整与完善，而且这三项制度在不同的时空条件下会进行相应改革和调整。随着我国经济发展迈入相对成熟阶段，经济发展的主要矛盾与矛盾的主要方面发生了变化；此外，国际局势风云变幻，经济全球化、信息化时代的到来，这些因素在客观上要求现代财政制度的建设要与时俱进，要从更加长远的角度和发展眼光来审视现代财政制度的建立。

3.以均衡发展的模式化解现代财政制度建设难题。

税收制度、政府间财政关系、预算管理制度是现代财政制度系统中的子系统，也是现代财政制度建设的三大攻坚方向。在推进改革过程中，一是要将三者改革有机地联系起来，而不是各自独立推进，政府间财政关系的调整自然要以税收制度改革为依托，地方债务、转移支付等制度的调整与完善本身就属于政府间财政关系与预算管理改革的重要组成部分，其制度设计要与政府间财政关系相适应，与预算管理制度相匹配，因此现代财政制度的建设要始终坚持统筹兼顾与协调推进，不能使现代财政制度的建设出现“瘸腿”状态导致无法平稳前行。二是现代财政制度的建设必然要涉及原有财政资金分配格局的调整，既要充分调动改革的积极性，又要保证改革的顺利推进，既要考虑当前我国财政收入状况,又要着眼于财政支出的需要，所以在改革过程中要充分发挥中央政府统揽全局与协调各方的作用。三是站在全面深化改革的高度看待现代财政制度建设，作为全面深化改革的重点任务，现代财政制度的建设要紧紧围绕六大改革主线，统筹发挥现代财政制度建设的协调推动作用。

4.坚定解放思想、实事求是的理念引领现代财政制度建设。

现代财政制度建设属于一个全新的命题，通过前文的分析不难发现，我国财政制度改革成功的关键一招就是解放思想与实事求是，其在改革过程中具体表现为借鉴相关国家财政改革成功的做法，汲取部分国家财政改革失败的教训，结合我国客观实际情况加以扬弃[22]，解放思想、实事求是这一马克思主义根本原则为实现我国经济社会的改革发展，以及我国财政制度的日臻完善奠定了坚实的方法论基础，当前及未来的历史时期要想做好加快建立现代财政制度并使其服务于国家治理的现代化，进而服务于新时代我国日新月异的经济社会发展的需要，必须继续坚持解放思想、实事求是，只有真正将解放思想、实事求是贯穿于现代财政制度建设的始终，才能将一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端破除，这不仅有利于在全局范围内统一思想，更可以凝聚改革合力。

(二)具体举措

按照《决定》中有关现代财政制度建设的要求与现代财政制度的内涵及经济高质量发展阶段财政制度的特征，并结合我国当下现代财政制度建设中三大主要任务的推进情况，当前财政制度还难以满足现代财政制度建设的要求，需要对预算管理制度、税收制度、政府间财政关系进行进一步的调整和完善。

1.推进预算管理制度改革。

一是完善全口径预算管理体系，深化预算绩效改革。一方面，全面性、一致性作为现代政府预算的基本原则，其要求将所有政府收支按照一定标准纳入预算管理。但从基本原则到实际操作层面，我国现行编制的四本预算管理标准各异且难以综合为一本预算，这不仅降低了财政资金的配置效率，使宏观调控与预期目标产生差距，且难以对我国的财政资金的使用情况进行综合评价，进而实现财政政策的精准调控。所以，应在四本预算的基础上，将其简化合并，研究编制全口径综合预算[23]，提高预算的预见性、科学性与精确程度，切实有效地发挥财政对于提高国家治理体系与治理能力的基础性作用。另一方面，全面实施预算绩效管理是建立绩效预算的前提与基础，没有预算绩效管理制度与机制的各种支撑，绩效预算改革将难以推进，因此，当下要完善预算绩效管理有关机制的建立，如提高预算信息获取及分析能力，建立科学合理的包含绩效目标、绩效指标、评价方式、奖惩机制等的绩效评价体系等。需要强调的是，预算绩效管理推进的重难点之一就是政府会计改革，政府会计改革的滞后已成为不争的事实[24]，不仅难以提供高质量的有效信息，且对政府运营的绩效结果和公共受托责任的履行情况反应不充分。当前应在借鉴国际经验的基础上，加快建立以权责发生制为基础，以编制和报告政府资产负债表、收入费用表等报表为核心的政府综合财务报告制度，为预算绩效管理的下一步改革奠定坚实制度基础。

二是加强预算公开，提高预算透明度。预算公开透明是现代政府预算的基本原则，是现代财政制度建设的重要环节与完善国家治理基础的制度保障。预算公开与透明是两个不同的概念，透明是在公开的基础上更高层次的要求，现阶段从我国预算公开的情况来看，预算公开不充分，已公开的预算透明度不够。其问题主要在于新《预算法》虽明确公开标准，但政府不同收支所依据的公开标准不同，且地方政府对于预算公开尚有疑虑[25]，仅按照最低要求进行预算公开，这样无法引入社会力量对财政资金的使用进行监督与问责。为此，要明确预算公开透明的强制标准，对标准内的预算必须要求公开，在此基础上建立预决算公开网络平台，允许全社会依法访问查阅；此外，在预算依法有效公开的基础上引入社会研究力量，对已公开的预算在政府解读的基础上，对预算进行专门研究，及时向社会披露研究信息，有效提高预算的透明度，倒逼预算单位提高财政资金的使用绩效。

2.完善税收制度改革。

一是优化税制结构，推进直接税改革步伐。现阶段我国税制结构表现为较为典型的商品与劳务税(间接税)为主体的税制结构，伴随着我国经济发展迈入高质量发展阶段与国家治理能力的逐步提升，商品与劳务税为主体的税制结构的缺点日益凸显，主要表现为存在超额负担，对市场的扭曲作用明显，且具有累退性，无法体现税收量能负担原则，同时亦存在税负转嫁现象，降低了税收公平性。基于此，应在降低宏观税负前提下，实现税制结构优化，以期更好凸显现代财政制度有利于实现社会公平正义的制度特征。

首先，要加快直接税改革步伐，个人所得税与房地产税担负着提高直接税比重，优化收入与财政分配格局的重要使命。个人所得税的目标是健全以综合和分类相结合的个人所得税制度，现行的和此次修订[26]的《个人所得税法》是以个人为基本单位申报和缴纳的，暂未将家庭作为基本申报单位。在实际情况中，大众的经济决策普遍是以家庭为单位进行的，将家庭设置作为个税的申报单位有很强的操作性与现实价值。现阶段应考虑将家庭合并缴税的路径，合理设置申报标准，凸显法律规定的亲民特点，让人们通过纳税而深切感受到公平正义，提高获得感与幸福感。房地产税的重点任务应放在加快房地产税立法与率先开征保有环节的房地产税，实际上经过官方推动与社会上的持续讨论，公众对于开征房地产税的抵触情绪已大为缓解，现阶段应充分利用政策窗口期发动社会公众参与税改方案讨论，使决策主体更加公正规范、决策程序更加公开透明、决策结果更加公平合理[27]。此举不但可以有效地提高决策质量，使房地产税的制度设计更成熟、规范，且保证社会大众的知情权，降低税改社会成本，在一定程度上推进财政收入法制化的进程。其次，为了保证直接税与间接税比重的顺利调整，切实有效地做好税收透明化工作，使民众切实了解和体会到间接税的降低程度，为推进直接税改革提供良好的社会环境[28]。

二是提升征管能力，推进税收法制化。我国现阶段的税收征管格局适用于征收间接税，并不适用于征收直接税，税务部门缺乏对纳税人进行直接征管的经验，且涉税信息资料不能跨区域、跨部门共享，降低了对纳税人进行征管的有效性与及时性。与之相伴随的是税收法定原则有待进一步切实贯彻实施。基于此，一方面要完善面向自然人的税收征管机制与办法，此外，要实现跨部门、跨地区之间涉税信息的共享，不能仅仅停留在事后信息交换的层面之上。另一方面，税收法定原则是现代各国税收立法普遍确立的一项基本原则，也是我国税制改革大势所趋，这条原则对规范政府征税权、保障纳税人权利至为关键。应在处理好税制改革推进与税收立法关系的基础上，逐步推进税收法治化的进程，力争在2020年前完成主要税种的立法工作与《税收征管法》的修订工作。

3.规范政府间财政关系。

一是推动政府间财政关系法制化，实现政府间事权划分制度与收入划分制度相适应。我国政府间财政关系的调整主要建立在分税制财政管理体制之上，而分税制财政管理体制在法律基础上略显薄弱，其直接依据仅仅是1993年12月国务院通过的《关于实行分税制财政管理体制的决定》。分税制已实施近25年，除新《预算法》第十五条的规定外，绝大部分实施依据均是国务院及相关部门的行政性决定或办法。这种立法程度不高的财政体制具有不规范、不稳定等固有缺陷，亦使政府间事权划分与收入划分难以相互适应。因此，应健全政府间财政权限划分的法律规范体系。一方面，加快制定《财政基本法》[29]对央地事权与支出责任进行明确划分。《财政基本法》是指规定财税法的基本制度，能够指导财政收入、财政支出、财政监管等财税法各个环节的法律，是财政税收活动的基本规范和基本准则，之所以用“基本”二字主要强调其条款的基本性内容与在财税法律体系中的基本性地位。另一方面，加快制定《财政收支划分法》。当前中央政府拥有财政资金分配的主导权，而地方政府财政的自主权较为受限，部分地方政府甚至出现基层财力困境，无法有效地提供基本的公共产品与服务，此种情况极易导致地方政府财政行为的异化，应在《财政基本法》的基础上制定《财政收支划分法》，对政府财政收支范围与责任作出明确规定。通过立法的形式科学合理地界定政府间的事权与支出责任范围，从而避免政府间财政关系中为经济、政治利益讨价还价现象的出现，切实使得政府间财政关系进入法制化、制度化的权利分享阶段。

二是完善与建立转移支付保障体系。首先，加快制定《财政转移支付法》。此举不但清晰和明确了转移支付制度的基本目标、基本原则、资金来源、法定形式、核算标准、分配方法及监督和法律责任等，而且可以有效将人为干预的影响降至最低，推进转移支付制度的法制化进程。其次，设置转移支付专门管理机构。在人大财经委中设立“转移支付委员会”，该机构的主要职责是对转移支付资金的流向、使用进行监管，拥有对各部委和地方政府在转移支付中违规行为的处罚权。此举可为财政转移支付提供程序性保障，提高转移支付资金使用效率。

三是强化分税制的分权制衡功能，确保政府间财政权力的有效行使。分税制财政管理体制虽有效地提升了中央政府的财力，但却疏于构建财政权利的制约机制与地方财力的补偿机制。应在法制化财政运行[30]的前提下，着力构建中央与地方关于财政政策与公共债务的常态化决策领导协调机制，可以考虑参照国务院金融稳定发展委员会的形式，建立国务院层面的财政政策委员会以全面领导全国财政工作(包括前述预算与税制改革)，建立类似日本总务省的专司地方财政与公共债务管理的行政机关(置于国务院财政政策委员会统一领导下)，财委会办公室设立于财政部，通过财委会的协商议事与决策机制强化地方政府在全局性财政安排决策过程中的话语权、协商权，凸显分税制财政管理体制的财政分权制衡功能，充分调动中央与地方的两个积极性，尤其是地方政府的积极性,实现国家财政的高效运转，有效服务于国家治理的现代化，适应新时代国家发展的战略需要。